目 

目录

论农村信用社如何加强内控制度的建设3

一、目前农村信用社内控存在的主要问题及原因3

（三）对农村信用社的高管人员缺乏有效监管。4

（四）现行内部控制制度乏力，制度建设没落到实处。4

（五）内部稽核监督职能作用未能完全发挥。5

二、加强农村信用社内控制度建设的对策5

（二）逐步建立完善、科学、有效的法人治理结构。5

（三）加强对高管人员的监管。6

（四）健全和完善内控制度，防范金融风险6

（五）、加强内部稽核监督。7

2、牛国良编著，《现代企业制度》，北京大学出版社，2002年9

7月9

内 容 摘 要

目前，农村信用社面对日益激烈的同业竞争及正处于改革关键时期，加强农村信用社内控制度的建设，是规范经营行为、提高经营效率、实现经营目标，防范化解金融风险和保持稳健发展的一个重要保障。本文从农村信用社的产权关系不清、法人治理结构不完善、对高管人员缺乏监管、现行内部控制乏力和内部稽核监督职能作用未能完全发挥等五方面浅析内控存在的问题及原因；从农村信用社明晰产权、建立完善法人治理结构、加强对高管人员的监管、健全完善内控制度和加强内部稽核监督等五方面，提出了加强内控制度建设的对策和措施，从而构建一个强有力的内控机制。

关键词：农村信用社；金融风险；内控建设

论农村信用社如何加强内控制度的建设

农村信用社作为经营货币的特殊金融企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。如震惊世界的国际商业信贷银行的倒闭、巴林银行的破产、日本大和银行遭受的重创、东南亚的金融危机、我国发生的多起金融破产倒闭案及近期发生的经济案件，都是内部控制机制的不健全、内部失控所至，而目前，农村信用社正处于改革关键时期，加强农村信用社内控制度的建设，是规范农村信用社经营行为、提高经营效率、实现经营目标，防范化解金融风险和保持稳健发展的一个重要保障。因此，建立合理、有效的内控机制是具有现实意义。

根据中国人民银行颁发的《加强金融机构内部控制的指导原则》中，对金融机构的内部控制表述为：“金融机构为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称”。因此，信用社内控制度（也称内部的风险控制制度）并不就是完善各项规章制度，而是一种对经营活动中可能出现的各种风险进行预防和控制的管理制度，主要对业务活动本身风险的分析、控制和对由于人为因素导致风险的监督控制，是一种机制，是业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。如内部组织结构控制、信贷资金风险的控制、会计系统的控制及授权授信的控制等等。所以，目前信用社内控制度建设的基础和核心就是建立和完善自控、互控、监控的立体防范和控制风险体系。

一、目前农村信用社内控存在的主要问题及原因

（一）产权关系不清晰，所有者管理缺失，没有形成有效的产权约束机制。

产权经济学的创始人科斯认为，产权体现的主要不是人与财产的关系，而是指财产所有者实际拥有的实施一定行为的权利。按现代企业制度来说，企业产权包括最终控制权与剩余索取权，而且最终控制权与剩余索取权必须统一。但是，由于农村信用社体制改革不到位，造成产权长期以来不清晰，形成最终控制权无法对经营者实行有效约束。在农村信用社实际经营过程中，社员基本上没有扮演所有者的角色，等于是拱手放弃所有权，形成“所有者缺位”，其结果是少数行业管理者及经营管理者替代“所有者”行使对产权的所得权、控制权和处分权，实质上是经营权管理替代所有权管理，造成“所有权管理缺失”，而无法形成有效的产权约束机制，这是因为：

1、在农村信用社的资本中，社员的股金占的比例较少，无足轻重，而占资本绝大多数的公共积累未进行股权量化，并处于所有者虚置状态。

2、社员入股金额小，股权分散，其股金对信用社的经营状况起的作用不大，信用社经营好坏对其切身利益不会带来大的影响，因此，对社员吸引力不大，社员行使所有权的积极性不高。

