一、制度设计存在的主要缺陷

（一）政策性目标与商业性运作的矛盾难以调和

（二）逆向选择与道德风险问题并存

（三）还贷的期限与方式不合理

（四）缺乏风险防范机制

二、完善国家助学贷款制度的措施

（一）、商业银行方面可采取的措施。

（二）、高等院校要做的工作。

（三）、贷款学生方面可采取的措施。

（四）、政府机构方面可采取的措施。

内 容 摘 要

自2004年助学贷款新机制出台后，在一定程度上促进了各地助学贷款业务的发展，但助学贷款方案制度设计的缺陷仍未得到妥善的解决。本文试图从对学费水平、助学贷款管理和运作机构、信用体系非公有资本投资高等教育等问题的分析入手，提出进一步发展助学贷款的一些思路。

发展助学贷款需要解决的几个问题

国家助学贷款是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校贫困家庭学生资助力度所采取的一项重大措施。国家助学贷款是由政府主导、财政贴息、财政和高校共同给予银行一定风险补偿金，银行、教育行政部门与高校共同操作的专门帮助高校贫困家庭学生的银行贷款。借款学生不需要办理贷款担保或抵押，但需要承诺按期还款，并承担相关法律责任。借款学生通过学校向银行申请贷款，用于弥补在校学习期间学费、住宿费和生活费的不足，毕业后分期偿还。这一政策的施行，保证了我国的大学生生源稳定，减少了流失率，对促进我国的国民素质以及经济发展都产生了深远的影响。     随着国家助学贷款的不断调整与优化，这项政策以惠及到越来越多的贫困大学生。近日，从全国高校学生资助工作交流培训会上获悉，自2007年8月江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃5省市启动生源地信用助学贷款试点工作以来，共有11.3万名贫困大学生提出申请并通过审批，审批金额13.5亿元。汶川大地震中51个重灾县市的高校学生都将列入家庭经济困难学生资助范围，并享受特别资助政策。

 据了解，2007年，全国高校共有5万名优秀学生获得国家奖学金，中央财政拨款4亿元，资助面近0.3%；52万余名家庭经济困难学生获国家励志奖学金，中央和地方财政共同拨款约26亿元，资助面达3%；347.7万名家庭经济困难学生获国家助学金，中央和地方财政共同拨款约35亿元（半年），资助面达20%。从2007年至今年6月底，全国获国家助学贷款学生占在校生总数的平均比例达到11.2%，其中中央高校达到16.2%，地方高校达到10.3%。2007年，全日制公办普通高校有42万名家庭经济困难新生通过“绿色通道”顺利入学，占当年录取本、专科新生的9%。从2008年开始，我国继续在高等教育阶段实施国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、师范生免费教育、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多种形式的资助政策体系。国家将一如既往地支持贫困大学生资助工作，并且要将范围扩大，落实更好，以便更好地为大学生提供服务。助学贷款 新政策规定，大学生在校期间贷款利息全部由财政补贴，学生毕业以后所有的利息由学生来承担。这个规定实质上就是说，贷款学生在校4年期间的贷款利息由国家财政“全额买单”，是免息的。但是学生从毕业之日起，就要按照全额的商业贷款利率偿还国家助学贷款。同时，新的国家助学贷款政策还将贷款的范围从全日制在校高校专、本科生外，扩展到了研究生和第二学士学位学生。像方超这样的自费研究生也不必再担心银行贷款政策的突然变动给自己带来的经济规划了。但是国家助学贷款作为一项准公共品性质的制度安排，在落实中存在许多不尽人意的缺陷。因此，反思这一制度的各个环节是否还存在问题是必要的

一、制度设计存在的主要缺陷

（一）政策性目标与商业性运作的矛盾难以调和

国家助学贷款一方面具有缓解高等教育供求矛盾，保证教育机会均等，维护社会稳定，帮助经济困难学生顺利完成学业的政策性目标；另一方面，国家助学贷款又委托商业银行运作、定位于商业贷款性质，实际上又将风险交由商业银行承担，从而不可避免地出现委托人（政府）政策性目标和代理人（商业商业银行）商业性利益之间难以两全的矛盾。虽然国家助学贷款呆坏账核销办法和免责条款相继出台，但实际操作起来困难重重，而且核销并不等于报销，而不良贷款不仅事关经办人员的责任问题，还关系到银行的形象和信誉，更受国家监管规则的制约。2004年出台的新机制虽然在风险补偿机制、贷款的管理和约束机制等方面作出了有利于经办银行的规定，客观上促进了银行的放贷，但少量的风险补偿专项奖金远不足以解决问题。

