论民事执行难的原因及对策
[摘 要]二十一世纪，我国政治、经济及社会生活的各个方面将经历更为深刻的变化。随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的推进，随着我国加入WTO后开放程度的进一步扩大以及执行大会战的开展，执行工作面临着新的机遇与挑战，随之也相继出现一些不可避免的问题，为此，笔者对于在执行工作中所遇到的挑战进行深入的探讨以便提出针对性的措施。执行难一直是困扰法院工作的突出问题，其原因是多方面的，既有法院内部的原因，如：执行力量不足，但执行案件多，审判质量不高；执行手段软弱。也有法院外部的原因。如：地方保护主义；行政干预：被执行人逃避债务；被执行人没有执行能力。但解决民事执行难的方法也是多种多样的。如：增加执行力量，提高执行工作效率；加强法官队伍建设，提高案件审判质量；加强上级法院对下级法院的指导；加强强制执行力度；在执行过程中开展举报活动等。
 
[关键词] 执行难 强制执行  执法制度

执行难的概述
 “执行难”一词最早见于1988年最高人民法院向全国人民代表大会作的《法院工作报告》。此后，历年的最高人民法院《法院工作报告》、历次全国性的会议均有执行难的提法及解决执行难的相关内容。执行难是当前社会各界反映较为强烈的热点问题之一，长期困扰着法院的工作。[ 《民事诉讼法教程》常怡主编，中国政法大学出版社.]“执行难”已严重损害了法律尊严，影响了司法权威和人民法院的形象。1999年7月，中共中央以中发（1999）11号文件转发了《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》, “执行难”问题已引起党中央的高度重视。2002年11月，党的十六大报告又提出,要通过司法体制的改革，“切实解决执行难问题”。表明党中央把解决执行难问题列入“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要议事日程。[ 《反对地方和部门保护主义》莫小松，《法制日报》，1996年8月31日。]
 二、造成民事执行难的主要原因
 （一）法律规定本身的漏洞
 法律规定本身的漏洞是原因之一立法滞后于现实，跟不上时代的步伐.目前，我国没有一部统一的强制执行的法典，有关强制执行的内容规定在《中华人民共和国民事诉讼法》及最高人民法院《关于适用(民事诉讼法》若干问题的意见》中，尽管这部法律和解释相对以前的试行法增加了很多内容，但条款过少，原则性过强，也存在漏洞。如:原《民事诉讼法》第219条1款规定：“申请执行的期限，双方或一方当事人是公民的为1年，双方中法人或其他组织的为6个月”。2012年8月，《民事诉讼法修订案》第239条规定：“申请执行的期间为二年。”该申请时效的延长，是将申请人申请执行的期间延长了，我相信立法者是为了维护申请人的诉讼权利。申请执行是当事人的一项诉讼权利，当事人有权依法处分。同时，法律对人民法院完成执行工作的时间未作限制，从而造成一些执行员的懈怠心理，贻误战机而执行不能。
  （二）重审轻执观念浓厚
 其主要表现就是：法律上对执行机构和执行人员重视不够，没有赋予其应有的法律地位。《人民法院组织法》只规定各级人民法院审判机构的设置，对与其平行的、独立履行执行职责的执行机构设置只字未提；《民事诉讼法》第203条第3款规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设置人民法院，执行机构的职责由最高人民法院规定”。该条款虽然规定了执行机构的设置，但只是在基层和中级人民法院“可以”设，从该规定我们可以推出，高级人民法院和最高人民法院是不设执行机构的。虽然，适应形势需要，高级人民法院和最高人民法院也于近年增设执行机构，但有些基本上流于形式。相对于审判人员而言，执行员的地位太低。《法官法》第2条明确规定法官的范围、职责，对执行人员只是参照《法官法》的有关规定进行管理，此中的“有关”，笔者不知如何理解。显然，在人民法院中执行人员处于从属地位，其任免不是由同级国家权力机关而是由本级法院任免，同时，执行人员不象法官有等级划分并享受相应的待遇。这种地位上的厚此彼薄，使很多执行人员不安心执行工作，而是积极努力转为审判人员使执行工作更举步维艰。