3、部份农户入股的目的不是为了获取分红，而是为了成为社员，取得贷款的资格，久之，股权就沦为一种贷款资格权。

4、信用社实行的是社员入股、一人一票的合作制，股金分红像定期储蓄存款，不论信用社盈亏，都要分配股息，而且股金随意提取，实质上是一种松散的资金联合，无法真正形成有效的产权作用力。

5、信用社的经营者在既没有所有权约束，又不必为所有者负责的宽松环境下，完全行使信用社的人、财、物等权力，缺乏自觉接受社员监督的意愿，不会自己主动要求理顺产权管理关系，健全产权约束机制。

6、市、区（县）联社是由各基层信用社入股组成的联合组织，从产权角度说基层社是联社的所有者，但实际上联社扮演基层社领导的角色，形成权责关系本末倒置。

从上可见，由于农村信用社缺乏明晰的产权制度，而缺乏来自所有者的强有力的监督，因而使信用社经营者在经营中失去自我管理、自我约束的动机，从而难以形成有效的产权约束、监督机制。

（二）法人治理结构不完善，“三会”虚置，权力制衡机制失效， 形成“内部人”控制。

根据农村信用社的章程和管理规定，社员代表大会是其最高权力机构；理事会作为其执行机构存在，并聘任经营班子；监事会负责监督理事会和经营班子的工作；理事会和监事会均对社员代表负责。按这一制度，信用社的法人治理结构应该是有效的，但是在实际执行的过程中没有落实，形同虚设。

1、社员代表大会是入股社员充分行使所有者权利的载体，是最高权力机关，按规定每年至少召开一次，但是普遍没有执行，即使召开也只是例行公事形式化，或由职工代表大会取代社员代表大会，而一些关系到信用社发展的重要决策很少经社员代表大会表决。

2、理事会作为社员代表大会的常设执行机构，没有真正发挥所有者代言人作用。

3、监事会没有真正行使监督理事、经营管理和财务管理的权利，并与普通的监督检查组织相互混淆。

4、行政化的管理模式导致权责不清。联社基本实行的是理事长领导下的班子集体负责制，理事长、主任、监事长均是班子成员，实行内部分工，虽然它们的产生是按照《农村信用社章程》中规定的推选、聘任程序，但关键的是上级组织的考察、决定，这样，导致他们领导的理事会、主任室、监事会对上级负责而不是对出资人负责，完全背离信用社法人治理结构的初衷，这种格局，往往造成联社班子甚至是理事长一个人，集决策权、经营权、监督权于一身却几乎不受任何制约，权责严重失衡，出现了严重的“内部少数人控制”的问题。

（三）对农村信用社的高管人员缺乏有效监管。

由于信用社的产权不明晰、法人治理结构不完善、管理体制不顺，因此缺乏对高管人员的有效监管，造成部分信用社“一个人、一支笔、一张嘴”的家长式管理作风严重，容易造成决策、操作失误及道德风险等经营管理风险，而引起的资产质量的下降与案件的发生。

（四）现行内部控制制度乏力，制度建设没落到实处。

1、思想上认识未能全面到位。（1）是把内控制度建设简单理解为各种规章制度的制定、装订、汇总等工作就等于建全内控制度。（2）是重经营、轻管理，没有把加强内控与发展和效益有机结合起来，至使违法、违规、违制的现象时有发生。

2、现行的内控制度不建全，不适应业务的发展需要。（1）是缺乏时效性，没有一套完整的现行内控制度，甚至有部分滞后于业务管理的发展需要。（2）是内控制度建设缺乏科学性和完备性，朝令夕改，至使员工无所适从。

3、内部业务岗位之间的相互监督、相互制约制度未能完全落实，内控制度执行不尽人意。

（五）内部稽核监督职能作用未能完全发挥。

1、由于稽核部门的人员较少、力量薄弱、人员素质和专业水平有限以及缺乏独立权威性等原因，至使不能及时发现问题，或是发现问题受制于既是经营者又是管理者的领导而得不到真实反映，造成违章操作查处不力，责任追究不严，使稽核流于形式，未能充分发挥监督作用。

