内容摘要：本文认为我国现行养老保险制度存在管理水平低、可持续性差和保障水平低等三大缺陷，导致这种情况的主要原因，是因为这个制度存在覆盖面小、共济性差，制度存在不稳定性和保费筹集原则与参加自愿性原则存在矛盾这三大缺陷。文章提出了改革养老保险的“三维”式思路。

关键词：中国 养老保险 制度

目录

我国养老保险制度存在的困境与发展思路探讨1

一、我国养老保险制度的困境与缺陷1

（一）我国现行养老保险制度的困境 2

（二）现行养老保险制度的本质缺陷 3

二、我国养老保险制度改革思路 5

三、“三维”养老保险制度的可行性分析 7

一、我国养老保险制度的困境与缺陷

自80年代以来，随着市场取向改革进程的发展，中国的养老保险体制改革大体上经历了三个阶段：第一阶段是将退休费用从企业统筹改为社会统筹。这里所谓的社会统筹也就是地方统筹，而且根据当时的历史条件，统筹的层次不高，基本上是在县级范围内。第二阶段是选择符合中国国情的改革目标模式。选择改革目标模式时，还接受了世界银行专家倡导的“三根支柱”和外国保险机构推荐的国际通行的基本养老保险、补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三层次相结合结构的养老保险体系，在1995年3月1日国务院发布的国发〔1995〕 6号文件中明确提出了“资金来源多渠道”、“保障方式多层次”的原则。这里讨论的主要是第一层次即国家通过法制强制实施的基本养老保险问题。第三个阶段是结束管理体制多头分散的局面，并实施省级范围统筹。劳动与社会保障部以及国家社会保险局组建后，加快了改革进程，加大了工作力度。特别是实施了两项重大的政策措施：一是将基本养老保险的社会统筹范围由县级提高到省级层次；二是将11个部门实行的行业统筹改为参加所在地区的省级统筹。1998年，国务院28号文件出台，提出1998年底前全国的基本养老保险基金都要实行省级统筹。作出这一决策的依据是基于以下的认识：统筹范围的大小与抗风险能力的大小成正比。这一改革在各地、各行业便引起了较大的反响，此中的矛盾与问题也逐渐暴露出来，如果解决不好，将会影响更多人后半辈子稳定的生活，因此，有关部门对这一改革尤为重视。  

（一）我国现行养老保险制度的困境 

不可否认，养老保险制度的实施，具有鲜明的社会和政治意义。然而，不容否认的是，养老保险制度的确面临着诸多不容回避的难题，这里我们以“三个困境”来概括。

第一，管理水平低。社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在养老保险实践中，却很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最严重的是养老保险基金管理上的问题。按国际上通行的做法，社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性（即保值增值）。但是，在中国的社会保险中却不可能完全做到这些，大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍养老保险基金的情况便时有发生，使养老钱失去了保障。更严重的是，在制度建立的初始期，参加保险以年轻人居多，等若干年后老龄化高潮来临，开始支付养老金的时候，贪污、挪用养老金的官员们早已高升或退休，不在当前这个位子上了，这笔巨大的亏空已没有人来负责，兜底托盘的只能是国家财政；如果这在全国是一种普遍现象，那么国家财政也不可能拿出太多的钱来弥补此类漏洞，结果只能是倒逼中央银行多印发通货，届时，可能会引起金融危机的说法也并非危言耸听。 

第二，可持续性差。养老保险在一些地方只能持续几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已经解体了。这些社会养老保险制度的建立，有在上级领导的指示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方对基层工作实行“养老保险一票否决制”，凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的基层，都必须完成社会养老保险的任务，于是，基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，还有的乡强调村组干部、党团员起带头作用，并要求每人要发动一定户数的农民投保，按户计酬。这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，群众的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。

第三，保障水平低。由于我国的经济发展水平还相对较低，群众可支配的收入更低，所以在大多数地方现行的养老保险中，投保的保费很低，这样，老年时得到的保险金就少，少到无法满足老年人的基本生活需要。按1997年全国历年累计的8200万农民投保的120亿养老金计算，人均是146元，而这乃是十几年的累计结果。由此，农村社会养老保险所能起多大的作用也就比较明晰了。

