“钓鱼执法”的反思
[摘要]：自从2009年9月上海“钓鱼执法”事件发生之后，社会各界反响强烈，尤其在网上引发了大量讨论。本文以此次事件为基本出发点和事例，从法律、政府、公众三个方面着手，全面剖析“钓鱼执法”这一概念以及其危害，进而提出应对这一问题法律、政府、公众三个层面应有的主要机制，希望可以给政府部门预防和处理此类问题提供一些有益的启示和建议。
[关键词]：钓鱼执法；法律；民众；政府；机制
 
 2009年9月8日，上海的张晖因好心捎了一位自称胃痛的路人，结果遭遇到运管部门的“钓鱼执法”，上海市阂行区城市交通执法大队认定其为载客黑车；无独有偶，两个月后，孙中界遭遇了同样的“钓鱼执法”，令人扼腕的是年仅18岁的孙中界自断手指以示清白。两次事件引发社会强烈反响，最终上海市闵行区政府宣布撤销对张晖的处罚决定，同时为张中界事件向社会公众道歉。
 政府虽然道歉了，但我们不禁要问，“钓鱼执法”究竟是何含义？其背后又是怎样的利益驱使？其引起如此大的社会反响究竟是有怎样的危害？作为执法主体的政府又该从中吸取怎样的教训？
    一、“钓鱼执法”基本概念
 （一）基本定义
 钓鱼执法，英美叫执法圈套（entrapment），顾名思义，就是执法者设下圈套引诱他人违法。
 （二）法理分析
    从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动。换句话说，在英美法系中，钓鱼执法和正当防卫一样，都是当事人无罪免责的正当理由。
 纵观国际社会，世界很多国家执法机关都会使用类似手段，比如警察扮演瘾君子向毒贩购买毒品。但此类手法有着严格的要求，首先，诱捕对象是犯罪嫌疑人；其次，执法机关已经掌握其部分证据；第三，诱捕时的事实不作为犯罪证据。也就是说，所设之套本身不能成为违法犯罪的证据。
 （三）主要形式
 第一种方式我们可以称作“显露式”。就是当事人本身有违法或犯罪的企图，且已经实施，但是尚未显露出来。 　　
 第二种方式我们可以称作“勾引式”。就是当事人本身没有任何的违法或犯罪意图，而执法部门采取行动勾引当事人产生违法、犯罪意图。 　　
 第三种方式我们可称为“陷害式”。就是当事人本身没有任何的违法或犯罪意图，而执法部门采取计划陷害当事人，使当事人产生违法、犯罪意图。
 （四）概念运用
 我们根据此类概念对比上海钓鱼执法事件。
    1.法理分析
 很明显，第一，张晖不是犯罪嫌疑人；第二，上海市阂行区城市交通执法大队并未掌握张晖犯罪证据；第三，此次事件中张晖第一次被处罚的证据并不合法。
    2.形式分析
    张晖本是普通民众，处于好心帮助正需要帮助的“胃疼”病人，显然是没有违法犯罪意图，因而上海市阂行区城市交通执法大队的“钓鱼执法”属于第三种“陷害式”。
 了解了“钓鱼执法”的基本概念以及其在此次张晖事件中的运用，我们进一步了解“钓鱼执法”的危害性。
    二、“钓鱼执法”的重大危害
 张晖事件在上海乃至全国引起巨大震动，夸张一点说基本到了“民怨沸腾”的程度，这说明上海市阂行区城市交通执法大队的“钓鱼执法”行为已经产生了较为恶劣的社会影响，给法律、政府、社会各方面都带来了巨大危害。
 法律层面：有损法律尊严和法律公正。
    众所周知，法律是神圣不可侵犯的，法律面前人人平等，自古就有“天子犯法与庶民同罪”的古训，可见法律的公平公正与严肃。
    1.违反执法定义
    执法的定义为“对违法行为课之以法律”，也就是说执法是对一些已经发生的违法行为，依法给予法律制裁。这个定义要求执法满足两个条件：第一，违法行为已经发生；第二，依法进行制裁。由此我们可以看出，执法应该是一句法律规定对已经发生的违法行为在事后进行的监督和制裁。而“钓鱼执法”本身却是引诱他人违法，是在“事前”进行诱导，不是以违法行为为对象的制裁和惩罚而是以制裁和惩罚为目的的引诱。且不说被引诱者张晖的行为是否真的构成了黑车搭载的违法行为，上海市阂行区城市交通执法大队行为本身已经构成违法。
 2.取证过程违法
 行政处罚决定书显示，当事人“非法运营”。从法治国家的经验看，诱惑取证应受到严格限制，它绝不能由所谓的“协查员”，乃至“有正义感的社会人士”操作，因为他们往往对“执法”有利益诉求，倾向于“引诱”当事人。
 所谓“执法行为”本身居然不够构成“执法”实际，且取证过程并不符合法律程序，也就是说整个过程已经属于违法行为，以“违法”制裁“伪违法”，个中滋味，不言而喻。这让以严肃公正为基本原则的法律尊严何在？又如何让公民遵守并信仰？
 （二）政府层面：使政府失去威信以及人民信任
 在每个地方的人民政府办公场所，我们都会看到“全心全意为人民服务”的字样，人民政府也一直民间正义的维护者，人民利益的代表者。惩治违法犯罪，维护社会公平正义是政府的基本责任，也是取得人民信任的必要条件。