2、稽核手段还未适应新业务的发展。随着电子化建设步伐加快，与之相应的计算机系统内部控制尚未建立或完善，而稽核人员业务知识不全面，未能对其有效监督，形成盲区和死角，导致一些违规操作现象未被发现。

二、加强农村信用社内控制度建设的对策

（一）扎实推进产权制度的改革，明晰产权关系，合理设置股权，实现产权结构多元化。

针对农村信用社产权不清，所有者缺失问题，根据深化农村信用社产权制度改革的要求，信用社的产权改革要遵循市场经济规则，因地制宜，分类指导，以法人为单位，明晰产权关系，完善法人治理结构，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度。因此，信用社在改革产权制度的过程中，要求真务实、稳妥推进。

1、做好在原有股权范围的基础上的清产核资工作，扩大入股范围，提高入股额度，广泛吸收辖内自然人、农户、个体工商户、民营企业和其他经济组织等自愿入股，实现投资主体多元化。

2、在增资扩股中，可以借鉴股份制的做法，在股权上，科学、合理设置资格股和投资股，实现股本结构多样化。

3、在组织形式上可采用：（1）是组建股份制的农村商业银行。（2）是在合作制的基础上，借鉴吸收股份制运作机制，组建农村合作银行。(3)是以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。（4）是在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社和县（市）联社各为法人的体制等4种方式。 

随着农信社的深化改革，无论信用社选择何种模式、何种组织形式，都要根据身条件，结合当地经济发展的实际需要而作出灵活选择，真正把信用社办成“是谁的，为谁服务”、“由谁来负责经营决策、监督和管理”、“获得利益谁享有、产生风险和损失由谁承担”的为农民、农业和农村经济发展的产权明晰、管理体制灵活、竞争力强的社区性地方金融机构。

（二）逐步建立完善、科学、有效的法人治理结构。

1、必须要遵循市场经济法则，按照现代金融企业事业的运作要求，分别设置：权力决策机构、经营管理机构、监督机构。同时，明确各自责任，使三种职能在相互制约、相互监督和相互促进中有机结合，良性运转。决策机构是所有权的代表，代表全体股东的利益，其主要职责是决定经营的方向，确定经营目标，对资产保值增值负责；经营机构的主要职责是按照限定的经营方向和目标，组织经营管理，去努力实现各项目标，争取获得最大的经营效益；监督机构对全体股东负责，除了监督经营管理层是否严格执行决策机构的各项工作要求以外，监督重点：（1）是监督资产是否会受到侵害和损失；（2）是对决策层人员是否正确履行职责的监督。这三个职能机构为了共同的目标，从不同的角度各司其职，相互配合、相互制约、相互促进，在工作职责上相互联系，缺一不可。

2、落实“三会”制度，实现有效监督、有效制衡的法人治理结构。（1）、完善社员代表大会制度。社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，是社员参与管理农村信用社的最好形式，因而，要提高非员工社员占比，充分调动社员积极参与农信社的监督管理积极性，从而提高经营管理的透明度，增进社会公众对农信社的信任和支持。社员代表大会要定期不定期召开，至少每年召开一次，积极引导和鼓励社员代表通过向大会提交提案等灵活多样的形式参与管理农村信用社，积极营造我是社员代表而光荣的良好企业文化氛围。（2）、理事会作为社员代表大会的常设办事机构，要充分发挥领导核心作用，引领农村信用社持续、快速、健康发展。但要注意：第一，要高度重视社员提交的提案，并对带有共性的问题要通过信函或专题会等形式给以回复。第二，严格实行理事会领导下的主任负责制。第三，要提高非员工理事占比，防止“内部人”控制。第四，完善理事会议制度，坚持民主集中制，提高理事会管理透明度。第五，定期不定期召开理事会议，解决农信社经营管理中的重大问题。（3）、监事会切实履行监督管理职能。为了既监督农村信用社经营管理过程，又监督经营管理结果，因此，要把那些懂经营、善管理、公正无私的社员充实到监事会，切实维护社员权利，监督农信社依法合规经营。提高非员工社员占比。完善监事会制度，定期、不定期召开监事会议，有效提高监督管理能力。（4）、理、监事会成员不能相互兼任，理事长不能兼任主任。（5）、理事会应有适当名额的监事会成员列席，主任要定期向理、监事会报告工作。(6)、要建立和完善社务公开制度，接受社员的监督。（7）、要对理、监事成员的权、责、利相互结合，建立科学、合理的考核和激励机制。