    （三）人民法院消极对待自己职责
 人民法院消极对待自己职责是执行难的重要原因。很多生效法律文书难以执行的原因是没有执行的物质基础，这既有当事人的原因，也有人民法院的原因。为了保证生效法律文书内容的实现，我国《民事诉讼法》规定了相关的一些内容，如:财产保全措施，该措施依当事人的申请开始或人民法院依职权作出。在诉讼中，很多当事人不了解该项诉讼权利，在应申请财产保全时，不知提出申请，而大多数人民法院在该措施的采取上又是以当事人申请为主，很少依职权进行财产保全，致使很多判决作出后，失去执行的物质基础。从这点我们可以得出，当事人可以消极的对待自己的职责，因为当事人申请只是执行开始的途径之一，最终实现生效法律文书的是人民法院。
    （四）执行力不适应执行任务增加的需要
 近年来，执行案件的数量激增，位居人民法院各类案件收案数之前列，但人民法院的执行力度明显不足。首先，执行机构的设置不足。根据新修订的《民事诉讼法》有关规定，人民法院根据需要可设执行机构，而且实际中也几乎都设置了执行机构；高级和最高人民法院也相继设置了执行机构。但是《民事诉讼法》也同时规定，大部分的生效法律文书由一审人民法院或被执行人住所地或被执行财产所在地的人民法院执行，根据级别管辖的规定，大部分的案件由基层或中级人民法院作为一审法院，所以执行的人民法院基本上就是这两级人民法院，所以说，执行机构设置仍然不足。其次，执行人员配备不足.各执行机构在人员配备上没有统一规定，有的10多人，一般的3 ─ 5人，最少的只有1─2人，甚至在少数地区的人民法院还存在着实行审执合一的情况，没有专门的执行人员。在现有的执行人员中，还存在素质差、业务生疏、办案缺乏经验问题，加之执行人员因法律地位不高，工作积极性难以调动，责任感也不强，再者执行的物质技术条件和财力亦不足。当今世界，已步入信息时代，交通、通讯十分便利。但人民法院执行机构的物质配备却相当落后，有的执行机构没有任何现代化的交通工具，完成执行任务非常不便，加之人民法院属于财政拨款单位，有限的经费根本无法满足执行任务的需要。所以，加大执行力度已迫在眉睫。
 （五）地方保护主义和本位主义思想严重，执行中的地方保护主义和部门保护主义的表现形式多种多样。
   1、少数党政领导机关和领导干部指令、支持、纵容有关部门、单位和人员采取不正当手段保护本部门利益，如规定凡外地执法机构到本地银行查询、冻结、划拨本地被执行单位款项，必须经当地有关执法机关领导签字，否则银行不予办理；不许执行本地财产等。如,江苏省大丰县法院依法冻结了四川省广汉市某公司17万余元，却被广汉市检察院解冻，该院检察长居然还大言不惭地称:“检察院有权监督法院的审判活动，你们随便冻结账户，我们就有权撤销你们的冻结”云云；1993年10月9日《人民法院报》报道，陕西省定边县公安局的十多名干警为庇护当地几名违法抢夺他人汽车的人员，在该局长彭绍禄的纵容下，竟在该局院内，对前来依法采取财产保全、扣押被抢汽车的宁夏盐池县法院执行人员殴打和搜身，并收缴了执行人员携带的枪支、弹药、警棍及工作证、身份证等物；湖南省某县法院在执行中，将本地某厂的款划给外地当事人，县长就让法院的主管院长到该厂代职当副厂长，让他理解工厂的困难，当“理解厂长”；某县法院依法划拨了一乡政府的存款，县财政局局长以扣发法院的办公费相要挟，让法院再把款退回。[孙加瑞著：《中国强制执行制度概论》中国民主法制出版社出版发行，1999年12月第一版第50—51页]