（二）现行养老保险制度的本质缺陷  

我们从社会保障的数理基础和经济理论上进行分析，可以得出结论，养老保险制度具有以下本质缺陷：

第一，覆盖面小、共济性差。现行的养老保险的覆盖面一般是一个县，这与保险的大数法则的数理要求存在差距。从保险单位上说，一个县的人口也不少了，如果是商业性意外伤害保险，在县内分散风险就已足够，但是对于养老保险，尤其是社会养老保险来说，想在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层的人口中分摊开来就颇有难度，因为县域内的人口指标差别很小，同一年龄层人口的余命指标、老龄系数、疾病谱以及家庭结构和收入水平等基本趋同，这就使保险系统内的互补和互济性很差。此外，当社会保险的覆盖面太小时，不变成本（包括机构设置、管理系统、信息系统装备等）只能在较小的范围内分摊，边际成本在较小的数值上移动，规模不经济在此时就非常明显。在当地的经济发展水平比较低的时候，管理者就面临着一种两难选择：为堵塞漏洞，使管理规范化，使征缴、管理和使用三权分离，就得花更多的成本来进行机构设置和加强监督；而为了节约成本，减轻保险系统的负担，不让保险基金大部分成为管理费用，就得删繁就简，精简机构和管理程序。而实际上，在县域内，养老保险在两难选择的夹缝中是难以健康地发展起来的。

把养老保险的覆盖范围扩大到相邻的几个县是不是一条出路呢？一些地方试过，但在地方利益错综复杂、管理水平普遍较低的情况下，这种努力最终都浅尝辄止。 

第二，制度上的不稳定性。制度上的不稳定性是养老保险制度的另一个致命伤。养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是一种持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，当群众身强力壮收入高的时候，他们缴纳保险费，而当他们年老收入低又需要照顾的时候，他们再用养老保险机构支付的养老金来安度晚年。这一过程的顺利完成起码需要三个条件，首先，收入水平较高且稳定，能够保证他们可以按时足额缴费；其次，他们对保险基金的管理者充满信心，知道自己缴纳的钱能够在自己年老需要时得到更多的回报；最后，养老保险制度能够持续到老年获得回报之后，而不是中途解体。但是就这三个条件来看，目前各地区的社会养老保险几乎都无法满足，这是因为：大部分人的收不稳定，收入时高时低，无法按时足额缴费应该是一种常态；大部分人对现在交钱若干年后能才获得的回报并没有太多的信心，而养老保险说不上哪一天就被某位领导或哪一级政府下令停办了也未可知，养老保险的稳定性特别令人怀疑。而实际上，有些地方的养老保险已经真的停办了。这样一个十分不稳定的保险制度不但不能保障社会的稳定，反而会给社会和经济稳定留下隐患！

第三，保费筹集原则与参加自愿性原则的矛盾。这个矛盾虽然不是“致命”的，但它却会使集体经济力量弱的地方从理论上退出养老保险制度。首先，当集体经济实力不强时，社会保障资金的来源主要是个人，有时是由个人全部缴纳。这就使这种“社会”保障失去了意义，为什么非要把钱交给那么一个并不值得自己信赖的政府机构去管理，而且还要为他们支付一大笔管理费用呢？自己的钱为什么不能自已存入银行等需要的时候支取或干脆到当地的商业保险公司投保呢？而同时商业保险公司必然也会和社会保险争夺市场，因为这时的社会保险与商业保险已没有什么区别，实际上是社会保险的经办者不合法地抢占了商业保险的市场。90年代初，一些地方就发生过商业保险公司和县的民政部门为争夺保户而一度闹得不可开交，最终得由上级政府来协调，划分势力范围的情况。两种保障水平不同，层次不同，保障性质各异，理应优势互补的保险竟然会“打起架”来，令当时的一些外国专家大惑不解。而只要加以分析就不难发现，问题的症结在于中国的这种完全由群众自己缴费的保险已经不再具备“社会”保险的含义，它已经就是商业保险了。因为，世界上的任何社会保险都要求国家或雇主为参加者缴纳一定比例的保险费，即使在采取完全积累制的新加坡，雇工的社会保险费也都是由雇佣双方共同缴纳的。

