一、曲靖市高速公路投融资现状

二、高等级公路投融资方式的几点思考

（一）发挥银行贷款的主渠道作用，重视银行贷款的风险规避

（二）实行“统收统支、统贷统还、总量控制”

（三）对公路贷款进行置换整合

（四）积极推进债券融资方式

（五）政府加大前期工作资金的投入

三、高等级公路投融资政策的几点建议

（一）增加政府对高等级公路建设资金的投入额度

（二）尽快制定公路特许经营管理办法，规范收费权转让融资

（三）吸收民营资本进入收费公路领域

（四）拓展公路建设专项基金，建立稳定的高速公路资金来源

（五）出台相关配套政策，增强项目优势

内 容 摘 要

 随着全面建设小康社会的推进，高等级公路建设飞速发展，资金的筹措问题成为公路建设的瓶颈。本文以曲靖市高等级公路的建设实际为例，结合当前的政策法规导向，总结了当前比较有效的几种投融资方式，同时也对这些方式在实际操作中存在的一些问题进行了探索性的阐述，并对解决投融资过程中的一些矛盾提出了建议。

曲靖市高等级公路投融资方式的几点

思 考

随着我国经济社会的发展和全面建设小康社会进程的推进，市场经济的高速发展，交通需求将持续在一个较高的平台上增长，对我们的公路建设提出了新的要求。不仅要新修一大批高等级公路，原有的公路也将进行等级提高，随着高等级公路建设比重的加大，交通建设资金的需求也将持续快速增长，资金短缺将是相当时期内制约交通发展的主要因素。公路建设急需大量资金与国家投资不足的矛盾尤为突出。历来我们公路建设资金大多是依靠“贷款修路、政府贴息、收费还贷”或是国家财政拨款等形式，这种传统单一的筹资方式已远远不能满足大规模建设资金的需求；再加上它审批手续复杂、灵活性差及有限的筹资量和贷款期限等，使它不能再象以前那样满足和适应公路建设的需要，资金短缺已成为制约公路发展关键因素。走多元化投融资之路，是解决这一矛盾的根本出路。

现代市场经济体制不断发展和完善，改革开放不断深入，出现了融资的太好形势，证券市场逐步完善和规范，民间资本的日益活跃，投资公路建设欲望很高，为我国的公路建设资金提供了充足的来源；再加上公路建设投资风险小、投资回报稳定以及国家和各级政府都十分重视和支持等优势，使多渠道筹集公路建设资金成为可能。

一、曲靖市高速公路投融资现状

随着国家确定西部大开发的发展战略，我市的各级领导都形成了一个共识，要发展经济，交通必须先行，要抓住国家对西部地区交通基础设施加大投资的机遇，对我市的交通基础设施进行全面的建设改造。在这个指导思想下，出台了曲靖市“十五”公路建设方案，“十五”期间我市将投资130多亿元资金完成国道高等级公路460公里、通道公路625公里、通乡油（弹石）路1296公里、乡村公路2500公里的建设任务，实现“通县公路高等级化、通乡公路油（弹石）路化、通村公路畅通化、内外联通网络化”的目标。

而我市年财政收入16亿，仅仅能与财政供养人员的支出基本持平，是一个典型的吃饭财政，要完成这样一个宏伟蓝图，光靠政府拿钱投入肯定是不行的；必须要运用市场机制，发挥市场对公路建设资金、人才、劳务、物资等要素配置的基础性作用才有可能完成这一目标。高等级公路主要特点是建设等级高，建设资金需求大，车流量大，收费经营前景好。我市针对这种有经营价值，市场前景比较好，银行也比较有信心的公路，把它作为经营性公路项目来进行投融资，政府性资金不作为投入的主流，政府制定政策进行引导。