 由于人民法院在财政体制和人事体制上受地方的管理和制约,对涉及本地利益的案件执行中，往往会自觉或不自觉地带有地方保护主义的倾向。而当遇到地方行政的干预时，因地方保护主义作祟而偏离公正执法的方向。
 2、当事人法律意识淡薄，履行生效法律文书的自觉性不高。一些被执行人不知法、不懂法，认为不履行法律义务，法院不能把其怎么样，能拖则拖，能躲则躲；也有一些被执行人知法抗法，对生效法律文书置若罔闻，甚至暴力抗拒执行。
 3、民事执行立法滞后和不完善，影响执行工作。目前我国尚未有统一的民事执行法来规范执行，现行民事诉讼法中所确定的执行方式、内容比较笼统和原则，设置过于粗略，缺乏可操作性，执行措施、手段还不能满足执行工作的实际需要。
 三、解决民事执行难问题的对策
   （一）完善有关执行的法律、法规，用足、用好民事执行法律制度，提高执行工作水平。
 1、有的专家、学者建议在我国制定《强制执行法》，我以为，有专门的法律固然好，但在制定专门法律条件还不成熟的条件下，完善现有的法律非常必要。首先，再具体、详细地解释《民事诉讼法》有关执行的条文或制定《实施细则》，使各级人民法院有具体的，统一的操作标准。其次，修改或补充《民事诉讼法》《人民法院组织法》《法官法》的有关内容，进一步明确规定执行机构的组织建设，提高执行人员的法律地位，激发他们工作的主动性、积极性和创造性，从根本上解决“重审轻执”问题。
 2、创新执行方式方法，提高执行效率。除民事执行法律明文规定的以外，在不违背宪法、法律规定的情况下，只要能够把问题解决，双方满意均可。如承包经营权、租赁权、用益权的折抵等等，都是行之有效的办法。
    3、以人为本，依法文明执行。在执行工作中，要强调以人为本的理念，依法文明执行。彻底改变以往执行方法简单、态度粗暴，衣冠不整，着装混乱，不表明身份，不出示证件以及对被执行人言语不礼貌，态度蛮横等现象。坚持依法、规范执行，提倡文明执行，不断提高执行工作水平，树立人民法院的良好形象。
  （二）明确执行工作的指导思想，处理好审执的关系
   人民法院的执行工作，其出发点和归宿点都是为了维护法制的统一，维护法律的权威和尊严，履行宪法和法律赋予法院的职责。执行工作必须有正确的指导思想，在执行工作中要完善处理好审执方面的关系，摆正审执位置。
   1、明确思想。一是以科学发展的观念处理和谋划执行工作，为维护国家法制的统一服务；二是在党的正确领导下，为改革、发展、稳定和社会主义市场经济服务；三是要把审判和执行作为人民法院工作的两翼，协调两翼之间的关系，二者缺一不可，否则，法院的工作就很难“飞”得起来。
   2、审执并重。审判是执行的前提和基础,执行是审判的保障和实现，两者同等重要，不可偏离。法院工作应“两手抓”，即一手抓审判，一手抓执行，视同两翼，协调同步发展。
   3、审执配合。审执分离不是审执分家，而是审执职责分工、相互监督。在此基础上，还要明确分离后，相互配合的内容，形成合力。由于社会经济的不断发展，财产形式出现了多样化，如用益权、租赁权、承包权等。由于在审判时财产保全不到位，很多案件进入执行时，财产被转移、藏匿、毁损、流失等，致使权利人的权益得不到有效保护。如果在审判时，采取财产保全措施，尽量锁定讼争标的或债务人的财产权益，一方面促使败诉方及时履行义务，另一方面也为案件进入执行程序执行时提供便利。因此，只有审判人员与执行人员密切配合，才能充分发挥人民法院工作的整体效能，实现审判和执行的目的。
 （三）加大执法力度，提高执行队伍的综合执行能力。 