（二）逆向选择与道德风险问题并存

助学贷款借贷双方严重信息不对称，产生逆向选择的问题是必然的。因此，商业银行通常在选择高校签订银校合作协议时，对北大、清华等名牌大学趋之若骛，而对一般地方院校退避三舍，客观上赞成学生因为所在院校不同而获得助学贷款的机会也不同，相当多的地方院校得不到助学贷款的支持，这使国家助学贷款的政策成效大打折扣。按照目前的制度，由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招标方式来确定经办银行，招标的目的是落实承贷责任，提高贷款效率，防止多头贷款。但一旦签订银校协议后，由于追求利润最大化是商业银行的本性，其经营自主权受法律保障，因此商业银行办理助学贷款的情况并无严格的制度约束，实际上是商业银行的主观愿望、道德水平决定，在政

治、政策和利益的权衡下，商业银行理智选择往往是象征性的发放一些助学贷款，从而容易造成国家助学贷款政策难以真正落实到实处。

（三）还贷的期限与方式不合理

助学贷款还贷的期限与方式不合理性主要表现在：

一是期限偏短，借款人负担重。2004年国家助学贷款新机制出台后，贷款的还款期限是结业后1—2年内开始还款，6年还清，而许多国家的助学贷款还款期在10年以上，如日本最短的为10年、最长的可达20年，美国的帕金斯贷学金还款期为10年。现行的国家助学贷款的期限设计虽然已经较以前的4年有了较大的改进，但对一个刚刚结业的贫困大学生而言，仍然是一项不轻的负担。而在实际生活中，生活费支出，特别是住房支出是硬支出，又占收入相当大的比重，归还助学贷款是软约束，在收入一定时，就可能出现不按时归还贷款的现象，从而导致违约率的不断上升。

二是还款方式单一。目前国家助学贷款的还款方式只有分期偿还一种方式，而国外助学贷款的还款方式则多种多样：除分期偿还外，还有等额偿还、收入固定比例、用社会服务抵债等等。这些比较灵活的还贷方式，有利于学生还贷，降低违约率。而我国的国家助学贷款由于是由银行出资的，银行自然要求还贷期限短，直接归还银行本金与利息。西方国家学生通过从事社会服务来抵债，或在借款人从事特殊工作后予以适当债务减免，都是在国家出资或承担了一定信贷风险的情况下，让借款学生以特殊方式对国家做出的补偿。在我国目前贷款资金全部由银行出，银行承担全部信贷风险的情况下，这些方式显然都不合适。

（四）缺乏风险防范机制

成功的助学贷款制度都有完善的风险机制。首先，它们有完善的个人征信系统作保障；其次，对于违约者施行之有效的处罚，使违约成本远高于履约成本，迫使借款者履约；另外，最后风险基本上都由国家承担。而我国的国家助学贷款是信用放款，既无担保，也无抵押，还贷主要依靠学生未来的还贷能力及其还款意愿，由此必然衍生出三个问题：一是由于大学生就业越来越难，还贷能力具有较大的不确定性，商业银行不得不被动接受这部分找不到工作的大学生的贷款风险；二是由于社会保障机制不完善，必然加大大学生负债就学的顾虑，同时也增加了银行对学生过度负债的疑虑；三是由于社会信用约束机制缺位，学生毕业后奔赴四面八方，不少借款人银行根本联系不上，对其失信行为银行束手无策，贷款风险无从控制。可见，风险防范机制是助学贷款制度健康运行的保证。缺乏风险防范机制，只会提高贷款的违约率，导致银行慎贷。在这种情况下，以行政方式强行推行银行贷款，只能使银行的不良贷款增加，增加银行财务的不可持续性。因此，在当前我国个人征信体系不可能在短期内建立的情况下，如何采取有效措施，防止、特别是如何消化助学贷款形成的信贷风险，是亟待解决的问题。

二、、完善国家助学贷款制度的措施

改革现行的国家助学贷款制度，从根本上解决目前国家助学贷款实施过程中存在的制度性障碍，是一项涉及面广且十分复杂的系统工程。国家助学贷款作为一项系统工程，是科教兴国、构建和谐社会的重要工作，需要全社会的共同努力，需要研究建立国家助学贷款的长效机制。