（三）加强对高管人员的监管。

1、严格准入制度。对高管人员的任职资格严格把关，审查学历、资历、思想品德、经营行为和能力、工作业绩等，并严格按照谈话、考试和考核等监管程序，测试其品格能力。同时，对进入高层的外部理事、监事还应看其是否具有一定的金融业务水平、金融法律法规基本知识等，以督促其切实发挥参与农信社经营管理的作用。

2、强化履职行为监督。通过现场、非现场检查等形式，监管在职期间的经营行为。

3、加强行业管理教育和监管培训。对高管人员进行现代金融企业制度、法人治理、风险管理等内容培训，帮助其掌握先进经营管理经验。

4、建立和完善经营和风险控制的业绩评价考核制度，黄、红牌预警制度和责任追究制度。建立银行业金融机构高管人员业绩评价办法，定期按年度进行评价，对经营管理不力、业绩平庸、违规、违纪行为，实行黄牌警告，或红牌撤换，甚至取消任职资格等。

5、完善高管人员的交流制度、定期述职、任期责任和离任审计制度。

（四）健全和完善内控制度，防范金融风险

制度是规范行为的准则，是实施规范管理的前提。因此，必须建立和完善各项规章制度，使各方面的工作有章可循。

 1、健全完善各项规章制度和管理办法。（1）、对原有的管理办法和规章制度进行归集梳理，并根据业务发展的需要，废除和修改一些不适合业务发展的内控制度，补充完善一些不健全的内控制度，以确保各项业务有章可循和现行的内控制度的有效性。（2）、制定合理、高效的工作程序，明确划分各岗位、各部门之间的职责分工，使之形成相互牵制、相互协调，各负其责的工作关系。（3）、要定期对各项规章制度、操作规程梳理，以确保及时更新。

2、正确处理好发展新业务与内控制度的关系，坚持“内控优先”的原则。金融行业是特殊的高风险行业，各种风险无时不有，无处不在。因此，每开办一项新业务，首先要找出内控风险点，把关键环节、关键部位、关键岗位、关键人物界定出来，制定制度和监督检查重点，从制度上堵塞漏洞。

 3、提高人员素质，确保内控制度的落实。人的思想不端正，道德观念不强，再严的制度也成一纸空文。因此，人的素质成为内控制度落实的关键。（1）、加强员工的政治思想、职业道德教育，提高思想素质。通过对员工的教育，使员工树立正确的人生观、价值观。（2）、加强法律、法规和内控制度的学习。将整理成册的内控制度、业务操作指引发至每一位员工手上，定期、不定期组织学习，结合现实案例进行剖析，从而提高思想认识。（3）、加强企业文化建设。通过企业文化的建设，使员工处于一个人人受重视，人人受尊重的环境，心情舒畅，精神集中，将其潜能发挥出来，有利于增强信用社的凝聚力和竞争力，提高工作效率和质量，使失误风险降低。

