如何正确行使行政自由裁量权
 
 各级行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律法规赋予了较多的自由裁量权，例如：经济执法领域《中华人民共和国公司登记管理条例》规定“公司不按规定接受年度检验的处以1万元以上10万元以下罚款”，其间上下相差悬殊，自由裁量空间巨大，如何合法、合理地行使自由裁量权，最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益，对规范行政行为、杜绝腐败，对公平公正执法、进行人性化管理，构建和谐社会和落实科学发展观的法制目标，显示出极大的现实性和必要性。

行政处罚自由裁量权的概念及分类
 
 行政自由裁量权是指行政主体在法律、法规所规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权，具体表现为对行为范围、方式、种类、幅度、时限等的选择权。也就是说，行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。行政自由裁量权是伴随现代社会飞速发展，行政范围不断扩大，为发挥行政机关能动作用，应对新的社会问题对行政管理活动提出的挑战，以更好地满足社会需要而产生的。行政自由裁量权执行的是国家的意志，因此行政权力作用的方式是单方行政行为，具有强制性。根据先行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：
 1、在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《治安管理处罚条例》第24条规定了违反本条规定的“处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是说，即可以在拘留、罚款、警告这三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚款选择天数或数额。
 2、选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量权的权力，它包括作为与不作为。例如，《海关法》第21条第3款规定：“前两宽所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理”。也就是说，海关在处理方式上(如变价、冰冻等)，有选择的余地，“可以”的语义包涵了允许海关作为或不作为。
 3、作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。
 4、对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《渔港水域交通安全管理条理》第21条第(3)项规定：“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的"可给予警告式或罚款。这里的生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺乏客观衡量标准，行政机关对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。
 5、对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的自由裁量权。
  6、决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定有行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。
 
行政自由裁量权存在的必要性及行使中存在的主要问题

 一、行政执法中自由裁量权存在的必要性
 在具体的行政执法过程中，需对当事人进行行政处罚时，应综合考虑当事人违法事实的性质、影响、危害程度、主客观因素以及当事人的现状等情况，对其违法行为作出过罚相当的自由裁量处罚，其存在有现实必要性。
 1、随着现代社会经济和科技的发展，行政执法部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。
 2、效率是行政的生命。赋予行政执法部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行。
 3、从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。
 4、行政执法自由裁量权的行使，必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”。这就要求行政机关必须有自由裁量权。
 二、行政执法中自由裁量权行使存在的问题
 在我国，由于法律“工具论”的思想长期占据统治地位，行政法体系本身极不健全，加上重实体、轻程序的法制传统，滥用自由裁量权的问题尤为突出，如：“行政自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为倚轻倚重”、“自由裁量权在具体行政行为中前后不一”、“推诿拖延履行法定职责，消极不作为”等。在行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也确实存在着以下很多问题：
 1、人是有感情的，由于亲戚、朋友、战友、同学等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；
 2、同样是感情的原因，由于发生过冲突，或由于是仇家等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；
 3、由于个人工作能力、认识能力、知识水平冲突、道德水准等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；
 4、由于利益因素，比如，此项决定对具体工作人员有利害关系，或由于具体工作人员受贿等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；
 5、由于受来自领导的压力、同事的说情等因素的影响，可能导致的自由裁量权的被滥用；等等。
 自由裁量权的滥用，一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。但是，社会事务是复杂的，对于偶发的事务，具体工作人员首次处理，法律虽然规定了原则，工作人员的判断标准可能会与公众标准发生偏差，工作人员认为是公正的，公众可能认为不公正；特别是在公正标准没有形成之前，对于偶发的、复杂的事务的公正处理，是很难把握的。因此，自由裁量权的滥用，在客观上也是不可避免的。正因为自由裁量权可能会被滥用，所以对自由裁量权必须进行控制。
 
