目 录

 一、我国银行机构内控建设的现状

 二、存在的主要问题

 三、对进一步强化内部控制的建议

 

内 容 摘 要

 银行业作为市场经济体系的一个重要组成部分，其上层建筑为了实现预期的业绩，保证各项业务的稳健运行，必然会制定一套完整的内控制度。而监管部门也结合实际，制定现场和非现场监管体系，促进金融业的有序发展。然而，由于管理体制以及经济体制长期未理顺，我国商业银行的内控建设还存在明显的缺陷，法人治理结构未完善，内控文化未建立，内控评价制度未全面实施等，在一定程度上削弱了内控作用的效力。本文从我国银行机构内控建设的现状分析，提出要从建立完善的法人治理结构着手，建立良好的内控环境，健全有效的评估体系，促进商业银行不断完善内部控制，提高防范风险的能力。

强化商业银行内控问题研究

商业银行内控机制是一项系统的管理范畴，是体现其经营管理水平的标志，也是银监机构关注的重点。自2003年中国银行业监督管理委员会从中国人民银行分设以来，中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）以及下设机构从不同的角度、目标切实地履行监管职能，督促各银行业机构不断完善和健全内控制度建设，无论从监管局到经营机构都形成了较为严密的内控机制。但是，任何制度，甚至法律都有漏洞之处，笔者认为我国的内控体系也毫不例外。下面，仅从我国银行机构内控建设的现状分析存在的问题，探索一些可行的建议。

一、我国银行机构内控建设的现状

（一）银监当局对银行业机构内控机制的评估和监督

1、健全了制度。1997年至2002年间，制定修改和完善了《加强金融机构内部控制的指导原则》，进一步指导和促进银行业建立更加有效和完善的内控制度。在2002年，对股份制商业银行也下发了公司治理指引、独立董事和外部监事制度指引等办法，不断完善公司治理结构。并且下发了《商业银行信息披露暂行办法》，加大了信息披露力度。

2、加强了管理。自1998年以来，监管部门不断加大非现场检查力度，依照资产负债比例管理要求对银行业机构的风险情况进行定期的非现场动态监测，实施各种风险提示，收到了明显效果。近年来，监管部门要求各银行业机构建立和实施统一授权授信，贷款质量五级分类等风险管理制度，以促进银行加强风险管理，这各情况在四大国有商业银行尤其明显。

3、加大了检查力度。主要是加大对内部控制的评估与监督，如对新业务的开发都必须有管理办法，对每一次的现场检查都下发检查与评估通知书，并落实好整改。2004年，全国部署了“风险监管年”活动，通过开展大范围的检查，尤其是通过对内控制度的总结分析、清理和拾遗补缺，普遍建立了责任追究制度，形成一级抓一级的岗位责任机制。

4、关注目标有了改变。一是关注内控环境，从公司治理结构到是否形成内部控制文化；二是关注风险认定与评估，实行有效持续监控；三是关注经营主体的控制措施与分工，实行职责分离；四是关注信息与交流，确保经营单位的财务数据，经营与合规性数据的可靠，真实、及时；五是关注监督与纠正，经营单位有直接向董事会负责的内部审计部门。

（二）各金融机构内控建议的现状

1、内控优先意识明显增强，内控环境得到改善。普遍呈现“业务发展，制度先行”、“以制度管理人，以制度约束人”的良好现象，银行从业人员的内控意识比以前有了明显增强，确保了业务的健康发展。

2、制度建设摆上了重要议事日程。能够按照内部控制原则和风险防范的要求，各大银行调整和完善组织机构，明确了职责，不断完善了各种业务规章制度和操作流程，如资产负债比例控制和风险管理制度、贷款质量五组分类制度、审慎的会计制度、稽核制度等，风险控制措施逐步完善。

3、形成了层级负责的稽核工作机制。经过多年的发展，各级银行均建立了相对独立的统一管理，下查一级的内部稽核体系，内部审计的独立性不断增强，业务运行的事前、事中、事后监督较好地堵塞了漏洞，对规章制度合理性和经营活动合规性的反馈，纠正机制正在形成。

二、存在的主要问题

我国金融体系经历了国家经济体制发展的各个时期，为经济建设作出了卓越的贡献。由于体制的几经更迭，一些制度缺陷、风险意识、管理漏洞以及有章不循和违规操作的情况时有发生，未能真正从上到下形成一个人人讲风险，个个抓内控的管理氛围，各金融机构诱发的案件居高不下。笔者通过对本单位和一些金融单位通报的案件分析，认为我国商业银行内部控制还存在一些迫切需要解决的重大问题。