 1.民众怀疑、不信任政府
 “钓鱼执法”是政府执法人员受背后利益驱使设下圈套引诱无辜民众违法，这等于是政府在“变向”通过惩罚民众取得“收入”，这必将是民众怀疑政府的动机，政府不再是为人民服务的机构，而是“剥削”民众的机构。民众本是带着同情心帮助他人，最后却落得“违法”并遭到处罚，这等于是在利用、践踏民众关心他人的道德品质，这无疑是给民众的心口插刀子。这必然让民众对口口声声称代表自己的利益政府产生不信任甚至是怨恨。
 2.政府失去威信、效率受影响
    民众怀疑、不信任政府的必然结果便是，民众开始对政府的其他法制法规甚至是有益于民众的政策规定都产生排斥心理，即使是被逼不得不做，民众也不会心甘情愿，更不会积极参与。这将直接导致政府工作效率低下，诸多政策法规得不到落实，进而影响政府正常的工作，也不利于社会的稳定和谐。
 （三）社会层面：伤害民众感情，造成人际冷漠以及社会风气恶化
 1.淳朴民风不再
    社会风气是指整体或局部社会在一个阶段内所呈现的习尚、风貌，为一定社会中的风俗习惯、文化传统、行为模式、道德观念以及时尚等要素的总和。比如中国人一直拥有互帮互助、关爱他人等良好品德，社会风气也一直为其他国家人民称道。然而，如果这种良好的社会风气得不到传承甚至在其弘扬过程中被其他人或者事否定以及践踏，那么显然，这样的社会风气自然会收到破坏，甚至消失。
 “钓鱼执法”就是这样否定甚至践踏良好社会风气的行为，帮助他人却被惩罚，这违背常理的事件必然会引发社会公众不满以及愤慨。长此以往，没有民众敢帮助他人，没有民众愿意帮助他人，社会风气将变得冷漠而可怕。从全国各地纷纷出现的车贴“本车拒绝一切搭载求助，临盆产妇、车祸、中风、触电、溺水都不关我事，尤其是胃疼”就可见民众的心理受伤。这说明此次“钓鱼执法”事件已经对民众感情造成伤害，如若处置不当，必然造成社会风气转变，人心不古。
 2.增加社会怨恨甚至是犯罪行为
 民众对“钓鱼执法”必然产生怨恨，它更会引发严重的冲突，比如，去年3月上海奉贤区一位“黑车”司机被所谓“女协查员”带入“执法伏击区”之后，当着执法人员的面在车内用刀捅死“女协查员”。以前上海还发生过黑车司机为泄愤绑架所谓“倒钩”的事件。这都是触目惊心的例子。 　　
 现代行政法治里有所谓“比例原则”，即行政手段应该与行政目的相匹配，“非法营运”虽有危害，但其危害的恶劣程度远低于暴力犯罪，因此，不能对其采用激进的“执法钓鱼”手段，为了一点经济利益而给社会治安造成诸多不确定性风险，又破坏了社会成员间的信任与互助，实在是得不偿失。
    三、“钓鱼执法”产生的原因
 话说没有无缘无故的爱也没有无缘无故的恨，那么危害如此之大的“钓鱼执法”到底源起何处，又为什么一次一次出现呢？
 （一）罚款经济
 正如国际社会中国与国之间没有永远的的朋友也没有永远的敌人而只有永远的利益一样，“钓鱼执法”也自然是利益驱使。我们先来了解一个名词：罚款经济。
 顾名思义，罚款经济就是通过对违法行为的罚款而取得收入的经济现象。根据网上公布数字，上海市阂行区城市交通执法大队两年内查处非法营运车辆5000多辆，罚款达到5000多万元。1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》虽然有这样的规定，“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款，都要上交国库”，但各地财政一般会按40%到50%的比例将罚没款返还给行政执法部门，有关部门再按照四六或五五的比例返还给各分支机构，此办法被俗称为“两次五五分成”。这就等于是政府及其职能部门与个人联手设套盘剥司机。
 这样的利益链条无疑让月收入几千块钱的普通民众瞠目结舌。我们且不问这些钱最终去向何方，光是这些钱是怎么来的就值得深究。我们不难看出，张晖事件的“钓鱼执法”也只是这样一个庞大的“执法经济”链条上微不足道的一环。
 虽然公安部早已下达坚决杜绝给交通执法部门下达罚款指标之类的命令，但上有政策，下有对策，依然阻挡不了基层“罚款经济”的大肆繁荣，“钓鱼执法”也自然有其生长的沃土。这也从侧面拷问了我国政府的财政体系以及绩效评估制度，甚至是基层腐败等问题。
 （二）源头分析
 从这个利益链条中，我们看到，利益的始端和源头是地方政府，地方政府不给交通执法部门经费或所给经费很少，不足以维持部门生存，而是寄望于其创收；中端是执法部门，执法单位创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩，创收得越多，单位提成和政府财政返回得就越多，领导和员工的奖金、福利等也就越多；末端是执法人员，单位又将创收任务分解给每一个执法人员，并与个人奖金、福利、考核、提职加薪等挂钩。这样就在地方政府、执法部门和执法人员之间结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体，共同体及其成员的目标是各自利益的最大化，一损俱损，一荣俱荣。而且现在执法部门法治意淡薄，特权思想严重，想咋干就咋干。由于利益的驱动，更不把法律当回事，以致以罚代法屡禁不止。