如何确保行政自由裁量权的公正行使
 
 对于行政机关来说，行政自由裁量权的行使极易造成行政相对人的权益受损。为了保护行政相对人的合法权益，控制滥用自由裁量权，许多国家在行政程序规范中设置了告知制度、说明理由制度、职能分离制度、情报公开制度等等。我国的法律法规中也规定了行政相对人的一些权益。如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权，要求行政公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将合成比较大的社全力量，以抗衡行政自由裁量权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生．其次，国家的行政自由裁量权是赋予行政主体的，而具体的操作人员一般都是具有双重人格的国家公务员。但是，公务员实施自由裁量权的行政行为在很大程度上依赖于公务员自已本身对国家法律和政策法规，规章制度的理解，依赖于公务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性、伸缩性。而我国现阶段偏重对国家行政机关自由裁量权的授予，忽视对行使自由裁量权的控制；现行法律、法规，规章，条例中有关自由裁量的范围，幅度弹性过大，使公务员在行使自由裁量权的行政行为中个人有价值判断标准、感情取向的造成行政执法中的巨大差异，使得在实践中自由裁量的行政行为出现了许多显失公正“自由”滥用职权的现象，我们应遵循的基本原则应该是：一要坚持公正、善意、合乎情理；二要为正当目的而行使；三要合乎法所追求的目的，不能偏离乃至离法的目的行使。要解决滥用自由裁量权这一问题，防止随意裁量而引发社会矛盾，是当前一个紧要的任务。一般来讲，控制与规范行政自由裁量行为，有以下途径：
 1、加强行政主体的道德自律。
 首先，要明确行政主体的权力是人民赋予的，因此必须坚持权力为人民服务，坚持党和人民的利益高于一切，摆正权力、责任和义务的关系，把人民授予的权力看作尽责任之权，尽义务之权。其次，在运用权力时，各级行政主体应努力做到三个坚持，即：一要坚持以“三个有利于’’和“三个代表”为标准，以促进经济建设和社会全面进步为最终目标；二要坚持按规则用权，无论是按照权限制订计划、作出决策，还是处理矛盾、解决问题，都要坚持公众利益至上、合法性、合理性、比例、平等、诚信等行政自由裁量权行使的实体规则，以维护党和人民的根本利益；三要坚持按程序用权，按程序用权最重要的是坚持党的民主集中制原则，重大事情一定要集体讨论，个人不能独断专行，同时要依据明确的标准，根据事实，说明行政自由裁量行为的理由，并充分听取行政相对人的意见，整个行政自由裁量过程必须实行政务公开，等等。
 2、加强自由裁量的立法控制。
 首先，要加强行政程序的立法。任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。因此没有行政程序就不存在行政权的具体运作。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”但目前，我国有关程序立法不统一、不完整，很多重要的行政执法领域尚缺乏程序规范，行政程序立法滞后。这种现状客观上为自由裁量权的恣意行使提供了方便。为了使自由裁量权的行使遵循统一的程序规则，制定《行政程序法》势在必行。
 其次，要切实提高行政立法的质量，处理好“弹性”和可操作性的关系。目前，我国法律规范中的弹性条款过多，可操作性太差，已成为目前立法领域十分突出的问题。行政立法领域中这种现象的存在导致了行政执法中行政主体的自由裁量权过大，而这种有法律根据的过大的自由裁量权，是很多滥用职权现象、权力腐败现象发生的深刻原因。改善我国目前立法现状，坚决把过量的“弹性”条款和“模糊”概念具体化、明确化，特别是那些危及公民权益的规范尽可能地具体化，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之有可操作性，已迫在眉睫。
 与此同时，要加强公务员及其法律责任方面的立法。行政执法的主体是公务员，加强公务员队伍建设，提高公务员素质，是保障行政自由裁量权正确行使，提高执法水平的关键。2005年4月27日在《国家公务员暂行条例》的基础上制定并通过的《中华人民共和国国家公务员法》，就是从法律的高度对公务员的选拔、培训、考核、奖惩作出了明确规定，特别明确了公务员的违法责任。加强公务员法律责任的立法，建立起对滥用行政自由裁量权的法律责任追究制度，这将成为控制行政自由裁量权滥用的有效途径。
 3、加强自由裁量的司法控制。
 第一，人民法院应充分利用《行政诉讼法》所确立的“滥用职权”的违法标准，加强对行政自由裁量行为的审查。我国行政诉讼法所确立的“滥用职权”标准是人民法院控制行政自由裁量权的有力的法律武器，但这一武器目前尚未发挥应有的威力，这种状况亟待改变。第二，应逐步扩大人民法院充分行使审查自由裁量行为的受案范围，加强其司法审查的功能。我认为，现行行政诉讼法的受案范围过小，且抽象行政行为不在受案范围，这削弱了司法权制约行政权的作用。因此，应根据我国现状，逐步修改法律，扩大人民法院行使审查自由裁量行为的受案范围。
 4、加强自由裁量的行政自控。
 一是建立健全行政执法责任制。通过行政执法责任制，把执法质量与执法者个人责任联系起来，从而提高执法人员的责任心和业务水平，保证执法质量。各执法机构可根据实际，制定《行政处罚自由权参照标准》来进行制约和规范。
 二是加强行政复议工作。行政复议是一种规范化的内部的监督形式，较之行政诉讼，它的突出特点是：监督范围广泛，监督程序简便。它不但可以审查具体行政行为的违法性，而且可以审查具体行政行为的适当性。复议机关对自由裁量行为不仅可以给予全面的审查，而且可以直接行使变更权，纠正任何违法和不当行为。但目前要大力纠正行政复议中存在的“官官相护”的问题。
 规范行政自由裁量行为，今后的重点必然是继续推进立法建设，完善行政法体系，并在此基础上建立起相对独立的、强有力的司法审查制度，依靠司法权来有效的制约行政权。
 总之，在我国正确行使自由裁量权，对于保护公民、法人和社会其他组织的合法利益，对于优化经济环境，促进我国经济又快又好发展具有重大的意义和作用，各级行政执法机关一定要增强公仆意识，全心全意为人民服务，正确行使好行政自由裁量权。

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