完善国家权力机关  监督机制
  
 内容提要：在建设社会主义法治国家的进程中，国家权力机关如何发挥监督作用是一个需要认真思考的问题。国家权力机关对行政机关、审判机关、检察机关行使监督权，是宪法赋予国家权力机关的重要职能，是中国国情决定的。现在国家权力机关的监督作用尚未充分发挥，有许多不尽如人意的地方。为此，完善国家权力机关的监督机制，强化国家权力对行政机关、审判机关、检察机关的监督，应是国家政治体制改革必需实现的重要目标之一。
    关键词：监督机制、权力配置、政治体制改革

 我国宪法总纲第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第三条还规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。根据宪法的这些规定，国家权力机关除了行使立法权、重大问题的决定权，重要干部的任免权以外，还要对国家行政机关、审判机关、检察机关实施监督，国家权力机关的这项职能履行得怎么样呢?社会各界对此褒贬不一，评论多异，笔者就这个问题发表一些看法，以共同引起争论。
    一、国家权力机关实施监督职能的现状
    20多年来，全国人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关，对履行监督职能作了很多有益的探索，取得了一定成效。比如：召开会议，听取行政机关、审判机关、检察机关的工作报告；组织人民代表对三机关的工作提出批评、意见、建议，质询三机关的负责人；闭会后，对人民群众关心的热点、难点问题组织人民代表进行视察。这些监督手段，对改进三机关的工作，对人民参与管理国家事务都起到了积极作用，这是有目共睹的，是应该充分肯定的。尽管如此，人民群众对国家权力机关履行监督职能还不是十分满意的，普遍认为在监督方面还存在不少问题，这些问题主要表现在：
    一，监督的范围不明确。国家权力机关对其它三机关的监督到底该监督什么?不该监督什么?不是十分明析。比如对行政机关的监督，是监督具体行政行为还是抽象行政行为，如果是具体行政行为和抽象行政行为都监督，是否有干涉行政权之嫌?  它与法院对行政案件的审判又有什么样的关联，这些都不清楚。又比如对审判机关的监督，对审判机关到底监督什么?宪法规定检察机关是法律监督机关，国家权力机关和检察机关都对审判机关进行监督，二者的监督有什么区别？是怎样分工的，笔者没有搞明白，恐怕连权力机关的工作人员也没有搞明白，不然的话，为什么老吵着要搞“个案监督”呢?对检察机关的监督不是一句话，无法落到实处。监督范围不明确的确是当前监督工作的难题。
    二，监督的方法不明确。国家权力机关采取什么样的方法对三机关进行监督，现在仍在探索之中。20多年来，成效甚微。人民代表大会每年都要召开会议听取三机关的工作报告，最后还要表决通过，2001年就出现了沈阳市中级法院的工作报告在大会上末通过的现象，未通过怎么办?法律没有这方面的规定，只能不了了之。代表对三机关的批评、意见、建议，有的机关置之不理或者草草了事，怎么办?实际上，每年都有这样的事发生，发生了也只能是督办、督办、再督办，别无他法。
    三，监督的重点不明。国家权力机关对其它三机关的监督重点在哪里，体现不出来。笔者以为就三机关而言，重点应该是行政机关，因为行政机关线长面广，涉及社会的方方面面，关系到每个公民的吃穿住行。政府的形象即是国家形象，三机关中老百姓最关键的是政府，因此，国家权力机关应把监督重点放在对行政机关的监督上。而观实情况确不是这样，由于种种原因，国家权力机关不敢大胆监督行政机关，而把注意力转向了审判机关和捡察机关。这两机关人员少，业务单一，专业性强，国家权力机关的工作人员对这两机关的业务不熟悉，在监督过程中，难免不说一些外行话，闹些笑话，这既影响了监督效果，又影响了权力机关的形象。
 综上所述，国家权力机关对行政机关、审判机关、检察机关的监督，还不尽如人意，尚需完善机制，加大力度。
 二、监督职能未能充分发挥的原因
 国家权力机关对行政机关、审判机关、检察机关的监督作用不能充分发挥，原因是多方面的，分析起来，其主要原因有以下几个方面：
 一是法律不完善。迄今为止，法律既没有解决监督的实体问题，也没有解决监督的程序问题，法律只作了要监督的抽象规定，监督什么?怎样监督都无法可依。这样，就使得国家权力机关对其它三机关的监督处予一种无序状态，各地自行其事，你搞你的，我搞我的，无法形成统一的监督机制，这样监督的效果是可想而知的。