1法人法理结构有待进一步完善

近年来，银行公司法人治理结构虽发生了很大变化，但与真正市场化的货币金融企业相比仍相差甚远，主要表现在符合现代银行制度要求的公司法人治理结构尚未完全确立，与之相适应的自我约束和自我发展机制也需要进一步完善。股份制商业银行虽初步建立了现代银行制度的要求，但却不同程度地存在着公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题。农村信用社虽是法人治理结构，但责、权、利不清，“三会”监督机制不全，管理体制不顺等情况依然存在。所有这些，都在一定程度上限制了银行内部控制的有效运行。

2银行内控文化尚未得到真正的建立

内控机制的执行对象包括从最高的董事会、高级管理层、各级工作人员，对每一个岗位责任人员都有制度去约束。因此，内控机制实质是银行内部工作人员共同参与的游戏规则。随着银行监管力度的加大和商业银行的改革与发展，银行内部员工的风险意识得到普遍增强。但是一些基层的部分员工对内控和风险管理的意识还停留在表面，主要的问题有：一是对制度的学习不够，造成执行上的偏差；二是安全保卫意识薄弱，警惕性不高；三是基本功不够扎实，IC卡管理不严、往来资金对账不及时、贷款“三查”制度把关不好、白条子抵库等差错现象屡禁不止；四是内部工作人员犯案有不断增加趋势，如最近银监会披露的金融案件情况通报中，13宗案件里有10宗与银行内部工作人员有关，并且普遍都是挪用资金案件。这些问题都将增大银行出现违规行为的可能性，直接造成风险产生的根源。而且，内控部门的权威性不强，没有完全起到查错防漏、控制风险的作用。

4控制分散与控制不足并存

控制分散表现为规章制度的数量庞大，但分散于种类文件中，缺少整合；控制不足表现为有的内控制度建立不齐全，管理部门之间的衔接不充分。控制分散与控制不足可以讲是制约着提高经营管理水平的瓶颈。如以云城区农信联社为例，目前该社制订的制度有20多种，这些文件分别已执行了10多年，已经有可能存在执行上的偏差，加上要执行人民银行、银监分局下发的各种制度，这种“多管齐下”的局面困扰着基层员工。如对支农再贷款的台账管理，该社一般按照农贷的结构设立一本台账，但人民银行却要该社按资金用途、期限分别设立多达9本台账；再者，银监会从人民银行分设后，没有着手进行有关制度的整合，如稽核工作实施细则就有不同版本的三种，基层网点对制度的执行显得无所适从。控制不足主要是对新业务的管理办法不多，对一些业务细小环节和新情况缺乏有效约束，形成业务开拓与内部控制建设缺乏同步性，特别对新业务缺乏必要的制度保障。如该社的通存通兑业务在授权时就经常出现“以信任代替授权”现象，业务操作员往往将IC卡交给同事启动系统，容易发生案件。

7有章不循，违规操作的现象依然存在

在最近银监会披露的商业银行犯罪案件中，有章不循、违规操作成为犯罪分子的空子。如农业银行湖南郴州市分行某支行守库员盗窃库款案中，管库员借故支开本应共同守库的工作人员，用自己未上交的副把金库钥匙打开金库门，盗走320多万元的库存现金。如中国银行安徽淮化分行某分理处事中复核员利用他人柜员号进入业务操作系统，取得客户密码并重新制作借记卡实施异地取款170万元。自银行业开通异地通存通兑业务后，内部工作人员骗取系统管理钥匙，轻易划走客户资金，这些有章不循、违规操作的行为最终酿成了金融案件，造成了巨大的损失。

9内控制度的检查、评价不足

自2005年2月1日起，银监会施行了《商业银行内部控制评价试行办法》，对商业银行的内部控制作出了政策依据，为银行机构建立内部控制政策与程序提供了参考。但是，银监会及其分支机构如何去对银行机构进行详细的内部控制评价，也就是帮助银行机构健全内部控制管理还需要一个过程。况且，目前许多银行内部审计严重不足，对内部控制的检查频率和深度以及内部审计乏力不能与银行机构的风险程度相适应，多年的陈案未被发现，这在一定程序上影响了内部控制作用的效力。

三、对进一步强化内部控制的建议

商业银行内部控制是银行为实现经营目标，通过制定和推行各种规章制度，工作程序和管理办法，对经营风险进行了事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制，也是银监机构的监管工作主要职能。银行机构内部控制的有效实施有利于实现既定的业务目标、信誉目标、合规性目标，有助于实现长期盈利，并确保得以遵守相关的法律、管理条例、政策、计划以及内部管理制度及程序，达到稳健经营目的。经过对我国商业银行内部控制的了解，以及对存在问题的分析，笔者认为应从以下四个方面强化内部控制机制。

