一、农村信用社发展历程

二、农村信用社改革对农村经济发展的作用

三、深化农村信用社改革应以服务“三农”为导向

深化农村信用社改革应以服务“三农”为导向

[内容摘要]：本文分析了我国农村信用社改革的历程，探讨了农村信用社改革对农村经济发展的推动作用和不利影响。本文认为，要更好地发挥信用社为农村经济发展服务的作用，就要以农村经济发展的需要为导向，不断改革信用社的产权组织形式和经营机制，使信用社自身的健康发展与农村经济发展之间形成良性互动。[关键词]：农村信用社；合作金融；农村经济；我国农村金融服务体系是一个由政策性银行、农业银行、信用社组成的体系。中国农业发展银行的职能是管理国家的政策性借款，业务范围较窄，没有基层营业网点，中国农业银行由于商业化的利润目标驱使，其基层网点正在逐步收缩，工作重心转向城市及城乡结合部。新兴的股份制商业银行一般都集中在城市。这样为农村经济提供金融服务的组织就只有农村信用合作社了。2004年底，全国农村信用社有机构34，038个，存款余额2.73万亿元人民币，贷款余额1.95万亿元人民币。实际农村信用社已成为农村金融服务的主力军。因此，如何发挥农村信用社支持农村经济发展的作用，已成经济部门和政府部门关注的一个重大课题。本文拟从为“三农”服务的要求来探讨农村信用社改革取向的问题。

一、农村信用社发展历程

我国农村信用社发展大致经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（1951-1959），基本保持了合作制的性质。二是反复和停滞阶段（1959-1980）。农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资和分配的主要渠道。三是农行代管阶段（1980-1996）。信用社归农行管理，两套编制，两本账薄。农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制。四是1996年至今。1996年信用社脱离农行，开始恢复合作金融性质。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织。并由中国人民银行对其进行监督和管理。之后进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革。并根据各地实际情况因地制宜，分类指导，开始了多种形式的改革试点。

《关于农村金融体制改革的决定》提出，“根据农村商品经济发展的需要，在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行。”“农村合作银行的性质是股份制的商业银行”。 2000年7月经国务院领导批准同意，人民银行和江苏省政府在江苏全省进行了信用社改革试点。在明晰产权、完善经营机制的基础上，全省信用社实行以县为单位统一法人；在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行；在县（市）联社入股基础上，组建了江苏省联社。2003年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），文件主要包括两方面的内容：一是改革产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，实现股权结构多样化，投资主体多元化。二是改革信用社管理体制，把信用社交由省级人民政府管理。为了解决信用社不良资产问题的自有资本不足问题，2003年《深化农村信用社改革试点方案》规定，中央政府按2002年底实际资不抵债的数额的50%发放专项再贷款或专项中央银行票据帮助试点地区农村信用社化解历史包袱。为此，中国人民银行拟定了《农村信用社改革试点专项票据操作办法》和《农村信用社改革试点专项借款管理办法》。专项票据的兑换与信用社改革的效果挂钩。国家开发银行负有发放、监督和回收专项再贷款的义务。从2003年的试点改革是按照股权结构多样化，投资主体多元化原则，根据不同地区的情况，分别进行不同产权形式的试点。一是在经济比较发达、城乡一体化程度比较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份银行机构；二是在人口比较稠密或粮棉基地县（市），可以县（市）为单位，将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；三是其它地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社和县（市）联社各为法人的体制。到目前，我国信用社有三种形式：农村股份制商业银行；农村合作银行；信用合作社。尽管农村信用社经过一系列改革，但无论是股份制商业银行、合作制银行，还是信用合作社，离完善的产权制度仍有一定距离。县联社统一法人形式，仍存在所有权缺位的问题，民主管理有名无实，在信用社扩大规模和信贷业务高度专业化以后，信用社的民主管理更加难以实现。就股份制商业银行来说，募集的股本中，中小股东所占股本比例太小，而法人股东尤其是政府股份占较大比例，可能造成内部人控制或者是政府对信用社的行政干预，为信用社偏离其经营目标埋下了隐患。合作制银行的改革形式，也存在一定的问题，合作制中，自然人股东多，股本小，农民的无知和对合作社的不关心，使信用合作社的民主管理无法落实。

二、农村信用社改革对农村经济发展的作用

（一）积极作用

1、农信社交由省级政府管理，使地方政府与信用社的关系从行政干预到对其负责。农村信用社交由省级政府管理，一方面有利于落实管理责任，发挥地方政府的作用，帮助农村信用社改善经营和发展业务；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承担了信用社的盈亏责任，这样，地方政府会加大打击逃废信用社债务行为的力度。这样，就能有效防范和化解金融风险，营造地方经济发展的良好环境。事实上，由于充分调动了地方政府的积极性，地方政府更加重视和支持信用社的发展，各地纷纷出台了支持本地信用社发展的政策措施，信用社的经营状况开始得到改善。

