内 容 摘 要

 本文就国库资金风险的定义和特点出发，分析新形势下国库资金清算给国库业务带来的主要变化：一是国库资金汇划方式的变化；二是国库会计核算岗位设置的变化。以及分析了国库资金存在的主要风险的表现形式及其成因：一是组织管理风险；二是制度风险；三是业务风险；四是软件系统及网络风险；五是道德风险；六是其他风险。提出了国库资金风险防范和控制的对策：一是制度控制，尽快完善国库各项法规制度，做到切实可行；二是岗位控制，突出国库岗位管理；三是进出口控制，强化国库监督检查机制；四是过程控制，坚持业务处理与管理相分离；五是网络控制，加强国库系统计算机网络建设；六是心理防范，提高国库人员整体素质。

目录

新形势下国库资金的风险与防范2

一、 国库资金风险的定义和特点2

二、 新形势下国库资金清算给国库业务带来的主要变化4

三、国库资金存在的主要风险的表现形式及成因4

四、国库资金风险的防范和控制8

新形势下国库资金的风险与防范

当前金融、财政体制改革不断深入，国库工作面临新的机遇和挑战。随着国库会计核算新系统运行、现代化支付系统的开通以及央行会计“四集中”的实施，国库资金清算业务将摆脱长期以来对会计营业部门的依靠，减少资金汇划环节，拥有如现代化支付系统、国库内部往来、同城票据交换等直达、畅通、多样的资金汇划手段，国库会计核算发展形成较为独立的体系，国库部门走向资金结算的前台。各级国库直接参与资金的清算，面临更加复杂的局面，独立承担着国库资金风险，从而增加了国库资金的风险程度，使国库资金风险点增多，风险的隐蔽性增强，发生资金损失的可能性增大。如何全面认识国库资金风险，切实有效防范国库资金风险是新形势下国库工作的重要任务。本文就新形势下国库资金清算给国库业务带来的主要变化出发，分析国库资金存在的主要风险，如何防范和控制国库资金风险作一粗浅探讨。

国库资金风险的定义和特点 

对于国库资金风险一直没有一个完整的、准确的、权威性的定义。过去一般认为，国库资金风险就是指在从事国库业务的收纳、报解、支拨、退库过程中，由于不确定因素，发生的国库资金被延误、挪用、占压而遭受损失的可能性。

 国库直接参与中国现代化支付系统后，国库资金风险的形式和内涵发生了根本性的变化，风险点和风险隐患也相应增加。因此，对国库资金风险的概念也应该重新加以定义。

国库直接参与中国现代化支付系统、实行实时汇划清算后，国库被推上了资金结算的第一线，因此国库资金风险不仅局限于预算收入的收纳、报解、支拨、退库过程中可能遭受的损失，还应包括在资金清算和银行结算过程中可能遭受的损失。 国库资金风险主要是在国库会计核算过程中的风险，它贯穿于会计核算的始终。

国库是掌管国家财政预算收入和支出的机构，按照相关法律规定，一切国家预算收入都有国库收纳入库，一切预算支出通过国库拨付。经理国库是国家以法律形式赋予中央银行的一项重要职责，是国家预算执行工作的重要组成部分。国库会计核算作为会计工作的一个分支，在实现国家预算收支任务中，发挥着执行、促进、监督和反映的作用。由于国库掌管着巨额财政资金，一旦出现问题，涉案金额将十分巨大，造成极其严重的后果。国库会计核算工作的性质决定国库资金风险具有隐蔽性、持续性、不确定性、可控制性的特点。

（一）隐蔽性。国库与财政、商业银行之间的网络信息传输，各种资金、数据信息的电子化、网络化、无纸化处理，提高了国库资金运行的效率，同时，出加大了业务人员贪污、挪用、转移国库资金和破坏资金收支运转的隐蔽性。传统的记账算账都是手工操作，而现在的操作是电子化、信息化，不便跟踪、不易察觉，这都给监督和控制带来困难，如果缺乏有效制约，在资金汇划过程中将国库资金汇往非指定账户从而进行转移、挪用，而当日账平表对，神不知鬼不觉。国库资金的相对无形，也表现为其风险的隐蔽性。有些行领导对有形的货币发行库安全很关心和重视，经常过问和检查，对人员配备和安全设施的投入也相对倾斜。而对无形的金库则相对关注和重视不够，以至于国库工作人员配备和安全设施的投入等方面长期不足。

