浅议我国农村社会保险制度
我国农村社会保险制度现状。
 1、农村社会保险制度建设历程。
 我国社会保障制度从上世纪50年代初开始建立，主要经历了三个发展阶段：从建国到改革开放初期的“劳动保险阶段”；从改革开放到党的十六大之前的“社会保险探索阶段”；党的十六大以后，进入“统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理”阶段。我国农村现行的社会保障制度主要是在第三阶段建立和发展起来的。
　　目前，我国已基本形成了以社会保险、社会救助、社会福利为主体，以商业保险、慈善事业为补充的社会保障体系框架。我国农村主要有农村社会养老保险、被征地农民社会保障、农村最低生活保障、农村五保、救灾救济、社会优抚、新型农村合作医疗、农村医疗救助等项目，分别由人力资源和社会保障、民政、卫生等部门管理。
 农村居民的养老保障制度建设是国家统筹城乡发展的一项重要内容，也是社会保障体系不可或缺的组成部分。1991年，民政部根据国家“七五”计划和《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在部分地方开展了农村社会养老保险（简称“老农保”）试点。2003年以来，根据党的十六大关于有条件的地方探索建立农村养老保险制度的要求，一些地方积极探索建立有财政补贴的新型农村社会养老保险制度。2007年，党的十七大把“探索建立农村养老保险制度”作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”这是在党的文件中第一次提出“新农保”的概念，并明确规定了基本原则和筹资结构。2008年年底召开的中央经济工作会议确定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，首批试点面为10%左右的县。2009年5月22日，中央政治局以社会保障制度建设为主题进行集体学习，胡锦涛总书记强调，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，积极开展新农保试点。2009年6月24日，国务院第70次常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确了新农保试点的基本原则、制度模式、筹资方式等重要政策，并决定成立以张德江副总理为组长的国务院新农保试点工作领导小组。7月24日，国务院新农保试点工作领导小组召开第一次会议，审议通过了新农保的制度架构、筹资标准、领取条件、支付水平、各级政府的补贴项目和比例、参保激励政策、经办服务网络、相关制度衔接等政策。9月1日，国务院印发《指导意见》，我国新型农村社会养老保险制度正式启动实施。
 2、建立新农保制度意义深远
　　建立普惠与激励相结合的新农保制度，使8亿农民有了养老保障，是我国继免除农业税、实行农村直补和新型农村合作医疗之后实施的又一重大惠农政策，对于促进农村经济发展、维护农村社会稳定、实现城乡社会和谐都具有深远的意义，在中国历史上是前无古人的一大德政。建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观的重大决策，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要工程，是应对人口老龄化挑战和推动农村减贫的客观要求，是应对国际金融危机、扩大内需的重要举措。
 3、新农保制度的政策要点
新农保制度的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体体现在四个方面：一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，并为今后的逐步提高留出空间；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应，既要体现公平普惠，又要体现个人和家庭的责任，不搞纯福利补贴；三是政府引导和农民自愿相结合，通过利益导向和宣传动员引导农民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法和实施方案，对参保农村居民实行属地管理。