2、利率市场化（存贷款利率上浮）有利于农村信用社吸引资金，用于农村地区的发展。我国农村信用社率先实行利率市场化改革，在1998、1999年再次扩大贷款利率浮动幅度的基础上，2002年，全国8个县的信用社实行了利率市场化改革的试点，贷款利率浮动幅度由50%扩大到100%，存款利率最高可上浮50%。农村信用社存款利率上浮后，一方面是吸引来自原来存在其它金融机构的存款；另一方面是吸引来自民间的资金。信用社的存贷款利率提高，存款人可以得到更多的收益，借款人可以通过较低于民间的资金利率借到款，使民间资金步入正规金融的轨道，纳入了信用社的业务范围。

3、农村商业银行、农村合作银行的建立有利于支持农业产业化经营和城乡一体化发展。在经济发达地区，二三产业迅速发展，农业产值和农业就业的比重都日趋下降，农村信用社作为一种合作金融组织，逐渐失去了服务对象。农业产业化经营组织及民营企业发展所需资金量大，信用社已不能满足其需要，所以，成立股份制商业银行和农村合作银行，成为农村经济发展的迫切需要。

4、成立县联社统一法人后，能更好地支持县域经济发展。农村信用社成立县级统一法人后，农村信用社加强了管理，节约了成本和费用，资金调节能力增强，业务范围得到扩展。同时，由于税收减少及一些优惠政策的实行（无息再贷款，呆坏账分期进入成本核销，成立信用社风险补偿基金），使信用社的盈利能力增强了，信用社有更多的资金用来支持农村经济发展；成立县级统一法人后，授信额度增大，农业产业化经营所需的较大额度的资金在更大程度上得到满足；由于统一法人后，过去的风险社支付压力减小，相对落后地区更有可能得到金融支持。

（二）负面作用

1、农村信用合作社自身发展的需要使其偏离合作金融方向。我国的农村地区经济发展水平低，资金投入不足，资金回报率低，农村金融体制改革总的方向就是要增加农村资金投入，建立为农村经济发展的完善的金融体系。信用社作为农民的金融合作组织，农村金融服务的主力军，承担着为农业、农民、农村服务责任。然而，农业是弱质产业，自然灾害风险和市场风险都很大，比较效益低，如果信用社的资金大量投入农业，必然造成资金回报率低、回收难。信用社改革后，成为自主经营、自负盈亏的经济组织，信用社自身的发展无论从其本身吸收股本、扩大规模，还是从提高资金使用效率、降低经营风险来看，都不愿意把大量资金投入农业领域。所以，农村信用社有着烈的离农倾向。出现了中央要支农、地方要发展、监管部门要防范风险、农信社要生存的矛盾。

2、信用合作社资金非农化倾向。目前，我国以合作制形式存在的农信社有一部分有着较多不良资产，亏损严重，有的资不抵债。落后地区，有钱的人不需贷款，不愿意入股信用合作社；无钱的人想贷款但没有钱入股。这就决定了农村信用社的资金筹集只有走股金资本化的道路，只有这样才能不断补充资本金，维持信用社的生存与发展。因此，出现了合作金融的性质与股金资本化之间的矛盾。在资金的运用上，成立县级统一法人后，县联社与基层社的权力配置发生了变化，基层社的经营自主权变小了，原来，基层社可以根据本地情况，确实贷款的对象、期限与额度，现在，受到县联社的制约，对要地急需资金的农户和经济组织难以及时给予支持。对单个客户贷款余额不得超过信用社资本总额的30%。那些最缺资金的农户和企业得不到及时的资金支持。商业化使信用社资金筹集与使用都有非农化倾向。

