行政复议制度司法化改革初探——从行政复议的法律性质说起

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 行政复议制度司法化改革初探
 ——从行政复议的法律性质说起
 
[摘 要] 本文从行政复议法律性质的理论层面人手，分析我国当前行政复议制度面临的主要问题，并就行政复议制度司法化改革提出初步设想。
[关键词] 行政复议 法律性质 司法化
 
 一、行政复议的法律性质
 （一）从形式与实质的角度看
 在形式意义上，以国家机关的性质为准，一般将行政机关从事的所有活动都归于行政行为；在实质意义上，以具体行为的性质为标准，行政机关所从事的活动有一部分具有司法性质。我国行政复议制度是在行政系统内运行的，行政复议是行政机关而非司法机关，其行使的是行政职权。行政复议是行政复议机关以特定的具体行政行为审查对象的一种具体行政行为，是一种行政内部的监督机制和救济途径。并且，在行政诉讼中，行政复议作为具体行政的一种类型，受到人民法院司法审查。这些都是行政复议的“行政性”之所在。另一方面，行政复议又不同于一般的具体行政行为，它是一种解决行政争议的机制，其运行中一般存在三方主体：即行政复议机关、行政相对人（行政复议申请人）和作出被申请具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人）。复议机关作为独立于复议申请人与被申请人之外的“中间者”对后两者的争议作出裁断，行政复议的进行也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序。这些又是行政复议的“司法性”之所在。因此，说行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法或准司法活动”都是有道理的。 （二）从应然与突然的角度看
 前述关于形式与实质意义上的讨论基本上是从应然角度出发的，我们还有必要关注我国行政复议制度性质的突然状态。依行政复议法的规定，我国行政复议制度中的复议机关有两种类型：一是作出被申请具体行政行为的行政主体，二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关。对第一种类型而言，实际上是自己对自己的行为进行审查、作出复议决定，明显不符合“不作自己的法官”的一般公正原则；对第二种型类而言，由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着行政隶属关系，复议机关往往容易受到“地方利益”或“部门利益”的影响，很难立足于中立者的角色进行居中裁断。有时被申请复议的行政行为在作出之前已以向复议机关请示过了，作出被申请行政行为的行政主体的决定实际上已经体现了复议机关的意志，这种情况下复议也就没有多少实际意义了。
 二、行政复议制度存在的主要问题
第一，行政复议机构缺乏应有的独立性，行政复议的作用难以得到充分发挥。行政复议工作实际上是由复议机关内部设立的办事机构，即所谓的行政复议机构具体办理的。复议机构不是独立的行政主体，没有独立的职权，它虽然“具体办理......

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