目前我国农村社保存在的问题及原因分析
 1、社会保障制度的立法严重滞后和不健全，社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。
 我国现存的社会保障法律制度相当一部分是在过去计划经济体制下建立的，在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，已不能适应新的客观要求，虽然进行了积极有益的探索，但仍存在不少弊端，其主要表现为：没有形成一个统一完整的社会保障法律制度体系。          
 在社会保障法律制度建设上，由于国家立法滞后和地方立法分散，导致了社会保障覆盖面窄，社会化程度低，规范性和强制性不足，管理漏洞多。社保工作只能靠政策规定和行政手段推行，力度小，权威性差。现有的社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力。社会保障项目立法层次偏低。
 目前，通过全国人大及其常委会立法的只有《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》等少数几部特殊群体法律，通过国务院立法的有《军人抚恤优待条例》、《女职工劳动保护条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和《城市居民最低生活保障条例》，但是还有更多的项目仅停留在部门规章和行政命令的层次上 这种状况与社会保障法所处的法律地位很不相符。另外，完整的法律规范应该由假定、处理和制裁构成，没有法律责任和制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，它无法发挥强制功能。而在我国现有的社会保障法规中，普遍缺乏法律责任和法律制裁措施，因此无法确保社会保障措施的有效实施。 
 2、社会保障的法律实施机制较薄弱，社会保障法律制度的宣传较弱
 社会保障法律制度中，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。 如：社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
 社会保障法律制度中，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。如：社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
 3、农民缺乏社保意识以及人口老龄化带来的压力
 家庭保障是农村社会保障的主要形式。传统的“养儿防老”, “靠人不如靠己”的思想支配着农民的行为, 它与中国几千年的家庭伦理观念是紧密相联的, 农民由于自身过于现实的考虑, 他们的支出主要用于衣、食、住、行, 对于参加社会保障的意识比较淡薄。据统计2004 年农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中, 食品占绝大比例, 为47.23%, 其次是居住为14.84%, 医疗保健仅5.98%, 养老保险不到2.21%。目前, 我国已进入老龄化社会, 据2005 年2 月在广州召开的全国省级老龄办主任会议资料显示, 我国60 岁以上人口已达到1.34 亿, 超过总人口的10%, 其中65 岁以上人口1.1 亿,占总人口的8.5%, 并且以3.2%的速度持续增长。全国70%以上的老龄人口分布在农村地区, 农村老龄化问题较为突出, 人口老龄化导致社会劳动人口减少, 社会负担加重。
 4、我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立
 农村社会保障的发展情况与我国农村经济发展、国家总体的经济和社会发展还远远不相适应，农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口80%以上的农村人口长期与社会保障无关、处于空白状态，仅靠家庭保险。部分农村贫困人口还没有被纳入农村社会保障网，纳入保障网的农村贫困人口享受的保障待遇水平还较低；经济发展水平不同的地区，农村社会保障发展的程度存在很大差异。如：东部农村部分地区已经建立了较好的农村最低生活保障制度、社会养老制度和社会医疗保险制度，而中西部农村地区还有一部分贫困人口连基本生活都难以维持；在农村经济和社会迅速发展的情况下，农村迫切需要的社会养老保险和医疗保险却发展缓慢和出现大幅度的萎缩，20世纪90年代以来，农村社会养老保险虽然获得了一定的发展，但由于种种原因近年来一直徘徊不前，并有萎缩的趋势；在农村私营企业迅速发展的情况下，社会保险如何建立还不明确；进城务工经商的农民工还不能享受社会保险；国家对农村社会保障投入资金较少。
 5、我国社会保障制度没有与国际接轨，在对外交流中产生障碍摩擦
 我国已正式成为WTO的成员，我国经济发展将越来越与世界经济相联系，经济全球化将在不同的程度上逐步形成。市场经济是法制经济，作为扩大了的市场经济-----经济全球化则更应该是法制经济，如果在全世界范围内无法形成相对稳定和权威较高的游戏规则（条约、习惯）则不能称之为经济全球化，当然WTO也没有其存在之可能。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内将必然形成，只有这样国际资源特别是人力资源的自由流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障着一块显然处于空白状态，这不仅影响我国对外交流的顺利进行，而且从长远看必将影响我国整个经济的稳定和发展。