（一）建立完善的公司法人治理结构，加强对管理层的监督

改革金融管理体制，建立完善的金融市场，加快与国际金融企业接轨步伐是中国未来金融工作的中心。因此，必须建立完善的公司法人治理结构，加强对各银行机构管理层的监督，这也是今后银行业综合改革的目标，主要内容应包括：一是必须建立规范的股东大会、董事会、监事会制度，农村信用社在完善产权、管理制度改革后，也必须规范好社员代表大会、理事会、监事会，建立良好的监督管理机制；二是必须建立科学的决策体系和完善的风险管理体制，把风险评估贯穿于决策、管理的全过程；三是必须制定清晰的市场发展战略，提高市场竞争力和占有率，实现利润最在大化的经营目标；四是必须建立有效运行的组织架构，实现人力资源的合理运用；五是必须吸引优秀的战略投资者，完成资产重组，理顺责、权、利关系；六是必须健全审慎的会计、财务制度，适时进行信息披露，接受投资者的监督。

（二）建立良好的内部控制环境，培育内部控制文化

所有银行从业员都是内部控制环境，内部控制文化的缔造者。建立良好的内部控制环境，培育内部控制文化有赖所有银行工作人员的直接参与。因此，必须加强对各级工作人员的教育，让其了解内部控制的重要性，熟悉岗位工作的职责要求，理解和掌握内控的要点，努力发现问题及风险，达到规避风险目的。要把制度的贯彻落实作为内控工作的重点，并且列入干部职工的考核当中，加大管理的力度。银行管理层要提高思想认识，积极参加内部控制，在银行内部形成良好的内控环境和文化。良好的内部控制环境及文化的标准主要有：一是必须建立良好的监督管理机制，形成一个强有力的内控组织体系，营造良好的内控环境；二是银行业工作人员必须具备过硬的相思政治素质，操业道德修养，合力建设一支诚信的金融卫士；三是构建“以人为本”的内部控制体系，包括对领导班子、组织架构、人力资源管理、制度执行等方面都要改进，约束全体员工形成人生价值观念正确，道德建设规范的氛围。

（三）建立完善的稽核审计体系，完善专业监督检查制度

银行机构要加大内控制度的整合力度，对一些失去时效性，设计漏洞的制度予以修补，形成一套既健全，操作性又强的内部管理制度。要建立对银行内部董事会、理事会负责的相对独立的内部稽核体系，提高稽核审计的独立性、权威性和质量。同时，高级管理层要对决策失误造成的损失进行有效的监管，并且承担相应责任。董事会要负责对内部控制制度的审批、制订、监督、评估和整改；管理层要负责对制度的执行情况、程序的合规性进行及时的纠正；监事会要负责对制度的再监督，纠正损害利益的各种行为。推行使用外部审计力量和市场中介，加大稽核审计力度，如北京、上海等地已设立类似的中介公司，可以为商业银行设计风险管理和内部控制方案。进一步发挥业务部门的专业检查力度，尤其是对一些重要业务，重点岗位的检查以及对一些客户资金的对账，依规依章查处有章不循、违规操作现象，确保经营的安全。

（四）建立健全风险识别和评估体系

要积极推广使用《商业银行内部控制评价试行办法》，督促银行机构建立有效的内部控制体系，全面建立风险管理体系。银行机构制定并实施系统化的政策、程序和方案，对风险进行有效识别、评估、控制、监测和改进，并且实施可持续的监控和定期评估。上层建筑要及时对不断变化的环境和情况作出反应，适时修改有关内部控制制度，以应对新出现的风险或以前未能控制的风险。适时对内部控制进行评价，一方面评价内部控制的合理性、健全性，完善、检验设计形式上是否合理、完善，需要控制点是否建立了控制措施，控制方法、环节是否符合基本原则和要求；另一方面，评价内部控制是否发挥了应有作用，对一些人为错误、串通作弊令内部控制失败，管理当局的凌越，管理人员是否胜任工作等进行评价，检验内部控制的成效。

参 考 文 献

1、情况通报 银监发[2004]92号

2、《商业银行内部控制评价试行办法》 中国银行监督管理委员会令2004年第9号

3、唐双宁《我国商业银行内部控制的建议与监管》，《中国金融》2004年第4期

4、周潮 试论农村信用社内部控制及其测试与评价 黄陂信合 2004年4月7日

5、中国人民银行《商业银行内部控制指引》

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