要进行高等级公路的投融资，首先要确定一个投资主体，除了对项目投融资负责外，更主要的是在明晰公路产权关系的基础上，对公路资产进行经营管理。为建立“十·五”高等级公路的投资主体，市政府投入了3000万注册资本金，注册成立了曲靖市公路建设开发有限责任公司，该公司就是公路投融资的主体。

但只有一个单一的投资主体并不能解决把有投资意向的资金吸纳到一起的问题。为积极吸收资本市场中的企业、个人的各种闲置资金，本着谁投资，谁拥有产权，谁承担风险，谁受益的经营思想。积极引入了其它多种投资主体，形成多元化的投资主体格局，我市通过公开招商，引入了东盛房地产公司作为投资主体，投资3.2亿元修建曲沾大道。将路两旁100米的土地许可它进行房地产开发。通过开发收回投资，路也修好了，政府也不需投入一分钱。

昆曲复线的建设，政府也准备延用这种思路，准备引入境内大企业烟厂，专业的公路公司共同组建股份有限责任公司作为投资主体，政府将老路资产评估后作为股份入股。通过这些举措我市的公路项目投资主体多元化的格局基本形成。

总体来说，曲靖市解决交通建设资金短缺，一是不拘一种模式，而是坚持“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”等行之有效的筹资方式，充分发挥各方面的积极性，形成多元化的投资主体；二是因地制宜的积极探索新的市场融资方式，降低筹资成本，优化资金组合，防范资金风险，最大限度地发挥社会资金的积极作用。

二、高等级公路投融资方式的几点思考

目前我市的高等级公路融资已初步形成了多渠道多形式的格局，但是在融资过程中暴露出一些问题，如融资结构不合理、融资风险意识不强、融资项目经营效益差异较大、资本市场利用程度低等等。因此进一步总结和完善高等级公路投融资方式，对于发展和规范高等级公路的投融资管理有着深远的意义。

(一)、发挥银行贷款的主渠道作用，重视银行贷款的风险规避。

银行贷款具有偿还期长、筹资数额大、资金成本低、筹资风险小等特点。银行贷款在相当长时间内是收费公路最重要的一种筹资方式。但是目前收费公路普篇存在银行贷款总量偏大，负债风险加大的情况，导致潜在的金融风险。据交通部统计，目前收费公路贷款总额已超过8000亿元，其中高速公路建设的贷款余额大约为4000亿元，而全国每年收费公路收费总额只有500亿元。按照目前的发展趋势，将可能出现银行到期贷款无法收回现象，从而增加了金融风险。

造成收费公路银行贷款存在潜在金融风险的原因主要有：

1、一些收费公路建设项目资本结构不合理，资本金份额低。一些收费公路建设项目资本金比例达不到国家规定的35%，大部分或者全部由银行贷款解决。

2、一些收费还贷公路建设项目为了能通过银行的贷款评审，人为地调整预测年限内的车辆通行增量，导致通车后实际通行费收入达不到预期值，造成还贷困难。

3、由于“九五”、“十五”期间恰逢国家实施积极的财政政策，市场资金充裕，银行正处于体制改革时期，加之居民储蓄额居高不下，公路行业巨大的资金需求为银行资金找到了出路，银行对风险估计不足争相向公路建设贷款。

基于此，公路行业贷款余额不断累积，收费公路过分依赖银行贷款导致金融风险问题越来越突出，我们必须对收费公路银行贷款风险问题引起高度重视。

（二）、实行“统收统支、统贷统还、总量控制”。

统贷统还是指不再由各个收费公路单独进行筹资与偿还债务，而是把本行政区域内的收费公路视为一个整体，将本行政区域内的收费权统一质押，用本行政区域所有通行费收入统一担保，所得贷款用于本区域内公路建设。通过统一规划、整和资源、统一收费标准，实施规模经营，增强整体收费还贷能力。国省道公路管理体制由省统一管理的，可实行省一级“统贷统还”；国省道公路管理体制实行设区市管理的，可实行设区市“统贷统还”。但这种方式在实际操作当中存在一定的困难，主要原因是一个地方的路网中存在不同隶属关系的建设主体，不同的业主进行经营管理，如果要整合资源，存在多方的利益调整，要实现这一目标必须通过省一级政府进行规划协调。在考虑实行统贷统还时要结合本地区贷款余额实际，合理设置收费站点，结合撤并站点的债务问题，重新核定收费年限。