（一）、商业银行方面可采取的措施。

（1）要实行助学贷款归还优惠政策。从国外的情况来看，各国的助学贷款政策都规定了助学贷款归还优惠政策，即提前还款或从事某些特定行业的工作，将给予贷款人减免贷款、延期偿还贷款的优惠，如日本的助学贷款规定：凡贷款人毕业后从事教育工作者，可以免偿贷款金额；美国的助学贷款规定：毕业后加入军队、到特定的公立中小学任教可以减少或免除贷款，参加社区服务（如扫盲）也可以减少还贷金额。而在我国的国家助学贷款政策中却没有太多相应的减免规定，笔者认为：我国也应制定类似的规定，一方面可以进行某些宏观调控，满足某些行业人才需求的不足；另一方面也可以减轻部分大学生的还贷压力，获得综合的社会效益。（2）尽可能的细化助学贷款的种类、标准，适应不同学生的不同情况。要改变当前这种助学贷款品种少，结构单一的情况，因为不同的学生在家庭背景、专业、就业前途方面情况都不尽相同，这就需要各不相同的贷款品种，而不是千篇一律。例如目前的国家助学贷款都是针对学生而设计的，可考虑借鉴美国联邦父母贷款的经验，推出并推广针对学生父母的国家助学贷款，实际上，我国已经存在类似的这种贷款，即已在部分地区出现的生源地助学贷款，但是仍属于商业性助学贷款的范围，条件也比较苛刻，一般需要担保和抵押，今后可将其纳入国家助学贷款的范围，同样由财政贴息，并在全国范围内推广开来。（3）要加强对助学贷款的审核，从源头上把好关。在这里并不是指让商业银行象审核商业性贷款那样来审核国家助学贷款，而是指要把国家助学贷款发放给那些确实需要的学生，大部分申请国家助学贷款的学生确实是家庭经济条件较差，但不可否认的是，也有一部分学生家庭经济条件并不差，他们看到国家助学贷款有这么优惠的条件（优惠的利率、国家财政贴息），因此产生了不借白不借的想法，而审核的商业银行在这方面一是无法了解太多的情况，因为学校和学生家庭所在地一般不在一地，包括学校也不是很了解学生家庭的情况；二是也没有仔细的审核，就都发放出去了，这就为以后助学贷款的收回留下了隐患。（4）可在助学贷款利率方面做一些细化，做一些调节。不同的学生情况不同，银行所面临的风险也不同，可考虑采取不同的利率。另外，当前存在的一个问题是助学贷款都是固定利率，如果还贷时通货膨胀率较高，商业银行必将遭受较大损失，因此可考虑试行浮动利率。还有当前助学贷款利率整体水平定的比较低，我认为不必定的太低，因为并不是要贷款学生在求学期间还款，而是在毕业以后工作时还款，因此利率确定在一个合理的水平上即可。（5）可推出一些新的贷款品种，如类似委托贷款的“个人教育风险投资”。“个人教育风险投资”是一种新型的教育经费金融工具，个人教育风险投资的对象主体是大学生，并直接按个人将来收入的一定比率来获得投资入股回报。投资者直接将资金投入大学生教育及发展所需，大学生在获得一定教育培训后，按个人未来收入的一定比率回报给投资者。与国家助学贷款相比，个人教育投资风险可能更高，收益也可能更大，但是风险不用由商业银行承担，而是由投资者承担。新时代的个人教育风险投资主流将促进教育的产业化，并将加速经济的发展。个人教育风险投资产业化不仅可以让更多的人接受高等教育，减轻国家财政负担，科教兴国，而且可以直接带动社会需求。

（二）、高等院校要做的工作。

在推行国家助学贷款的过程中,学校事实上成为连接银行和学生的中介媒体,是贷款的组织者。从实际效果看,学校也是“国家助学贷款”的直接受益者,而且是最大最先的受益者,“国家助学贷款”在很大程度上减少了学生的欠费率。按照权利与义务对等的原则,学校对推行“国家助学贷款”有义不容辞的义务。2004年6月颁布的新政策一个显著的特点是突出了高校在风险防范中的作用，如承担风险补偿专项资金的50%，要求各高校承担的风险补偿金额、借款额度均与该校毕业学生的还款情况挂钩。强化高校在国家助学贷款管理中的作用，是基于高校和学生之间特殊感情纽带关系的考虑。在了解毕业学生就业动向等信息方面，比起银行等其他部门，高校具有比较优势，能更好地解决信息不对称问题，减少道德风险。因此，高校要积极配合银行开展助学贷款发放工作:联系、介绍银行；集中推荐贷款申请；根据银行要求了解贷款人有关情况；建立、更新和管理贷款人的有效联系方式等有关信用档案，并在学生毕业后将其离校后的有效信息及时提供给相关银行。同时，要大力加强对大学生的宪法教育和公民责任感教育，凡年满18周岁的大学生统一组织其参加成人宣誓仪式，这应当成为一项制度。在学校的政治理论课、思想品德课及日常思想教育中突出社会主义市场经济就是法制经济的教育，增强大学生在社会主义市场经济条件下的诚信意识和契约意识。在校内应积极发现、培养并大力宣传合理借贷、节约用贷、按期还贷的学生和校友典型，在校园内造成一种合理借贷、节约用贷、按期还贷光荣，奢侈浪费、拖欠还贷可耻的浓厚氛围。