然而，我国社会保险的建立强调的是自愿性原则，没有国家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没有任何经济刺激的情况下，保费收缴成为社会保险最难解决的问题，高昂的收缴成本，没有法律依据的收缴，一年一度的筹集，经费管理上可能存在的漏洞等使任何人都望而却步。按国际惯例，强制性应该是社会保险所具有的本质属性之一，没有这一条作为基础，逆选择将会使社会保险最终陷入困境，因为不论是完全由被保险人个人缴费也好，还是由雇主与雇工共同缴纳也好，只要是自愿缴费的，风险小的人就不会有太多的积极性，他们从保险中退出，将可能引发使保险崩溃的恶性循环。

此三大缺陷决定了当前我国社会养老保险不是一个能够担负起跨世纪社会养老重任的制度，需要有更有效的制度来取而代之。

二、我国养老保险制度改革思路 

养老并非一个单纯的经济抚养的概念，而具有包括至少三个方面的更丰富的内容：一是老年人生活必需品（包括卫生保健支出）的供给，二是老年人生活照料所需劳务的供给，三是老年期所需精神慰藉的提供。所谓养老保险就是老年人所需要的这些商品和劳务由谁提供、提供多少以及如何提供，等等。养老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老一直是中国最主要的养老形式。然而，社会在前进，经济在发展，传统的家庭养老体制已经不再适应社会经济的发展，社会养老保险的不足已经构成了制约经济发展的重要因素。

（一）农村养老保险与城市养老保险体系衔接的思路。笔者认为“从城乡‘二元’到基本保障、补充保障和附加保障‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”的思路比较符合实际。就养老保险制度而言，农村养老保险与城市养老体系衔接的“三维”式思路如下：在基本保障中，农业劳动者通过税收这种最简单的方式，向全国统一社会养老保险机构缴纳社会养老保险税，社会养老保险税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定。社会保障管理机构按一定的比例把社会养老保险税收分成两部分，一部分记入农民的个人帐户；一部分进入社会统筹帐户。农民的个人帐户与居民身份证号码相一致，交由农民保管，当农民超过一定年龄（比如说60岁）而且退出自己耕种的土地之后，国家开始根据农民个人帐户上的贡献，向其个人帐户按年或按月注入可提取的养老金，养老金数额除了农民个人帐户上的金额外，还要按当地的生活消费指数、物价指数、人口的预期寿命，在一定的全国基数上进行加权计算，把社会统筹帐户中的一部分资金加入进来，以保证条件不同的各个地区的老年人的基本生活费用。社会保障岁人中基本养老保险的部分收支应保持均衡，取之于民，用之于民，全国统筹，专款专用。在补充保险中，如果农民受雇于人，比如在城市或其他地方打工或工作，超过一定时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比例向社会保障管理机构缴纳社会补充保障费，社会保障管理机构按一定的比例把缴来的资金分别记入雇工的个人帐户和社会统筹帐户，与城市的养老补充保障系统一样，在农民年老时，社会保障机构按农民个人帐户中的贡献发放养老金。在附加保障中，农民可以以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得附加保障。

（二）农村养老保险的“三维”模式。为使在城市工作的农民乐于退出其耕种的土地，可以在国家新一轮土地承包期政策的约束内找到一个合适的办法。比如，规定到2030年，本轮30年承包期结束的时候，如果农民在城市里工作的补充保障的账户中已经累积了15年的工龄，那么农民就可以获得其工作超过10年以上的城市的户口，同时，不再拥有农村土地的承包权。因为他已经有了15年以上的附加保障，再加上其本身的基本保障，养老应该不成问题了。