3、利率市场化改革、信用社利率风险对农村经济发展的不利影响。农村信用社率先实行的利率市场化改革，其正面效应已经表现出来，但其负面效应有时滞，一是难以充分表现，将来的表现会更明显。负面效应将主要有以下几个方面，一是不利于把资金投入农村地区，发展农村经济。利率市场化后，存贷款利率提高（一般信用社都是一浮到顶），贷款利率提高后，增加了农户贷款和农村经济组织贷款的成本，降低了农村地区资金的收益率，形成了与城市经济的不公平竞争。二是信用社的经营管理水平低，人均存款低，成本费用高，在市场竞争中本来就处于劣势，利率市场化后，其劣势会显性化。三是信用社面临的潜在风险。我国的农村信用社大多经营水平较低，一般只有传统的存贷款业务，没有开展中间业务，其利润来源主要是存贷款利差。利率上浮，贷款量可能减少，利息收入的大幅减少，会使农村信用社面临巨大压力，资金成本大幅提高。四是一些信用社为了找到资金出路，减少亏损，不惜降低贷款条件放贷，借款者在预期有高收益的项目时，也愿意以高利率借款。相反，那些低风险借款人考虑到借款成本提高，可能减少借款额度。这样，就会出现信用社贷款中的逆向选择，即高风险贷款增加，低风险贷款减少，信用社的潜在风险增加。利率风险会转化为金融风险，危及农村金融安全。

4、农村信用社的商业性职能与政策性职能之间存在着矛盾。信用社改革的目标，是信用社走出困境还是为“三农”服务？《深化农村信用社改革试点方案》提出，“深化农村信用社改革，改进农村金融服务，……把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户、和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。”《深化农村信用社改革试点方案》强调“农村信用社资金要大部分用于支持本地区农业和农民”，即使股份制金融机构，也要“确定一定比例的资金用于支农”。然而，信用社同时又是一个自主经营，自负盈亏的法人组织，它必须以经济效益为导向。事实一再证明，信贷机构一旦承担政策性信贷任务，就会变成经营亏损和财政补贴的无底洞。这种政策性金融与商业金融之间的矛盾是不可调和的。

5、地方政府管理导致行政干预信用社发展。《方案》规定，省级人民政府要坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地（市）、县、乡政府。实际上，在地方政府有管理权的情况下，信用社的人事权掌握在地方政府手中，要保证其不对信用社进行干预是非常困难的，农村信用社很容易成为地方政府的第二财政。而且，在当地出现社会稳定问题时，就更管不了将来的亏损，将来的问题只有留待将来慢慢去解决，他们必须利用手中的权力来解决目前的问题。在经济发达地区，财政状况要好些，筹集资金也相对容易，这些问题还不明显，但在落后地区、贫困地区就十分严重，因为除了信用社有可挪用的资金外，地方政府没有别的渠道来解决燃眉之急。

三、深化农村信用社改革应以服务“三农”为导向

农村信用社作为由广大农民群众自愿入股组成的金融组织,根在农村,在农民。解决好“三农”问题,既是农村信用社生存和发展的需要,又是党和国家赋予农村信用社的重要社会职责。50多年来,农村信用社对农村经济的发展作出了突出的贡献,而今已成为农村金融的主力军和联系农民最好的金融纽带,成为农民、农业和农村经济发展不可或缺的重要支持力量,因此,在全面建设小康社会的新形势下,农村信用社必须把自身发展同做好支农工作、为农业增效、农民增收、农村产业结构调整、农村居民非农化、农村劳动力转移等新情况结合起来,依托政府组织,发挥自身优势。定位支农着力点,创造农村经济发展的支撑点。

（一）正确把握农村信用社改革的功能和制度特征。农村信用社的存在是以能否促进农村经济发展为前提的。有利于农户增收、农业发展和农村经济增长的金融需求的满足，是应当赋予农村信用社的基本功能。农村信用社作为支农的主力军，无论怎么进行改革，都应当有利于实现上述功能。只要是有利于促进农村经济发展的产权制度和组织形式，都是信用社发展的可行方向。如商业银行的入股、收购兼并等，只要能改善信用社的经营绩效，能促进农村经济发展，都不失为一种好的形式。在农村贫困地区，现存的信用社组织形式如果不适合农村经济发展的需要，也可突破现有的各种形式，进行有益的探索。因此，改革不能在现有的机构与组织既定的前提下推行，首先要确定其功能，然后据此考虑来设置或建立可以最好地行使这些功能的机构与组织。构造农村信用社改革后的制度框架，主要和首要考虑的应该是其功能作用，而不是其“出身”。民间借贷和合作基金会，从制度安排的角度来说，不是正规的安排，特别是缺乏有效的约束机制和监管保证，风险性大。但从功能角度来说，其生命力恰恰在于替代了正规金融制度安排所欠缺的功能。一方面要求农村信用社改革的制度安排，必须首要考虑功能因素，特别是通过改革要能够提供目前被非正规制度安排金融所替代的功能供给；另一方面，把正规安排之外的金融行为，通过引导和规范纳入到正式制度安排中来，扬其功而避其险，这是考虑农村信用社改革的制度安排应当具备的视野。这些制度特征和约束至少应当包括：(1)是立足于农村社区的金融组织；(2)这个组织的功能是聚集农村、农民和农户的资金，并通过金融手段在“三农”发展中进行配置；(3)这个组织应当使农民贷款尽可能地方便，并有内在动力自觉并不可选择地在“三农”中寻求资金出路；(4)这是个能够自动进化的、开放的和动态的制度安排，随着各地“三农”需求的变化而调整自己的组织结构和功能方向；(5)这个组织体系应当具备自我风险控制能力，并受相应必须的监管约束。