 1、加强执行队伍规范化、科学化管理。建议加强对执行队伍的调研，制定全国统一的执行工作规则，以规范全国法院的执行工作，监督、约束具体的执行行为，长期稳定执行人员工作岗位。
   2、加强执行队伍的业务培训，提高执行人员素质。事业成败，关键在人。因此,要确保执行的程序合法性和实体的公正性，就必须有一支高素质的执行队伍。一名合格的执行员不仅要业务精通，还要有丰富的社会经验和实践能力。要提高执行人员的素质，最重要的就是要重视执行人员的教育和培训。教育培训的内容不光是理想信念、职业道德、纪律作风、法律知识等方面，还应包括执行艺术和技能的培养。只有这样，才能使执行人员全面适应新时期执行工作的需要。
   3、加强执行装备建设，改善执行工作的物质条件。执行工作经常需要快速反应，危险性大，在交通、通讯工具上应给以执行人员适当倾斜，这不是待遇而是工作需要，其他部门不得搞攀比，同时在人身上给以保险，解除执行人员的后顾之忧。
 （四）防止地方保护主义和部门保护主义
 对执法中的地方保护主义和部门保护主义，从中央到地方都己意识到并下力气有领导、有计划、有步骤的加以解决。1、从加强政治思想教育入手，通过学习等方式，使有关部门及其领导充分认识地方保护主义和部门保护主义约严重性、危害性及反对地方和部门保护主义的重要性、紧迫性，从思想上、政治上、行动上与党中央保持一致。2、从领导做起、严肃执法。作为各级领导，要带头抵制地方和部门保护主义，担负起指导、监督执法机关严肃执法的职责，为执法机关排除各种障碍，保证执法机关依法行使职权，否则，应承担相应的责任。3、加强执法机关自身建设，严肃执法纪律，从自己做起。防止地方和部门保护主义的方法很多，需要在全国范围内集中进行专项治理，通过有力度的专项治理，在全社会形成遵纪守法和严肃执法的良好风气，创造一个良好的舆论环境和社会环境，使执法中的地方和部门保护主义失去市场，从而维护党和人民政府及执法机关的形象，维护社会主义法制的尊严与统一。
 （五）完善协助法院执行的社会联动机制和监督机制
 所谓执行的联动机制，是指以司法主动，社会事作为依托，通过调动包括司法系统本身在内的社会方面的资源和力量，多管齐下，集体合围，形成一个对拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人的高压态势和共同惩戒局面。修改后的民诉法第242、243条规定：“人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产的，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须力理。被执行人所在单位、银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。”在这样的联动机制下，执行人员通过联动单位对被执行人进行各种民事限制，避免了与被执行人的正面接触，使执行工作由过去单纯的法院执行变为现在的社会威慑行为。从而降低了双方之间的对抗，会减少过激行为甚至暴力抗法事件的发生。执行联动机制正是开解执行难的一把钥匙，人民法院应充分利用现代互联网络科技手段，争取各级党委政府的支持，建立起与政府职能部门、企事业单位、社会团体及社会力量和资源执行联动，并在互联网络上发布被执行人的各项信息，让各联动成员积极协助人民法院搞好执行工作。被执行人可能会逃避法院执行，但其不可能逃避社会生活和经济交往。因此，依靠社会的资源和力量进行调查、执行，将更能有效地查明财产，促使被执行人履行义务。就如同治安问题要靠社会综合治理，而不单靠公安部门一样。所以，解决执行难需要社会的积极参与，要走社会化的道路，要在全社会确立社会化大执行的理念。