    二是体制不顺畅。体制不顺是监督作用不能充分发挥的又一个重要原因。我们暂且不去讨论司法体制不顺的问题，单讲党政不分给监督带来的巨大障碍，党政不分。目前在我国是一个较为普遍的问题，许多问题的决策本来是政府的事，是行政行为，是属于国家权力机关监督的范围。但现实情况是，很多重大问题不由政府讨论决定。而由党委讨论决定。政府行为演变为政党行为，一旦实施监督。行政机关就会说这是党委讨论决定的，是执行党委的决定。是对是错皆不是行政机关的事。面对这样的情况，国家权力机关亦毫无办法，监督来，监督去，只能予以防案，不了了之。这就使得国家权力机关对行政机关的监督大打折扣。
    三是国家权力机关的工作人员素质不适应。在国家权力机
关工作的人员大多数来自党政机关，也有少量的来自审判机关和检察机关，与被监督机关的工作人员存在千丝万缕的联系。这些工作人员的素质亦和被监督机关工作人员的素质不相上下，个别的甚至不如被监督机关工作人员的素质高。由于国家权力机关对本身工作人员的素质没有特殊要求，而是按国家公务员的标准来选用，因此，很不适应对其它三机关实施监督工作的需要。要么是讲情面，不监督，说什么：“多一事不如少一事，”“事事留一线，事后好相见”。放弃监督职能，使监督形同虚设，要么乱监督，以监督之名，行谋私之实，给行政机关、审判机关、检察机关添乱，严重防碍了被监督机关的正常工作。
    四是被监督机关的工作人员不自觉接受监督，有的甚至有反感、抵触情绪。这是国家权力机关监督职能作用不能充分发挥的又一个重要原因。在民主与法制建设的进程中，虽然国家机关工作人员的素质有了很大提高，但仍有很多人公朴意识淡漠，法制意识不强，人大意识尚未建立，他们把国家权力机关对其它三机关的监督看作是多此一举，可有可无，认为监督是对自己的不信任，监督是找麻烦，于是千方百计逃避监督，给监督设置障碍，使监督工作难上加难。
    三、完善国家权力机关监督机制的建议
    如何加强国家权力机关对其它三机关的监督，特提出如下建议：
    1、加快监督立法的步伐，做到监督工作有法可依。这些年来，法学界和国家权力机关的工作人员，都强烈要求制定监督法，但不知出于何种原因，监督法至今仍未出台。建议全国人民代表大会及其常务委员会把制定监督法提上议事日程，使其尽早出台。无论是实体还是程序都要作出比较详尽的规定，使其具有较强的可操作性。
    2、加快政治体制改革的步伐，理顺监督机关与被监督机关的关系。随着经济体制改革的顺利进展，社会主义市场经济体系已日臻完善。政治体制改革已刻不容缓。政治体制改革既包括行政机关的改革，也包括司法机关的改革，要合理分配权力，使权力与地位相适应。在政治体制改革中，要把重叠、交叉的权力进行调整，做到责、权、利相一致。比如检察机关的法律监督地位是否保留，他与国家权力机关的监督怎样分工，审判机关同时接受两机关的监督，对审判机关有何影响，这些都要在通过深入细微的调查研究，然后进行论证，做到既符合中国国情，有能够使权力制衡，促进民主与法制建议，促进国家权力机关监督职能的充分发挥。
    3、加快权力机关工作人员队伍建设的步伐，造就一批监督水平较高的干部队伍。国家权力机关的工作人员是人民的公朴，是在闭会期间反映人民代表意愿的代言人，应是人民最信赖的一部分国家工作人员，选择培训国家权力机关的工作人员是组织人事部门的一项重要工作。要改变以往把年龄偏大、学历偏低的一部分人安置在权力机关工作的现象。权力机关的工作人员应廉洁清心，公道正派，做实现“三个代表”的表率，对于那些不适宜在权力机关工作的人员或辞退、或调离，这样就可以提高监督水平，提高国家权力机关的地位，提高国家权力机关在人民心目中的位置。
    4、加大宣传力度，增强人们的“人大意识”。现在国家权力机关及人民代表大会和它的常务委员会在人们心目中虽然占据了一定的位置，有了一些认识，但远不如像对待党委和政府那样熟悉，那样了解。不仅老百姓是这样，就连有个别党政干部对人民代表大会及其常务委员会的认识也很模糊，他们认为“人大”是橡皮图章，是清闲机关，因此，他们对“人大”的监督满不在乎，这严重影响了国家权力机关监督作用的发挥。基于这种情况，各级宣传部门，各种传媒都要加大宣传力度，要大力宣传国家权力机关的性质、地位、作用、树立国家权力机关的权威，增强行政机关、审判机关、检察机关主动接受监督的自觉性，使国家权力机关的监督落到实处。

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