完善我国农村社保制度若干建议。
 1、加大社会保障基本法的立法力度
 加快社会保障的统一立法，已成为当前社会保障法制建设的首要任务。从社会保障立法的需要程度看，最紧迫的是制定和颁布《社会保险法》，推动当前仍以部颁规章为主要依据进行试点的工伤保险和生育保险的社会统筹步伐，加强养老保险、失业保险和医疗保险的法律实施，可以实现五保合一，统一管理，统一征缴，强化社会保险制度的实施机制，明确各主体的法律责任和义务，确保社会保险基金筹集到位、保值增值和社会保险待遇按时足额发放。并围绕《社会保险法》，应出台一糸列配套法律法规，包括《基本养老保险条例》、《基本医疗保险条例》、《失业保险条例》、《社会保险争议处理条例》等。同时，适时出台《社会福利法》、《社会救济法》等法律，并在条件成熟的情况下，出台《社会保障法典》。
 2、加强法制建设, 加大宣传力度
 社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性, 它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。农村社保体系的建立, 离不开相关政策措施等软件设备的支持, 经验证明, 发达国家的社会保障制度之所以比较成熟, 一方面是因为靠较强的经济实力, 另一方面是靠完善的法律制度。过去,我国社会保障主要依靠行政管理中的相关措施, 缺乏法律的规定性, 而且农村社会保障中出现的资金来源不规范, 投保账户混乱, 挪用和占用社会保障资金等管理混乱的情况, 大都源自于社会保障方面没有建立起完善的法律法规。应加强宣传, 通过教育培训, 信息咨询, 三下乡等活动和服务, 对农民进行社保知识的普及和教育, 增强农民抗风险的思想和维护自己权益的意识, 使广大农民知法懂法, 依照相关法律法规参保, 在实际宣传过程中尤其要注意向农民说清楚缴纳社会保障费和缴纳各种集资费用性质完全不同, 让农民清楚农保的收益性、可靠性和规范性。
 3、健全社会保障的司法机制
 完善的法律制度必然要包涵着健全的司法机制，因为健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务，不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
 4、重点解决社会保险金的支付风险问题和社会保险基金的保值增值
 解决好社会保险金的支付风险问题尤为重要。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴，如果政府拿钱支撑，势必加重其负担。社会保险基金的支付风险问题，其潜在风险并不亚于金融风险，它所涉及的是百姓的保命钱，如果社会保险金出现问题，将会严重影响着社会的稳定，因此必须通过立法来解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能，达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金支付风险的重要法律对策。
 要从根本上解决社会保险金的支付风险问题，社会保险基金的保值增值也非常重要，如果社会保险基金不能有效的增值，长期下去会加重政府在社会保险方面的财政负担，也会对被保险人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。因此，应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。
 5、逐步完善农村社会保障法律制度
 由于我国二元经济结构显著，城乡差异大，农业人口比例高达80%以上，社会保障仅靠家庭保险。特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求问题日益突出。外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障很不完善。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，建议我国可分阶段、有选择地、低起点地推进农村社会保障，采取以个人账户积累为主、集体出资为辅、国家扶持的办法，逐步建立起农村自助性社会组织⑤。在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予其较高的税收、政策等方面的优惠；加快农村社会保障法制建设，对农村居民按最低生活保障标准实施生活救助的制度，完善农村合作医疗制度，建设农村社会养老保险制度，以提高农民参与社会保障的积极性。
 6、适应经济全球化的发展要求，适时对社会保障法律制度作出调整
 随着我国加入WTO，面临经济全球化的挑战越来越大，社会保障法律的各项立法应不断适应这一形势。目前，世界各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边、多边的国际经济关系，各国的法律也作出相应的调整。例如：劳动力的跨国流动必然带来劳动者在就业、养老、失业、医疗等方面的社会保障问题，需要通过调整社会保障制度加以解决。许多国家如德国、法国、意大利、瑞士等，已经采取了签定双边协议的办法，解决劳动者在其他国家从事工作遇到的社会保障问题。德国、美国和韩国也对中国提出了类似的问题，要求中国在这些国家设立的公司为其员工参加所在国的社会保险。但我国的法律调整也一定要坚持从实际国情出发，站在一个发展中国家的立场上与国际接轨，适时作出立法调整，积极参与世界经济竞争。
 7、社会保障的范围和标准与经济发展水平相适应
 纵观世界各国社会保障范围，社会保障项目，社会保障待遇水平，无一不受到本国经济发展水平制约与影响。各国社会保障制度都有随着本国经济发展，呈现出社会保障对象范围由窄到宽，项目由少到多，待遇水平由低到高共同特点。我国目前仍处于社会主义初级阶段，我们必须充分考虑到我国现阶段经济发展状况和基本国情，对社会保障项目设置不能过多，范围不能过宽，标准不能过高，保障水平必须与社会主义初级阶段经济发展水平相适应，并且随经济发展水平提高而提高。
 8、保障人权，满足社会成员基本生活需求，增强普片性
对公民实行普遍社会保障，是各国社会保障立法共同奉行一条基本原则。所谓普遍性，是指社会保障对象应包括全体社会成员，凡是国家公民都应平等地享有社会保障权利。这一原则不仅应在社会保障项目中社会福利、社会救助法律、法规中体现，也应在社会保障其他项目中，如养老保险、医疗保险等保障项目中体现。当前应加快社会保障制度改革和立法进程，落实立法规划，扩大实施范围，力求使每个保障项目覆盖到所有符合条件公民。而且只有体现了普遍性原则，才能依照“大数法则”筹集和积累雄厚社会保障基金，更好地发挥出社会保障互助互济功能和特点。享受需应，发展需应和表现需应四个层次。第一个层次是：生活需应即生存权，是人权保障基础，这是人人都应享受最基本权利，社会保障必须满足人们基本生活需应，这是社会保障法应规定最基本内容。《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织宣言、公约、建议书中，均规定应求各成员国保证公民享受社会保障权利。社会保障权利已成为人权概念重应构成内容。中国50年代初建立社会保险制度对象仅是城镇部分职工且对部分人保险福利水平过高，从而造成了劳动者之间实际上不平等。这种状况已经延续了数十年，因而，重构社会保障法律制度必须考虑满足社会成员基本生活需应。

四、结语
 建立和推行农村社会养老保险制度，不仅是党和政府全心全意为人民服务的具体体现，也是我国社会经济发展的现实需要。农村社会养老保险问题直接关系到中国农村秩序的稳定和农业的可持续发展。由于固有的道德体系的崩溃和农村商品经济的发展，通过构建和不断完善农村社会养老保险法律体系来规范农村社会养老保险已是大势所趋。所以建立符合中国农村实际的以家庭养老为主导，强化社会养老保险，引进商业养老保险，建立多种形式并存的农村养老保障体系应该作为当前农村社会养老保险改革与发展的方向与目标。

参考文献
《试论我国社会保障制度存在的问题与对策》      陈军泉 2010
《我国农村社会保险制度的政策要点和社会实践》  胡晓义 2010-07-26
《我国现行农民工养老保险政策评述》  应永胜  三峡大学学报(人文社会科学版)2009年01期

相关论文