学校基建项目采用“代建制”探讨

学校基建项目采用“代建制”探讨 高丽

摘  要：“代建制”在我国的发展时间不长，特别是在学校基建项目上的应用时间更短，研究其在学校基建项目中的应用就显得很有必要。对学校基建项目采用单位自主建设模式与实行“代建制”模式进行分析比较，“代建制”作为一种基建管理模式，从长期来看是基建管理市场化运作的一种发展趋势，但目前采用“代建制”还存在相当大的风险，可根据本校具体情况来综合考虑是否采用。提出学校采用“代建制”需要注意的问题。
关键词：学校；基建项目；代建制；探讨

1   引言
 “代建制”在我国的发展时间不长，特别是在学校基建项目上的应用时间更短，成功范例少，不是很成熟。基于此现状，研究“代建制”在学校基建项目中的应用就显得很有必要。
2   学校基建项目采用单位自主建设模式与实行“代建制”模式分析比较
2.1 单位自主建设模式
 长期以来，学校基建项目一般采用单位自主建设模式，即由临时设立的项目建设指挥部或学校基建办等职能部门具体进行学校的项目建设，负责全过程管理，中间引入专业化程度较高的社会中介组织参与，弥补专业力量的不足。此模式有其明显优越性：
 （1）运用时间长，比较成熟，操作熟练。
 （2）可及时掌握项目建设进度和各种动态信息。
 （3）与各部门沟通协调方便。
 （4）项目管理灵活到位，可最大限度满足建筑产品的使用功能。
 （5）建用一体，不存在项目交接问题，减少纠纷、扯皮，且利于后期管理和维护[1]等。
 同样由于运用时间较长，此模式的缺点也暴露比较充分：
 （1）权力过度集中在项目建设管理部门，极易产生腐败，虽然在项目建设中有监察审计和财务部门的监管，但相对显得苍白无力[2]。这是被大量“楼房建起来，干部倒下去”的学校腐败案件证明的事实。
 （2）行政干预过多。学校项目建设管理部门作为学校的职能部门必须服从学校的行政命令，从而使工期、质量和投资等受行政意识影响。
 （3）管理效率低。学校项目建设管理部门负责基建项目全过程管理，程序多，任务杂，而大多数学校的基建队伍建设专业配套不够齐全（特别是规模不大的学校，受人员编制、相关待遇等影响专业化人才更是明显欠缺），严重影响管理效果。                                                                         
2.2  “代建制”模式
 国务院在2004年7月发布的《关于投资体制改革的决定》中明确要求“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。 由此，“代建制”在各试点省市成功试行的基础上又向前迈进了一大步。“代建制”作为一种政府投资项目管理模式，在执行的初期，确也有效解决了政府投资项目中普遍存在的“三超一拖”问题；打破了“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，使“投、建、管、用”各环节相互分离，彼此制约，减少了权力寻租空间等。
 对学校基建项目来说“代建制”的优越性也相当明显：
 （1）代建单位专业水平高，承接业务多，经验丰富。学校的基建项目毕竟不多（一个新校区建好，至少几十年不会再建），经验并不丰富，采用“代建制”可少走弯路，缩工期，控成本。
 （2）提高管理效率。“代建制”可发挥市场经济体制下分工所带来的高效率，优化资源配置，把项目建设管理部门从繁琐、复杂的基建工作中解脱出来，实现全过程科学、高效的专业化管理。
 （3）解决专业人员不足问题。对大多数基建队伍建设专业配套不够齐全的学校而言，采用“代建制”，可有效规避自身专业人员不足的弱点，降低风险。
 “代建制”还可以促进社会行业分工，利于行业经验的积累和延续等，因此从长期来看，是基建管理市场化运作的一种发展趋势。但目前“代建制”尚处于发展完善阶段，内外部条件都还不够成熟，实践中容易走样，所以采用“代建制”还存在相当大的风险。