（三）、贷款学生方面可采取的措施。

国家助学贷款之所以采取无需经济担保的形式，主要是考虑大学生整体素质较高。高等学校作为高层次的育人场所，必须加强对大学生的信用观念教育，把信用教育作为大学生思想道德教育的重要内容，使他们树立良好的贷款求学意识和如期还款意识，珍惜自己的借贷信用和名誉，毕业后能自觉履行还贷责任，成为具有良好诚信意识的公民。随着市场经济的发展，社会各项规章制度的完善，一个人的信用记录是十分重要的，要珍惜和爱护个人的信用历史，保持良好的信用记录，这对于他们在以后的人生道路上继续经济和社会活动都是十分重要的。可考虑在教育部大学教育学历查询网络的基础上，建立助学贷款学生个人信用信息查询系统，与人民银行的银行卡信息系统、个人账户信息系统相连接。在国家助学贷款问题上要积极配合银行做好还贷工作，因为国家助学贷款将是大学生在这个社会中的第一份信用记录，应该重视和珍惜自己的这份第一个信用记录。高等学校经济困难的学生有这样一个机会可以申请国家助学贷款，毕业后再以自己的劳动收入来归还，这不仅是获得资助完成学业的问题，也给了大学生一个机会可以建立个人的信用记录，树立良好的道德风尚，同时还有利于培育他们自立的精神品质，有利于增强他们的信用意识和金融意识，是一举多得的好事。

（四）、政府机构方面可采取的措施。

政府部门应分工合作，各负其责，在各自的业务范围内做好自己的工作。财政部门一是应继续安排好各项贴息资金，保证贴息资金足额、及时的拨付到位；二是需要为商业银行提供一定程度的担保，并做好承担部分助学贷款损失的准备，因为国家助学贷款这种政策性贷款的本质决定了在现阶段出现部分损失是不可避免的，与其让这部分损失由正处在金融改革关键时期的商业银行承担下来，不如由国家财政直接承担下来，换句话说，也就是“暗亏”不如“明亏”。教育行政管理部门应做好国家助学贷款的宏观管理、统计分析以及综合协调工作。另外，教育部门还应和民政部门一起，制定经济困难学生的衡量标准，建立识别机制。我国的国家助学贷款政策规定国家助学贷款要发放给那些经济确实困难的大学生，但却并没有规定经济困难学生的标准，这使得各地在执行起来尺度不一，有些混乱。今后应由各地结合本地区的实际情况，制定适合本地区的经济困难学生标准，提供给经办国家助学贷款的商业银行参照，这个工作可放到省一级来做。

央行应做好国家助学贷款发放的监管与协调，信贷政策的窗口指导等工作。例如助学贷款利率区间的确定，操作程序的规范等等。另外，央行还可考虑建立国家助学贷款风险基金。为提高商业银行办理国家助学贷款的积极性，可考虑建立国家助学贷款风险基金，以这些基金来弥补商业银行核销国家助学贷款呆坏帐所造成的损失，这样就不用由商业银行自身来承担损失，会提高他们办理国家助学贷款的积极性。 

另外，政府要尽快完善国家助学贷款的法律制度。我国已经制定了国家助学贷款的有关政策措施，今后在通过充分调查研究专家论证的基础上,争取由全国人大常委会通过《国家助学贷款法》或国务院通过《实施条例》,对助学贷款的原则、主体、资金来源、偿还方式和期限、操作办法、违约责任等问题作出明确规定,以法律形式规范国家助学贷款。

总之，要在政府、学校、学生、银行四个利益相关者之间合理分配风险，其中政府应担负更多的风险和责任：政府不仅要贴息还要为贷款本金提供担保，不仅要把好贷前审查关还要强化贷后管理和不良贷款处置中的作用。在整个国家助学贷款制度中，唱主角者非政府莫属。只有当政府唱好主角之时，国家助学贷款制度才能真正让每一个寒门学子迈入大学殿堂

参 考 文 献

1、马经.助学贷款国际比较与中国实践[M].中国金融出版社，2003.

2、国家统计局编.中国统计年鉴（2002-2003）[M].中国统计出版社

3、教育部财务司编.《中国教育经费统计年鉴》(1996-2002)、《中国教育统计年鉴》（1990-2002）、《全国教育事业发展 统计公报》（1998-2003）.

4、吴晓灵.在加快落实国家助学贷款新政策电视电话会议上的讲话[N].金融时报，2005-02-28.

5、王善迈.论高等教育的学费[J].北京师范大学学报（社科版）,2000,(6).

6、Christopher J. Rasmussen (2003):State Tuition, Fecs,and Financial Assistance Policies,2002-03,State Higher Education Executive Officers(SHEEO).

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