4、认真抓好培训计划，完善考核制度。（1）、制定人才开发规划和培养目标，采取多形式、多渠道、多层次的方式培训员工，使员工获得更多的专业知识，提高技能。（2）、实行业务技术考核、岗位轮换制度、淘汰制度，使每位员工产生危机感、紧迫感，提高自我完善意识，从而塑造一批一专多能的复合型人才。（3）、建立以实绩为导向的有效激励机制，从德、智、勤、能、绩等与员工的利益分配、荣誉挂钩，激励员工自我加压，发挥潜能，提高工作效率和质量。

5、建立严格的奖罚制度，强化“有章必循，违章必究”的理念。对加强控制的管理人员和遵守制度的员工给予奖励，对违规行为及时查处，严厉制裁，从而保证内控制度的严肃性，减少金融风险。

6、开展内控评价，提高系统控制能力。要定期或不定期对内部控制进行评价，以强化内控机制。（1）、对不适应、不完善的要及时进行修改。（2）、对失控的环节及时采取补救措施。（3）、对违规、违纪行为及时纠正、处罚或采取措施消除隐患。（4）、将评价结果提供给决策层参考，作为员工考核、奖励、晋升的依据。

7、健全完善风险防范预警制度。按照《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系》，实施分类监管，将监管关口前移，及时预警，防范风险。（1）、设立分级授权控制制度，责权分明。（2）、加强实行资产负债比例管理，建立风险防范机制，强化自我约束能力。（3）、规范信贷程序，防范风险。第一，建立科学严密的评估体系。第二，完善审贷分离制度。第三，建立贷款跟踪管理机制。第四，完善信贷资产监测机制。（4）、完善财务管理机制，防范财务风险。第一，完善财务审批制度。第二，建立以收益指标为核心的财务分析系统。第三，实行目标利润和目标成本双线管理。第四，建立完整的信息系统。

（五）、加强内部稽核监督。

1、改革内部稽核制度。内部稽核制度是内控制度的核心，是确保各项内控制度落实的关键。因此，改革内部稽核制度，以保证内部稽核部门的独立性和权威性，使稽核人员与被稽核单位不存在利益关系。

2、建立一支高质素的稽核队伍。对稽核人员，必须加强培训，提高他们的理论水平和综合分析问题的能力，从而建立一支思想过硬、作风正派、政策水平高、工作能力强、掌握现代科学技术、全面熟悉金融业务的稽核队伍。

3、完善稽核监督功能，充分发挥稽核在防范风险中的职能作用。（1）、稽核部门要及时将发现的问题和检查评价的结果反馈给管理层，对现有的规章制度进行评审改进，以增强内控机制的有效性。（2）、要加强与其他的各类信息部门的信息交流与协作，利用他们提供的各类信息及他们的监督检查力量和结果，使稽核监督的触角延伸，稽核的功能更完善、力量更壮大。

4、改进稽核方式。（1）、建立和完善稽核特派员驻点制度。（2）、逐步建立合规性与风险性稽核相结合，事前、事中、事后稽核相结合，现场与非现场稽核相结合，专项稽核与常规稽核相结合等多种稽核方式，增强稽核在防范内部风险中的职能作用。

5、稽核手段要适应操作手段日新月异和业务发展的新要求。由于金融业业务电子化发展迅速，如：信用卡、网上银行、自动柜员机等，这对我们的稽核监管提出更新、更高要求。

参 考 文 献

1、曾志耕编著，《金融监督管理学》，西南财经大学出版社，2004年

2、牛国良编著，《现代企业制度》，北京大学出版社，2002年

3、罗广，《构建完善的农村信用社内控机制》，《中国农村信用合作》，2004年

7月

4、王德平 邬天宇，《完善法人治理结构 健全内部控制机制》，《中国合作金融网》，2005年1月 

5、王朝伟，《农村信用社如何加强内控制度建设》，《中国合作金融网》，2004年12月

6、张虹 王纪光 侯广松，《深化产权制度改革 建设现代金融企业》，《中国农村信用合作》，2004年8月

7、廖德坚，《加强商业银行内控机制和制度建设的对策》，《南方金融》，2003年3月

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