（三）、公路贷款进行置换整合。

我们可以与贷款银行进行协商降低银行利率，将过去分散的多家贷款改为集中几家实力雄厚、政策优惠的银行贷款，提高信贷信用，优化贷款结构，降低利息费用。特别是在西部开发的政策方针影响下，一些政策性银行如国家开发银行对西部的许多基础设施建设项目都非常看好、支持，可以利用这一历史机遇，将一些期限短、利率高的商业贷款进行置换，缓解公路才建成就面临贷款到期的局面。

银团贷款又称辛迪加贷款，是由一家或几家银行牵头，多家银行参加，按一定的分工和出资比例组成银行集团，向某一特定借款者发放的贷款。联合贷款是指两家或两家能上银行共同对某一客户或某项目进行贷款，但各家银行分签贷款合同，分别谈判贷款。银团贷款和联合贷款可以获得长期稳定的资金支持，引进了多家银行之间比服务比优惠的竞争机制，减少了筹资成本，简化了筹资手续，降低了筹资风险，同时它也能有效地化解银行风险。

（四）、积极推进债券融资方式。

从发达国家的经验来看，发行公路建设债券是一种非常适合收费公路的融资方式，它具备融资期限长、融资成本低、筹资数额可以滚动式连续发债和融资风险低等优点。我国债券市场发育很不健全，目前国内企业债券市场在发行量和总额仍远低于股票市场，但近两年企业债券市场发展迅速，交通行业有的企业已经开始发行公路债券。据材料介绍江苏交通控股有限公司2002年发行的15亿企业债券，2002年北京市首都公路发展有限责任公司发行的15亿元企业债券，2003年浙江沪杭甬高速公路股份有限公司发行的10亿元公司债券等。

发行公路建设债券在我国有广阔的发展空间。尤其是当银行贷款能力已经发挥到极限的情况下，潜力最大、可行性最强的就是大规模的发行公路建设债券。发行债券关键是选好发债时机，目前利率水平处于历史低位，连续8次降息居民储蓄不减反增，目前已达到10万亿；另一方面，国债持续热销，公用事业债券受追捧。储蓄型投资者追求安全前提下的高收益，所以储蓄进入资本市场的领域首先应该是AA级以上的高资信等级债券市场，而不是风险较高的股票市场和条款比较复杂的债券，因此发展公路债券正好可以满足储蓄型投资者的要求。

目前，企业债券发行的重点是基础设施建设，路桥企业明显受到政策倾斜。但是现行企业债券管理规定对发行公司的要求比较高。因此路桥企业要增加赢利能力、通过资本运营增加企业净资产，争取发行足够数额企业债券。另外，还可以借鉴铁道部的做法，以交通部为发行主体，发行一种国债性质的专项建设债券。发行额度、选取项目均由交通部控制，从全国各地选取一大批优质项目建立公路建设专项基金，向银行统一进行发行担保募集资金。

（五）、政府加大前期工作资金的投入。

投资主体多元化形成的前提是有优质的经营性公路项目和扎实的前期工作，没有详实的工可、测设资料及相关的建设程序批复，是不会有企业敢去投资的。而这一切前期工作都需要资金的投入。在未引入投资主体对项目投资之前，同样需要有一个投资主体投入资金完成相关前期工作，而这个主体就应该是政府。如果项目今后引入了新的投资主体，全额投资修建经营，投入的前期工作经费作为建设成本政府收回；如果引入的投资主体是合资建设，前期工作费则作为股份入股，从今后的经营收益中逐步收回；如果未能引入新的投资主体，则注册成立新的项目公司，建立一个投资主体进行建设经营，投入的前期工作资金做为新项目公司的注册资本。