（二）持续性。国库资金风险的持续性一是指在时间上只要发生国库业务就有发生国库风险的可能性；二是指国库资金风险发生在国库业务的全过程，哪一个岗位，哪一个环节出了问题，发后差错，都容易产生资金风险。

（三）不确定性。国库风险的不确定性表现在岗位设置上，按照现有分工共有16个岗位，哪一个岗位都可能发生风险；表现在资金清算方式上，支付系统、同城票据交换、国库内部往来都有可能产生资金风险；表现有核算的具体内容上，国债兑付、退库、支拨等都有可能发生资金风险。这些都说明国库资金风险的影响因素和风险点增多，具有明显的不确定性。

（四）可控制性。国库资金风险都是人为的，有的是人有意为之，有的是人的疏忽大意和不自觉造成的。但它又不是无能为力有可把握的，而是有规律可循，它的风险是可以认识的，是可防可控的。只要制度严明，管理有序，操作谨慎，风险发生的概率可以控制在最小范围以内。

新形势下国库资金清算给国库业务带来的主要变化

（一）国库资金汇划方式的变化

 在大额支付系统开通前，国库资金支付清算主要有三种方式：联行往来、行库往来和同城票据交换。大额现代化支付系统开通后，国库资金支付清算方式增加为联行往来、行库往来、同城票据交换、支付系统往来和国库内部往来五种。

 中国现代化支付系统在全国全面运行后，国库的联行往来、行库往来两种清算方式将被取消，由同城票据交换、支付系统往来、国库内部往来等三种方式取代。

（二）国库会计岗位设置的变化

按照银发[2000]112号文件中国库会计核算岗位设置与职责的要求，从原《国家金库会计核算系统1.0版》操作界面来看，可将岗位设置分为三级管理体制，涉及的岗位有7个，其中记账岗、复核岗、事后监督岗不得相互兼任。按照银发[2002]302号文件要求，从《国家金库会计核算系统2.0版》操作界面来看，可将岗位设置分为五级管理体制，涉及的岗位达16个，其中一些重要岗位不能相互兼岗。

三、国库资金存在的主要风险的表现形式及成因

（一）组织管理风险。组织管理风险是指由于领导不重视，内部管理不完善，岗位设置不合理和用人不当等造成的国库资金风险。

 近年来，预算收入征管范围进一步拓展，财政收支规模不断扩大，国库业务量也成倍增长，同时国库机构和业务按照“一级财政一级国库”的原则也向农村纵向延伸，国库的职能作用越来越大。但是近几年由于机构的收缩、撤并，市及下辖的人行县支库均存在国库与会计合属办公的状况，造成会计、国库工作相互影响，不可避免地出现了管理人员因管理手段不到位、业务不熟悉、对国库业务不重视、风险防范意识不强而疏于管理的现象，导致国库管理职能难以全面发挥作用，而出现风险。

（二）制度风险。制度风险是指由于制度本身的缺陷或内控制度治理机制而形成的国库资金风险。

国库独立资金支付清算体系的建立，给国库会计核算、管理、操作带来了革命性的变化。为此，从2002年10月份开始，中国人民银行总行为配合中国现代化支付系统的正式运行，陆续制定出台了一系列新的规章制度，这些制度的制定，重新规范了国库会计核算流程和手续，为加强会计监督和内部控制管理、确保预算收支核算准确、及时，保证国库资金安全，进一步发挥国库会计的核算、反映和监督职能，起到了重要的保证作用。

 但是由于目前国库正处于改革时期，国库会计核算业务还在不断变化，这些制度和规定还不能够全面涵盖国库业务的全部内容，仍存在一些漏洞和业务上的“真空”。主要体现在以下几方面：