“三维”养老保险的制度安排直接针对现行社会养老保险制度中的本质缺陷，基本可以解决它所面对的三个难题。而且，这种城乡衔接的养老保险制度对于打破城乡壁垒，替代土地所承担的农民最基本的生活保障功能，促进农村剩余劳动力城市化，早日实现农业的规模化经营和农村经济的再次飞跃，加快城市化进程，最终取消城乡隔离的户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，稳定农民生活，刺激农村市场的需求等，都有其积极的意义。如果以上设计能够成立，那么，农民养老中生活必需品等物质保障的供给就已经解决了一部分，剩下的还应发挥家庭养老的功能和老年农民自养的功能。 由于有国家给定的基本养老保险，老年农民在家庭中的经济地位将有很大的提高，这将有利于农民家庭代际关系的融洽，同时也为家庭乐于提供老年人生活照料所需的劳务和老年人所需的精神慰藉打下了一定的物质基础，劳务与慰藉这两个保障层次在家庭内就可基本得到解决。对农村的孤寡老人则通过农村其他的社会保障形式来解决。

（三）农村养老保险的出路。与城市养老保险体制改革遇到的问题相似，有一个问题就是目前接近养老年龄的人如何保障？城市里可以在国有企业股份制改造和中小企业拍卖的过程中，把国有资产划出一块来充实“老人”的个人帐户，使之与“新人”享有基本相同的保障，但对农村的“老人”（比如说45岁以上的农民）该如何处理呢？这的确是一个难题。但农村的情况毕竟与城市不同，家庭养老这么多年都过来了，而且农村的老龄危机并非产生于当前，而是出现在目前20-40多岁的年轻人成为老年人的时候，中国农村目前的养老压力并不太重，因而，把“老人”这一代排除在新的社会保障制度之外，似乎是不得已而为之的明智选择。当然，乡镇企业发展好的地方还可以通过以工补农的方式代农村“老人”补缴社会保险税费，从而保证他们进入新的养老保险制度。

三、“三维”养老保险制度的可行性分析  

（一）民意可行性。三维养老保险制度兼顾了社会发展“公平”与“效率”的原则。把长期被排斥于基本保障之外的农民划入社会保障范围，既缩小了城乡的不平等，又有利于城乡经济的发展。在原来“二元”结构下，占全国人口80%的农村人口的社会保障费用仅为全国的11%，而20%的城镇居民却占有89%的社会保障费。按人口平均，到90年代初城市人均享受的社会保障费是农村人的30倍之多，降低这一极端不公平的巨大反差有利于缓和城乡矛盾。农村福利水平的提高有利于社会的安宁和稳定，能得到绝大多数人的支持。  

而且，“三维”中三个层次的保障都不会直接降低城市人口现有的养老保险水平，不会加大城市社会养老保险制度建设的压力，丝毫不影响其改革与发展模式。相反，由于保障覆盖面的加大，反而会使整个养老保险制度的稳定性增强，使之有更强的内部调剂和互补功能。

（二）人口学意义上的可行性。中国的人口老龄化所带来的白发浪潮不但会在下世纪席卷城市，同样会影响农村。随着改革开放后农村青壮年劳动力向城市的大量转移，“空巢家庭”（指子女到外地工作，只有年龄较大的父母留在家里生活的家庭）的增多，“3859部队成为农村主力”（38指代妇女；59指代59岁以上的老人）的情况将日益突出，因此，农村的养老压力将比预期的更为沉重。现在中国农村每8个劳动力供养一个老人，到2050年，每两个半劳动力就要供养一个老人，4:2:1的倒金字塔形家庭结构将给没有社会保障的农村带来巨大的养老和医疗压力。而“三维”的社会养老保险制度则可以使这种压力在全国范围内得到很大程度的缓解。因为中国城乡老龄化具有一个时间差，同时，与中国东、中、西部经济发展的三级梯度相一致，中国老龄化的速度与阶段也呈东中西三级梯度排列，形成了一个时间差。