如：工商管理机关切实履行好对工商企业的管理职责，防止被执行人通过变更工商登记的手段逃避债务；房地产管理部门严格过户程序，切实防止被执行人钻法律空子，不让被执行人有机可乘；国土部门停止给被执行人办理土地使用权的转移限制；银行对企业或个人的账户进行全面清理整顿，严格规定企业或个人的开户银行、限定企业或个人的帐户数目、规范企业或个人开户，为法院财产调查提供便利。通过加强与银行、工商、房地产等业务部门的沟通。将一些拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人名单提供给有关职能部门，为其批准各项许可提供参考，相关职能部门根据法院案件执行工作需要提供被执行人在其职责范围内的相关情况，协助法院的案件执行工作。让那些任何一个民事主体任何一次不重合同、不守信用的行为。都将成为其长期的、公开的污点，影响其商业信誉和投资、贸易、融资、消费机会。让债务人无法逃避执行，不得不自动履行，就会有越来越多的债务人选择在纠纷解决时或判决生效后，申请执前自动履行。
  （六）加强对执行工作的宣传、调研力度,提高全社会守法意识
 针对当前法院的司法权威还没有完全确立，一些被执行人的法律意识淡薄,想方设法逃避执行的“人难找、物难寻、案难办”的情况。以及部分被执行人为逃避执行甚至鼓动一些不明真相实情的群众上访或堵路。以影响社会稳定作为恶意逃债的“挡箭牌”，使法院执行人员面对是“维护社会正义”还是“维护社会稳定”的两难选择的被动局面。我们下大力气通过各种方式进行经常性的执行宣传和调研活动，并不定期的对案件当事人进行回访，变上访为下访，努力将问题解决在萌芽状态，也使执行工作更加公开，深入人心。
   （七）构建多元化社会调解机制，减少进入执行程序的案件
 应用ADR（Alternative Dispute Resolution）替代性纠纷解决方法，减少矛盾纠纷案件进入诉讼，从源头上减少执行案件。[中央政法委政法[2005]52号文件要求:“建立多元化纠纷解决机制,从源头上化解执行难问题。]当然，没有了“执行案件”就没有了“执行难”了。
    三、结论
    解决执行难问题是一门系统化的社会工程，所以建立一种长效治理机制十分必要。自2001年起，最高人民法院受全国人大常委会法工委的委托，开始起草民事强制执行法(草案)，到2003年8月，已经起草了第四稿。法学界对民事强制执行法的制定也给予了高度的关注，学者建议稿也陆续出台。希望伴随立法的出台，执行环境也能一天天好转。
   总之，保证实体公正，程序公正与执行效果才能高度一致，司法公正、司法诚信和司法保障效果才能真正体现，才能维护国家法律的尊严和国家司法权的权威，才能体现社会主义的法制原则。解决执行难，只有靠全社会共同努力才能更有力地促进社会主义市场经济健康、有序、快速发展，使我们的社会更加和谐稳定。

参考文献
1、常怡：《民事诉讼法教程》，中国政法大学出版社
2、莫小松：《反对地方和部门保护主义》，《法制日报》，1996年8月31日
3、孙加瑞,：《中国强制执行制度概论》中国民主法制出版社出版发行，1999年12月第一版第50—51页
4、齐树洁：《完善我国强制执行法若干问题的探讨》，1997年3月
5、马昌明：《法学评论》, 1997年3月
6、何文燕：民事诉讼法学[M]，湖南人民出版社，2001年
7、萧伯符：中国法制史[M]，人民法院出版社，2003年1月
8、沈德泳：人民法院执行实务一[M]，知识产权出版社2001年6月
9、沈德泳：人民法院执行实务二[M]，知识产权出版社2003年3月
10、最高人民法院执行工作室1篇，《强制执行指导与参考》[M]，法律出版社，2003年8月
11、文森、雅克、普雷汶着，罗结珍译：《法国民事执行程序法要义——强制执行途径与分配程序》[M]，中国法律出版社，2002年12月

相关论文