1、岗位设置可操作性不强。新颁布的《国库会计管理规定》第十六条规定：国库会计需设置资金清算、明细核算、综合核算等16个国库会计岗位，同时第十八条对岗位分工提出了五条具体要求，规定各岗位可实行一人一岗、一人多岗或一岗多人，但其中六个岗位相互不能兼任，三个岗位不得参与会计账务处理。在实际工作中即使按照“一个多岗，一岗多人”的要求设置岗位，会计核算和资金清算至少也需要8-10人的编制，再加上财政国库改革的不断深化、强制休假等因素的影响，国库会计核算的要求更高，任务更重，对人员的配备要求更多。显然，各级国库部门现有编制是达不到要求的，特别是县级支库人员编制较少，必然造成各级国库为完成日常核算工作任务，无法按照《国库会计管理规定》的要求进行岗位的合理配置，以至于不按要求兼岗，出现会计核算违反规定交叉业务的现象，在代理支库中尤为严重，这将带来严重的资金风险隐患。

2、使用“国库内部往来”存在的管理风险。国库内部往来对国库业务而言，是一种全新的电子资金汇划方式。由于 “国库内部往来”科目的使用，给国库核算工作带来了两个方面的变化：一是国库的重要空白凭证增加了新的核算对象，国库需要管理和核算的重要空白凭证由原来的一种增加到现在的六种。但是在国库的岗位中没有考虑“重要空白凭证管理岗位”的设置；二是增加了国库内部往来密押的编制和核对工作。国库密押员属于保密专职人员，按照有关制度，在人员的配备上“应当按照国家保密工作部门和人事主管部门的规定予以审查批准”。而在《国库内部往来专用密押设备管理规定》里，对国库密押人员的确定方式没有明确的制度规定，存在一定的随意性。

3、授权范围的不确定性存在的风险。在总行新制定的《国库会计管理规定》中，新增加了“会计主管授权审批”条款，但是并没有明确可以授权的事项以及权限的限制。而在《2.0版》会计主管授权菜单中，一级会计主管对二级会计主管的授权包括代码维护等12项，这些授权内容几乎包括了所有国库会计业务的重要事项，其中如用户管理、会计科目、账户增减、预算科目维护、挂账解挂、查询查复等重要事项直接与国库资金安全挂钩，一旦将这些权限全部下放，必然给国库资金安全带来隐患。

4、事后监督过程中存在的风险。建立国库会计事后监督机制，是为各级国库及时防范和化解资金风险建立的最后一道安全屏障，也是近几年国库系统提出的一项很重要的内控制度。但是《2.0版》没有为国库会计事后监督留有相应接口，因此有些基础数据无法共享，监督管理工作基本上停留在对纸制传票、报表、账簿的事后监督，缺乏对国库资金清算过程的实时监督，致使国库内控检查实效性差，这种依靠手工完成事后监督的管理模式已越来越不适应国库核算电算化和国库业务快速发展的需要，更不能有效防范和化解资金风险。

（三）业务操作风险。业务操作风险是指国库人员在业务操作过程中为严格执行制度、不规范进行操作而使国库资金可能出现的风险。

1、新业务带来的资金汇划风险。国库资金汇划渠道的改变，把国库部门推到了资金结算的前台，而且随着2.0版的推广应用，核算流程发生了较大变化，操作环节更加繁琐和复杂，还增加了密钥密押和管理、重要空白凭证的管理等新业务。这不仅带来了国库工作量的成倍增加，更增加了国库资金的风险。由于国库人员未系统地学习和掌握有关会计结算、重要凭证管理等业务知识，风险意识不强，工作中难免会出现违规操作现象，也给不法分子以可乘之机。

2、某些业务的风险。《2.0版》本身操作上也存在风险，如“支付系统往来”和“国库内部往来”的查询、查复全部由综合员一人经办，没有经过复核把关，这些都为国库资金可能出现的风险带来隐患。

（四）软件系统及网络风险。软件系统风险是指由于程序设计的不科学、不严谨而造成的不安全因素导致的国库资金流失的可能。因2.0版运行的时间不长，有些功能还在进一步修改与完善中，因此目前软件系统风险隐含较大的资金风险隐患。