 四、“钓鱼执法”问题的解决机制
 “钓鱼执法”尤其巨大危害，在分析其产生原因后，我们也应该积极提出应对机制以防其再度造成不应有的社会危害。
    （一）法律层面  
 “钓鱼执法”本身是一种错误的违法的执法行为，因而解决这个问题的根本也应在法律层面。
    1.立法
 首先，立法部门应该与时俱进，针对“钓鱼执法”事件及时修补法律不足，从根源上遏制“钓鱼执法”，同时将“钓鱼执法”作为一种严重的违法行为予以约束。
  我们很庆幸看到，2010年6月9日，上海市规范和加强行政执法工作电视电话会议透露，为健全完善行政执法程序，规范行政执法行为，上海即将出台《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》。
    2.执法
 其次，执法部门应该制定相关章程，同时加强执法人员队伍素质培养，坚决杜绝一切“钓鱼执法”行为。
 《规范》明文禁止行政执法人员“钓鱼”执法行为；行政执法人员调查取证时，应当全面、客观、公正；不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据，不得伪造、隐匿证据；不得指派没有行政执法资格的人员进行调查取证；暂扣物品不得收保管费。《意见》规定，保证执法手段的合法、正当，通过非法手段获取的证据不能作为认定违法事实的依据。
    3.司法
 第三，司法部门也应积极发挥其法律监督功能，一经发现应严肃处理。
 （二）政府层面
 政府应时刻保持警醒，明白自己是人民利益的代表，进而进一步加强对自己执法人员的监督和管理。同时全面检查和提升政府执法人员道德素质、法律素质，制定相关惩戒措施，确保政府人员形象。另外，进一步加强与人民群众交流，实时了解人民群众思想动态并不断调整自身执法行为，一切以人民群众利益为最高出发点，全心全意为人民服务。
 同时，我们不能忽视“罚款经济”这一直接原因，政府应在财政管理、绩效评价等方面制定更为完善的制度体系，也应该从基层抓起，遏制腐败，监察各类不正之风，切实保证各项罚款经费“来有影、去有踪”。
 两份新文件明文规定，行政执法人员不得以任何形式截留、私分或者变相私分罚款、没收违法所得或者没收非法财物通过拍卖或者变卖等方式所得的款项。对行政事业性收费和罚没收入全部实行“收支两条线”管理，行政事业性收费和罚没收入按规定全额上缴国库或者财政专户，行政执法经费全额纳入部门预算管理，严禁将行政事业性收费或者罚没收入按比例返还行政执法单位，作为行政执法经费或者奖励经费使用。法制专家认为，上述规定截断了“钓鱼”执法的源头。
 （三）社会监督层面
    在法律和政府都做出应有努力的同时，作为社会主体的人民群众也应该依法维护自己的权益，尤其是作为社会喉舌各方媒体机构更应该积极努力地发挥自己的社会监督功能，依法监督立法、执法、司法等过程，维护广大人民群众利益。人大代表也应积极为人民群众说话，向政府积极质询，切实让民众知法、懂法、依法维权。
     我们期待上海市政府对于新规定的严格执行以及良好效果。
   
    总而言之，“钓鱼执法”是政府执法畸形的产物，是违法行为，有巨大的社会危害。不仅践踏法律尊严，损坏政府形象，同时破坏社会风气，不利于社会和谐。其产生主要是利益驱动，变态的“罚款经济”导致。上至立法部门、政府机关，下至人民群众、媒体机关都应积极发挥自身作用，从法律、政府、社会公众等多个方面进行管理和监督，确保“钓鱼执法”行为不再发生，切实维护广大人民群众利益，维护社会和谐稳定。
 
参考文献
汪沛：《执法行为的信息费用——以上海"钓鱼执法"案件为例》，《甘肃政法学院报》，2010年第5期，第22---24页
焦志勇：《“钓鱼执法”事件留给我们的行政法思考》，《城市公用事业》，2010年第4期，第11--14页
黎慈、孟卧杰：《法制视域中的“钓鱼执法”及其思考》，《广西社会科学》，2010年第3期，第14--16页
刘习飞：《“钓鱼式执法”让我们反思什么》，《人民代表报》2009年10月29日期
周刚志：《“钓鱼”式错误的学理视角》,《人民法院报》2009年12月8日期
吴丹红：《“钓鱼式执法”暴露出的问题》,《人民法院报》2009年12月8日期
巢江淮：《“罚款经济”是个“坏经济”》，《广州日报》2010年1月28日期

相关论文