三、高等级公路投融资政策的几点建议

全面建设小康社会，交通是基础产业，修建高速公路社会各界既拍手欢迎，又对收取通行费颇有微辞，认为设站收费增加了运输负担，增加了企业的运输成本，制约了当地经济开发和人们的交往。整顿、撤消收费站点的呼声甚高。目前，随着城市扩容，许多公路路段已成为城区交通，城区范围内的收费站点面临着重新布局和调整、改革。对公路沿线的当地车辆不同程度的存在包交或者年票制，也就使收费标准不能得到完全的执行。公路经营企业普遍感觉到偿还贷款困难，有些车流量较少的路段，通行费收入不足还贷款利息，这个问题不解决，势必影响高等级公路的健康持续发展。因此要偿还已建成的高等级公路的巨额建设资金，除了继续收取通行费外，还应该与时俱进，另辟蹊径，寻求新的建设资金、产业政策支持。

（一）、增加政府对高等级公路建设资金的投入额度。

高等级公路是具有社会公益性质的产业，受国家的统一规划，政府的控制，为全社会公众服务，具有鲜明的政策性、计划性和无偿性的特征，它不同于一般商品，它在经济效益之外更加讲究社会效益。故而，高等级公路建设资金理应纳入国家财政预算，由国家财政支付。我国中西部地区，特别是那些社会效益大、宏观经济效益好、项目财务效益低，近几年车流量一时还上不去的公益性高等级公路项目，国家财政要列入投资重点，并逐年加大财政预算对交通基础建设投资比例，至少要给予投入35%的资本金，作为开发性、引导性的财力保障。

（二）、尽快制定公路特许经营管理办法，规范收费权转让融资。

公路收费权的转让拓宽了公路建设资金的筹集渠道，对盘活存量公路资产，缓解公路建设资金短缺的矛盾起了重要作用。到2003年9月底为止，全国经交通主管部门批准的公路收费权转让项目分布在25个省、自治区和直辖市，涉及转让资金达400亿元人民币以上。

目前在收费权的转让过程中还存在一些问题，主要表现在转让审批不严格、越权审批、多头审批问题突出，资产评估随意性大，转让价格评估不规范，收费期限测算不够科学，收费标准的确定和调整缺少约束，借转让之机提高通行费标准、延长收费年限，违反现行关于转让资金应首先用于偿还公路建设债务的规定，将转让资金挪作他用等。

之所以出现这些问题，主要是因为对公路资产所有权、收费权还存在着认识上的误区，转让过程中背离了“贷款修路、收费还贷”的政策。

政府应该根据收费权转让过程中出现的问题，制定相应的措施：

1、要尽快制定《公路特许经营管理办法》。

通过实行特许经营制度，规范公路经营公司和公路管理部门双方的具体行为，保证公路正常经营活动的实现。对公路收费权的审批程序实行政务公开，向社会公布，提高工作透明度，逐步引进市场机制，要改变个别谈判的方式，采取公开招投标，接受社会各界的监督。

2、在收费权价值评估中逐步推行收益现值法。

根据交通部1996年10月颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》（第9号令）的规定，确定公路经营权资产的重置全价，应参照国际通用的评估方法，即：采用收益现值法与重置成本法相结合的方法进行。在实际操作中多以重置成本法为主。不可否认，重置成本法可以为公路资产保值增值提供保证，并且评估程序简单、过程清晰，但是重置成本法仅仅考虑到资产的价值补偿，未考虑到公路经营权转让是一种市场行为，要遵循价值规律。由于公路资产所有权属国家所有，其价值和收费权的评估价值就不存在等值的关系。东部发达地区的公路车流量大，其收费权评估价值可能高于公路实物资产的价值，如果按照重置成本法的规定就可能导致在转让过程中出现“条子卖路”现象，造成国有资产流失；西部欠发达地区由于车流量稀少，如果按照重置成本法的规定，硬性规定收费权评估价值不得低于公路实物资产的价值，那么就会导致收费权难以转让。笔者认为，在公路收费权转让价格评估过程中，应选择收益现值法。