1、应用系统本身设计缺陷。一是会计主管权限过大，可以通过添加新的操作员对所有的岗位进行操作，缺少相应制约机制，由此隐含较大的资金风险隐患；二是有的操作权限过于分散，不利于系统风险的防范，如系统中对于数据的备份和数据的恢复这一操作权限，会计主管、系统管理员和系统综合员都有权进行操作。

2、系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制，仍需要人工操作，伴随着很大的随意性。

3、计算机网络风险。一是计算机病毒风险。目前，国库核算系统通过MT及NOTE系统向上级国库上报日报，这种半开放的网络模式极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。二是网络非法侵害。由于国库会计核算系统业务用机和其他机器处于同等地位，内联网上任何一台机器，只要安装了国库会计核算系统，就有可能作为客户端登陆服务器进行非法操作。

（五）道德风险。道德风险是指国库从业人员因道德意识因素可能形成潜在的资金风险。个别国库工作人员由于人生观、价值观、道德观发生偏差，一是责任心不强，往往造成业务处理差错，发生资金损失。二是利用职务之便贪污、挪用国库资金，或者内外勾结采取各种手段作案套取国库资金，造成国家资金财产重大损失。

（六）其他风险。一是代理支库多环节上划国库资金存在的支付风险。代理支库由于没有独立的资金清算渠道，资金的收付需要通过所在商业银行会计部门来实现，由于业务涉及多个商业银行会计柜组处理，而其会计人员对国库业务不熟悉，经常发生错误，在一定程度上存在支付风险。二是资金头寸不足引起的支付风险。商业银行为了充分发挥资金效益，在头寸资金备付控制上相当紧凑，国库资金上划过程中常因各商业银行核算处理中心头寸不足，而出现排队清算的情况，致使国库资金当日无法正常报解，造成资金积压，形成资金在途风险。

四、国库资金风险的防范和控制

针对前述国库资金风险发生的成因和特点，只有对症下药，有的放矢地防范和控制风险，才能取得实效。在现阶段财政国库体制改革不断的深化的情况下，为确保国库资金安全，必须加强制度建设，严格内控管理，从岗位、资金进出口、业务处理过程、心理控制等环节入手，从业务核算的准确性，资金清算的安全性，综合管理的规范性措施出发，在岗位设置、人员落实、制度建设、手段改进等方面把握关键环节，实现国库业务的事前审核、事中控制和事后监督，全面做好国库资金风险的防范和控制。

（一）制度控制，尽快完善国库各项法规制度，做到切实可行。俗话说，兵马未动，粮草先行。国库有关制度建设要有前瞻性和可行性。建议尽早制定颁布《国库法》或新的《国家金库管理条例》及其《实施细则》，进一步修改和完善退库、拨款等制度，从法律层面和制度上指导和保障国库工作的正常开展。在现阶段国库人员得不到进一步充实的情况下，只要坚持记账复核绝对分开，适当扩大兼岗的范围，实施制度约束人，岗位监督人，减少风险隐患；针对商业银行代理支库管理困难、问题较多的情况，应建立中心支库垂直管理的由人民银行直接经理支库来取代商业银行代理支库业务，便于增强国库人员的稳定性，也有利于对国库人员开展各种业务培训和素质教育等。建议总行国库局根据国库业务发展的需要，广泛征求对《国家金库会计核算系统2.0版》的改进意见，对现有的规章制度和《2.0版》的功能进行完善、修订和补充。各级国库则按照不同的支付清算方式，制定各自规范化、标准化、具有可操作性的业务流程，统一规范日常业务核算行为，细化工作程序。

（二）岗位控制，突出国库岗位管理。一是科学合理地配置岗位。在人数不足的情况下，可以“一人多岗”，一些重要岗位要绝对杜绝兼岗，如“印、押、证”必须三分管、三分离；记账与复核必须分离。二是具体事权要分离。具体的核算、监督权限必须明确划分，如国库会计主管可以添加新的操作员，并密封保管明细岗核算口令和密码，那么新添加清算岗位操作员口令和密码不能由国库会计主管设置，应由国库负责人或其他被授权人来负责承担这项工作。