 （1）逆向选择风险。由于业主处于信息不利地位，对潜在代建单位了解不够，或竞争不充分等原因选择到不满意的代建单位的风险。
 （2）工程质量风险。代建单位是以营利目的的，为了在有限的代建费内实现利润最大化，可能会过分压低成本支出，致使人员配备不到位等。一个专业人员有效管理工程的能力和精力是有限的，过小的规模对其有效或高效履行建管职责形成巨大的挑战，可能导致工程质量降低或使用功能缺陷[3]等，而重大的工程质量问题还将会给业主带来严重的法律责任风险。
 （3）代建单位寻租风险。目前我国的施工监理制未严格落实、专业人士管理制度不健全、政府监管制度不严密，在这种情况下实行“代建制”，将项目建设期的控制权交给了社会化的代建单位，并不能避免、克服“临时业主权力租金”现象的发生，也不可能消除腐败现象，根据组织合谋理论，代建单位也有可能拿这个控制权去寻租[4]，出现代建单位与施工单位、监理单位、中介机构或各类专业人士共同串谋分享利益的风险。
 由以上比较可以看出：“代建制”与单位自主建设模式各有所长，在学校基建项目上的推广不能一概而论，学校可根据本校基建人员的数量、专业素质及基建任务的多少、规模大小等因素来综合考虑是否采用“代建制”。应该说对本身基建力量薄弱、基建任务少、建设规模大的学校来说“代建制”是个不错的选择。
3   学校采用“代建制”需要注意的几个问题
 由于目前“代建制”发展的还不够成熟，选择“代建制”尚须谨慎。除了需要政府加快制定相关法律政策、扶持培育代建单位等以从宏观上健全完善代建市场外，作为学校尚须注意以下问题，尽可能把风险控制在可接受水平，与代建单位在风险和回报方面达到一个平衡。
3.1 加强基建人员学习
 多途径、多方式了解代建方面最新政策、信息及相关知识，拓宽知识面，提高专业技术水平和综合业务素质，做懂行的管理者，以防信息不对称风险。
3.2 前期工作做深做透
 对整个建设项目通盘考虑，决策科学合理，提出明确项目目标、合理的功能要求和建设标准等，避免不必要的变更。
3.3 以公开招标的方式选择代建单位
 尽可能在充分竞争条件下选择具有专业素质的最适合的代建单位，把好代建单位的选择关，以防逆向选择风险。
3.4 合同条款详细周密
 把合同各方的责任和权利尽可能详细地写进合同条款，包括付款方式、违约赔偿责任、奖励机制（节余分成比例或金额）、纠纷处理及严格的免责条款[5]等。甚至可要求代建单位提供一定金额的银行履约保函、承诺对工程质量终身负责等。以避免可能出现的扯皮、纠纷、责任推诿等情况。在目前“代建制”相关法制不够完善的情况下，合同的作用更明显。
3.5 加强代建过程监督
 多与代建单位沟通，保证自身知情权，及时掌握建设过程中各类动态信息，参与项目有关功能要求、建设标准、质量、工期的监督检查，以防建筑产品使用功能缺陷和代建单位寻租风险。但需掌握分寸，不得干预代建单位的正常工作。
4   结语
 综上所述，“代建制”作为一种基建管理模式，具有其先进性，从长期来看是基建管理市场化运作的一种发展趋势。但目前在我国尚处于发展完善阶段，还不够成熟，不可避免地会存在一些问题，因此采用代建制还存在相当大的风险。学校可根据本校基建人员的数量、专业素质及基建任务的多少、规模大小等因素来综合考虑是否采用“代建制”。运用过程中需要多方共同努力，解决问题，把风险控制在可接受水平，使其发挥最大效用，为学校改革发展服务。

参考文献：
[1]黄远智.高校基建特点及其管理模式的探讨[J].建筑管理现代化.2007,3:5-8.
[2]周航,徐伟.试论高校基建管理重心的转移[J].建筑经济.2009,6:11-13.
[3]陈凯.高校建设项目实行代建制的研究[J].工程建设与设计.2010,1:130-133.
[4]张朝勇.代建制实施中合谋行为的博弈分析和监管机制设计[J].建筑经济.2010,2:18-22.
[5]高俊芳.政府投资项目实施代建制的问题及改进[J].经营与管理.2010,3:59-61.

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