由此可知，中国各地城乡老龄负担系数平均相差0.7个百分点，而四川、云南、浙江等省则相差4%以上。利用老城乡老龄化的时间差应该成为中国迎接老龄化挑战的一个基本策略，而如何利用这一时差则又有两种选择：一种是让青壮年的农村人口流入城市，以冲淡城市的老龄化危机；另一种是建立城乡有机衔接的社会养老保险制度，使中国养老的压力在更广阔的时间和空间上得到转移、分散和缓解。前一种选择仍就是站在城市发展的狭隘角度解决问题，城市老龄化压力的缓解以乡村老龄化压力的增大为代价，而更严重的问题是即使人口比例小的城市可以藉此度过老龄危机，那么当白发浪潮席卷整个农村的时候怎么办？自然不可能期望让青壮年的城市人口转移到农村。因此，在我们看来，后一种选择更具社会发展的战略眼光，能够更科学地利用城乡老龄化的这一时间差。

因此，在当前城乡抚养比例都较低的黄金时期，就着手逐步打破城乡二元的社会保障制度，建立城乡有机衔接的社会养老保险制度，是一种必须做出的明智选择。这样做，可以起到削峰填谷，城乡一体共同迎接人口老龄化的作用，使城乡在下世纪的养老压力都可得到极大的缓解。同时，东中西部农村人口进入老龄社会在时间上依次约相差10年。这个时间差也使三维社会保障的构想更具现实意义。人口老化程度和速度较快的东部地区经济发展也较快，农民收入较高，所以有条件首先建立水平较高的社会保障，而经济比较落后的西部地区的农民收入较低，这就为社会保障与经济发展之间留出了很大的相容和互初空间。由此，三个层次的社会保障都可按经济发展程度有所区别而不影响整个保障制度的公平性与合理性。

（三）经济可行性。在宏观上，对整个社会来说，不论是城市还是农村，老年人口的赡养负担总是存在的，区别仅在于这种负担是让社会的基本细胞——家庭内部承担，还是由整个社会通过更有效的社会保障制度来负担。显然，我们的整体经济发展到今天，已经能够承担起整个社会的养老重任。  

从另一个角度讲，“三维”养老保险制度中的基本保障费用通过开征社会养老保险税来收集，统筹面广故而税率极低，即使欠发达地区的农村亦有能力支付（6000万未脱贫人口可予以免税优惠或其保障金由扶贫款中列支）；收集的巨额税金也有利于缓解近三年城市机构与国企改革中职工“下岗”与社会养老保险资金不足的矛盾，从而促进社会稳定。补充保障费用由雇主与雇员缴纳且省内统筹，这与省际经济发展水平存在差距的国情相符合，从而保证了缴费率不超出企业与职工的经济承受能力。

（四）技术可行性。颁发与居民身份证和出生证（16岁以前的公民）的号码一致的社会保障号码，以此号码开立公民社会保障账户，由国家统一进行电子化管理，将使社会保障不再成为人才流动的主要障碍。1998年6月，由中国标准化与信息分类编码研究所、公安部户政局等单位联合起草修订的《社会保障号码国家标准》通过国家审定，该号码与将修改为18位数的居民身份证号码相统一，18位的号码消除了“千年虫”问题，使百岁以上的老人和新出生的人的身份证号码相重复的现象得到彻底消除，从理论上保证了公民获得了一个一生不变的法定号码。同时，以地区、城乡的基本生活消费指标为权数，作为制定各地区城市和乡村老人基本生活保障费用水平的权数，使基本保障恰好满足不同地区老年人最基本的生活需要。 此外，城市与农村数年的社会保障制度改革已培养出了一大批专业人才并建立了很多的社会保障机构，很多地方的县级社会保障管理机构已经实现了信息的电子化管理，很多已与Internet和Chinanet网相连。加上于网络技术的迅猛发展和国家及很多地方政府对电子网络的重视和扶持，卡洛斯和华南资讯等专门的社会保障电子管理系统的大面积推广，等等，都为三维养老保险制度的建立提供了可靠的技术基础。 

参考文献：

1、《中国保险》（2004年第7期）

2、《新编养老保险政策问答》（中国劳动社会保障出版社出版）

3、《保险学》（第二版）

4、易保保险杂志

5、中国社会科学院院报（2004年9月21日）

6、《中国养老保险制度改革的再认识》（作者：封进、袁志刚）

7、中国劳动和社会保障年鉴（2004）

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