（三）进出口控制，强化国库监督检查机制。进出口控制是国库资金风险控制最重要的环节。在进口控制方面，要把握好凭证要素的审核，坚持换人复核制度，这是国库资金出口控制首要和最基本的要求。国库监督方面要明确监督重点，加强风险检查，在对凭证规范性、账务正确性开展检查的基础上，开展资金来源和去向的配对审核；按照现代化支付系统和国库会计核算风险性管理的要求，加强财、税、行及支付系统、国库内部往来对账，逐笔落实未达账项；对查询查复书进行经常性检查。前移监督关口，强化现场控制，推行主管坐班制度，是实现及时介入监督，把握风险关口的行之有效手段。通过现场督查，及时发现工作制度不够完善、操作规程存在漏洞、业务处理方法欠妥等需要改进的问题，提出整改建议。提高监督手段，改进监督方式，在国库核算系统2.0版本基本平稳运行后，总局可组织人力，开发相关软件，实现利用计算机进行国库核算事后监督，部分代替目前人工操作，提高工作效率，解决会计事后监督滞后的问题。增强事后监督力量，配备专职人员，通过业务培训、上岗操作、岗位交流等手段，提高监督人员的业务素质，以及时发现工作中的问题，排除隐患。

（四）过程控制，坚持业务处理与管理相分离。公开办事程序，增强工作的透明度，要确定各个业务岗位行为规范准则，不得超越权限或违反程序操作，对重要业务、重大会计事项的审批，实行分级管理制度。

（五）网络控制，加强国库系统计算机网络建设。2.0版推广运用以后，国库支付系统、国库内部往来、国库单一账户以及财、税、库横向联网将逐步推开，如果缺乏必要的技术防范措施，将会带来一定的操作风险。针对目前网络方面存在问题和风险，应采取以下措施：一是对系统不断进行优化和完善，如增加对业务系统口令恶意登录识别、报警、记载和封锁等功能，增强系统安全防范自控能力。尽快开发补充国库事后监督功能，提高事后监督工作的效率，为国库资金安全和国库会计核算质量保驾护航。二是在内联网上配置一个子网，区别于其他办公用机的网段和IP地址，将国库业务用机构纳入其中。由此，国库会计核算系统以外的机器将无法访问，在一定程度上增强了国库会计核算系统的安全系数。三是加强国库业务用机使用的管理，不仅要在所有业务用机上安装杀毒软件，而且要对杀毒软件随时更新。四是对新系统数据备份采取双重备份，在设置共享时要设置专门的用户，权限应设置为只读，保证国库资金数据不被篡改。五是推进横向联网建设进程。在完善系统内部网络的基础上尽快实现财、税、库、行等部门间的横向联网，利用现代化手段提高核算质量，实现信息共享，减少重复劳动，加快税款入库、报解和库款支拨速度。

 （六）心理防范，提高国库人员的整体素质。随着国库新业务的拓展，国库网络化的发展，对国库人员的思想业务素质提出了更高更新的要求。人是内部控制有效发挥的关键，要防范化解国库资金风险，做好国库工作，必须坚持以人为本，思想教育与岗位培训相结合，加强对人的管理，建立一支高素质的国库干部队伍。一是要把政治思想教育放在首位，运用各种方式提高国库人员的思想道德素质。二是加强职业道德教育，确保国库干部爱岗敬业、恪尽职守。三是坚持岗位培训，提高国库干部理论水平和操作技能，增强防范国库资金风险的能力。四是开展法制教育，增强法制观念，确保国库干部严格依法办事，勤政廉洁。

资 料 来 源

中国人民银行关于《国库会计管理规定》的通知，银发（2002）302号

中国人民银行关于《国库会计核算业务操作规程》的通知，银发（2002）306号

中国人民银行办公厅关于《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》的通知，银办发（2002）234号

王佑元、严信华、周翠华、蓝景彪，《国库资金的风险与防范》，《金融会计》，

2004年第1期

金志娟、王海燕，《国库直接参与支付系统后的风险及防范》，《金融会计》，

2003年第11期

邰陆、孟军，《新时期国库会计核算管理浅议》，《金融会计》，2003年第12期

王洪桦，《做好国库工做的设想》，《金融会计》，2003年第12期

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