（三）、吸收民营资本进入收费公路领域。

收费公路领域是较早对民间资本实行开放的，民间资本进行收费公路在全国有很多成功的范例。据专家估计，中国目前有12万亿民间资本被闲置，在交通运输及邮电通信行业中，民间投资只占0.7%。一方面是大量民营资本闲置，另一方面公路建设资金短缺，二者的矛盾充分说明了我国的投融资体制迫切需要进行改革。最近，国务院颁布了《关于投融资体制改革的决定》，明确鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域。即只要是法律法规未禁止的基础设施、公用事业，以及其他行业和领域，都允许社会资本进入。

对民营资本进行收费公路，我们通过制定相关法律、法规和规章，放宽准入限制，为民间资本进入收费公路领域创造宽松的政策和体制环境，维护好公路投资者的合法权益。要保障投资者投资公路有利可图，以调动投资者投资公路项目的积极性。

（四）、拓展公路建设专项基金，建立稳定的高速公路资金来源。

考察国外高速公路的发展，许多国家都是在稳定了高速公路建设专项基金后才获得飞速发展的。我国目前公路建设专项基金除车购税和养路费外，受政府财政状况的影响较大，难以保证高速公路建设的需要。同时，实行燃油税后，原有的公路建设资金来源将会受到影响。为了持续健康地发展高速公路，全面建设小康社会，建议拓展公路建设专用基金，为高速公路建设提供新的投融资渠道：

1、将公路经营公司上缴的营业税、所得税、分红的30%上缴部分，作为公路专用基金收入；

2、交通规费改为燃油税后，将10～20%的燃油税款作为公路专用基金；

3、发行长期公路建设国债。

（五）、出台相关配套政策，增强项目优势。

投资者要投资项目，首先要有利可图，其次追求的是企业利润最大化。为了能让投资者的资金投在当地的项目上，需要增强项目的比较优势，政府应在力所能及的范围内出台了相关的配套政策，以增强项目的自身优势，在我市的十五公路建设方案中，明确了公路建设项目的营业税先征后返；对建设期的部分贷款实行政府贴息；对公路延线征用未经开采的砂石料场减免相关的税费，对投资、引资相关责任人给予奖励等相关鼓励政策。

实践证明，高速公路建设投资巨大，单纯依靠收取通行费单渠道还贷，时间长、费率高、效益差，出行者、经营者、债权单位均不满意；如果政府给予更多的政策支持，实行经济综合补偿多渠还贷，既可降低通行费率，缩短成本回收期，金融部门也可规避债务风险。

 二○○五年六月三日

参 考 文 献

[1] 张春贤在2004年全国交通工作会议上的讲话.

[2] 陈爱早.论收费还贷公路的负债风险[J].交通财会，2004(2).

[3] 戴东昌.收费公路的融资之道[J].中国公路,2002[7].

[4] 徐德谦，王俭.统贷统还在河南[J].中国公路建设市场，2003(7).

[5] 黄明亮，林航飞.收费公路的“统贷统还”模式研究[J].综合运输，2004(2).

[6] 王娟.BOT融资方式及其有关问题浅析[J].交通财会，2001(8).

[7] 梁峰.公路特许经营权价值评估方法选择的探讨[J].交通财会，2004(4).

[8] 收费公路价格情况调查与分析[J].价格理论与实践，2004(6).

[9] 周国光.我国高速公路投融资之路越走越宽[J].中国交通报，2003-11-07.

[10] 万明.规范收费公路夯实发展的基础[J].中国公路，2004(12).

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