（二）突破信用社就是合作制的理念，采取多种模式改造农村信用社，在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系。这些改造农村信用社的模式包括：（１）在城乡一体化程度高的大城市郊区和沿海经济发达地区继续组建县市农村商业银行，同时制定《合作金融法》，允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构，以满足弱势群体对合作金融的需要。（２）顺应国际上信用合作社发展的潮流，积极探讨将股份制和合作制相结合的农村信用社改革道路。具体到我国的农村信用社，可以考虑在清理现有信用社股份的基础上，分清那些股份是合作性股份，那些股份是商业性股份，并在增加新股份时做同样的划分。商业性股份按入股数额决定投票权，参与经营管理和分红。合作性股份作为一个整体来形成投票权，参与信用社的经营管理；合作股份的持有者按合作原则享受信用社提供的资金服务并享受合作资金产生的收益。（３）对某些职工持股比例较高的农村信用社，还可以进行股份合作制改造，将其改造成规范的股份合作制金融机构，即完全由信用社职工持股形成的金融机构。（４）允许城市商业银行、农村商业银行、新兴股份制商业银行甚至外资银行收购经济发达地区的农村信用社和大中城市郊区的农村信用社，将这些农村信用社变成他们的分支机构。

（三）转换农村信用社的营销理念，积极探索为“三农”服务的新方式。近年来，农村信用社发展较好的省份的共同点在于，在经营中能真正立足于“三农”，端正经营方向，对支农方式进行创新，积极拓展农村信用社的发展空间。首先，应该准确把握农村信用社服务“三农”的市场定位，按照优先“三农”的原则有效配置信贷资产。其次，要适应农村经济发展变化的新特点，制定分类指导措施，创新支持方式。如对符合贷款条件的种养大户、品牌农业、产业化组织、个私经济组织，可以分别实行支农信贷卡、联保贷款、一次性贷款授信、评优授信等方式，确保信贷支农。第三，应根据经济变化的新需求，强化服务功能。如创新贷款品种、增加服务手段、转变服务方式、提供市场信息等。第四，加快改革步伐，突破机制障碍。通过加快管理体制和产权制度的改革，通过建立约束与激励机制、内控机制、创新信贷管理机制等，提高农村信用社的服务效益、管理效益和经营效益，实现社会效益和经济效益的“双赢”。

（四）适当调整农村信用社的宏观政策定位，加快其行业管理体制建设。当前，我国农村信用社已处于加快分化的时期，不宜笼统地将其定位为合作金融。农村信用社点多面广，具有服务“三农”的比较优势和组织基础，包括同农户的密切联系。因此，农村信用社以坚持为“三农”服务为宗旨有其必然性和合理性。

（五）立足于发挥自身优势，实现业务创新和内部管理的突破。1、要继续重点发展传统业务。充分发挥农村信用社人缘、地缘、点多面广的优势，实行全员营销。狠抓存款，壮大资金实力。盘活贷款存量，创新贷款业务。坚持走以“农”为本，支持中、小企业和个体工商户、农业产业发展的“特色”路线。2、要在拓展中间业务方面寻求突破。加快农村信用社电子化建设，形成完备的支付交易结算系统和金融信息系统，为中间业务发展创造技术和信息条件。3、要在加强内控建设与执行方面有质的转变。要强化内部控制措施，使内控真正成为农信社内部管理的重要环节。

（六）做大作强农村信用社必须依靠地方政府的大力支持。一是地方政府要因地制宜，明确发展思路，加快县域和农村经济发展。引导农村信用社资金与农业科技、市场信息相结合，为农村信用社资金投放创造良好的经济环境。二是要积极支持农村信用社做好增资扩股和壮大资金实力工作。地方政府应加强协调和指导，出台相应措施，引导和鼓励农民、城镇居民、工商企业、民营资本等民间资本投资农村信用社，以不断扩大农村信用社资金实力，为加大信贷“支农”力度提供资金保障。三是要大力整治信用秩序，培育和建设良好的信用环境。要把信用环境纳入打造诚信政府这一系统工程，像抓招商引资、重点项目工程那样，积极推动创安工作，深入开展创建信用乡（镇）、信用村活动。 

参考文献：

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