一、预算外资金的概述

预算外资金的定义和作用

加强和规范预算外资金管理的意义

1、规范和加强预算外资金管理，是实践“三个代表”重要思想的必然要求。

 2、规范和加强预算外资金管理，是治理和优化经济发展环境和重大举措。

 3、规范和加强预算外资金管理，是推进财政改革和建立公共财政体制框架的重要基础。

 4、规范和加强预算外资金管理，是促进依法理财、强化财政职能的客观要求。

 二、当前我国预算外资金收入及管理状况

 1、近年来我国预算外资金的收入情况。

 2、由于思想认识不统一，大部分预算外资金没有纳入预算管理。

 3、预算外资金收费行为不规范。

 4、征收主体不明确。

 5、资金统筹不到位。

 6、监督机制不健全。

 

 三、规范和加强预算外资金管理的对策

 1、形成共识，将预算外资金纳入资金预算管理。

 2、建立健全预算外资金管理的法规和征管制度。

 3、科学界定预算外资金的征收范围。

 4、改进预算外资金的征收方式和核算方式。

加强对预算外资金使用的监督管理。

内 容 摘 要

随着社会主义市场经济的不断发展,预算外资金发生了巨大变化,其规模之大,收支范围之广,已基本与预算内资金并驾齐驱,成为国民经济和社会发展的重要财力。特别是在减轻财政负担方面发挥了积极作用,成为预算内资金的重要补充,在搞活经济,促进各项事业建设和发展,振兴地区经济等方面起到了举足轻重的作用。但是，由于长期以来将预算外资金视同单位的自有资金，并沿袭了由预算单位自行管理，财政部门很难对预算外资金收支实施有效的监管，使预算外资金在组织筹措、分配使用上出现了许多矛盾和问题。本文将从我国当前预算外资金管理现状和存在问题进行研讨，并进一步提出加强和规范预算外资金管理的办法。

「关键词」加强 预算外资金 管理 收支两条线 非税收入

论加强预算外资金管理

预算外资金的概述

(一)预算外资金的定义和作用

预算外资金是指各级政府部门及其所属单位，在履行或代行政府职能过程中，依据有关法律法规收取或提取的各项政府性收入，包括未纳入预算管理的各项政府性基金和行政性收费收入。按现行财政管理体制规定，我国预算外资金收入主要包括：行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、乡镇自筹统筹资金、主管部门集中收入等。改革开放以来，特别是实行分税制财政体制以后，我国预算外资金具有总量大、增长快、来源广、管理形式多样的特点。预算外资金收支规模的较快增长，对我国经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用，近年来，我国在预算外资金管理方面，按照“所有权属国家，使用权属政府，管理属财政”的原则，积极推行了收费体制改革和综合财政预算改革，加强财政专户和“收支两条线”管理，为规范管理发挥了积极的作用。本文将从我国当前预算外资金管理现状和存在问题进行研讨，并进一步提出加强和规范预算外资金管理的办法。

(二)加强和规范预算外资金管理的重大意义

随着改革的不断深入，我国预算外资金收入已成为地方

政府的一项重要财力，在支持地方经济建设，促进社会各项发展等方面，发挥着重要作用。同时，经过几年的整顿和“收支两条线”管理措施的基本落实，对预算外资金的规范化管理也已具备了一定的基础。但必须清醒地看到，相当部分的预算外资金游离于财政管理之外，相对削弱了各级政府的调控能力和财政的管理职能。从改革和发展的大局看，进一步规范和加强预算外资金管理，具有十分重要的意义。

规范和加强预算外资金管理，是实践“三个代表”

重要思想的必然要求。

 预算外收入和税收收入一样应该“取之于民、用之于民”，必须“取之有度、用之有规”，以最大程度体现人民群众的根本利益。我国预算外资金的收支活动范围已涉及社会的各个方面。当前预算外收入膨胀、分配不公、管理不规范等问题的存在，直接影响党和政府在人民群众中的形象，也与“三个代表”重要思想的要求相差甚远。因此，通过进一步规范和加强预算外收入管理，能够筹集相当规模的财政资金，支持地方经济建设，促进社会生产和文化教育等社会事业的发展，从而在一定程度上满足人民群众增长的物质文化生活需要，不断实现最广大人民的根本利益。同时，通过规范收费行为，把预算外资金置于财政管理范畴之内，可以从根本上抑制乱收滥支，切实减轻企业和人民负担。实践证明，规范和加强预算外资金管理，不仅能够有效控制预算外资金收入规模的过快膨胀，从源头上防治预算外收入管理中的不正之风，而且能集中部分财力支持基础设施建设和社会文化公益事业发展。

规范和加强预算外资金管理，是治理和优化经济发

展环境的重大举措。

 随着社会主义市场经济体制的不断完善和现代交通、通信的快速发展，影响经济发的决定因素，已经由政策差异、时空距离等转向环境的优劣。良好的经济发展环境和规范的市场经济秩序，是一地方区域经济发展的重要条件。特别是我国加入WTO后，将直接面对经济全球化。如何从深层次提高国际竞争力，保持经济持续、协调、快速发展态势，已成为21世纪我国经济发展进程中的一个重大战略性问题，解决这个问题的关键问题，是要努力改善经济发展环境。2002年4月中央作出了关于整顿和规范市场经济秩序的决定，并把整顿和规范财经秩序作为其中的一个重要内容。这实际上是改善和优化经济发展环境的一个重大举措。首先，通过规范和加强预算外资金管理，可以有效地遏制“三乱”现象，制止自主收费、重复收费、搭车收费、超标收费等行为，为地方经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境。其次，通过规范和加强预算外资金管理，能够从源头上防治预算外资金管理方面的腐败行为，解决收人情费和只收费不服务等问题，为地方经济发展提供一个稳定的社会政治环境和廉明的行政执法环境。再次，通过加强预算外资金管理，将会从很大程度上促进财经秩序的进一步好转，使财政收入得到依法征收，足额入库、有序管理，为财政收入稳定增长创造良好的外部环境。

规范和加强预算外资金管理，是推进财政改革和建

立公共财政体制框架的重要基础。

 我国《国民经济第十个五年计划》明确提出，要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架，其中最重要的内容之一就是进行综合预算体制改革，实施部门预算、国库集中支付和政府采购。预算外资金既是财政收入的重要来源，也是部门预算编制的重要组成部份。要实行真正的部门预算特别是综合财政预算，就必须取消预算外资金，确立非税收入的新理念，比照税收征管办法，对非税收入实行统一征收管理，统一安排支出，统一编制部门预算和国家预算。相对于税收收入而言，当前对预算外资金管理还不够规范，必须尽快健全法制，集中征收，统筹安排，强化管理。这样才能为实行部门预算和综合财政预算奠定良好基础。同时，实行国库集中支付和政府采购制度的前提条件，也必须是将所有财政收入由政府集中征收和管理。如果不把预算外资金收入纳入财政的统一预算、部门预算改革将难以到位，综合财政预算编制就是一纸空文，公共财政体制的建立更无从谈起、政府采购、国库集中支付等其他财政改革也无法取得成功。

规范和加强预算外资金管理，是促进依法理财、强

化财政职能的客观要求。

财政机关是政府管理财政资金的宏观调控部门。财政收入和财政支出是财政资金运行的两个方面，没有完善、健全的财政收入管理机制、财政资金运行就缺乏稳定可靠的来源，没有完善、健全的财政支出管理制度、财政资源的配置就难以优化，财政资金的良性循环也难以保证。当前，由于对预算外资金管理缺乏健全的法制、规范的管理办法，一些部门和单位将预算外资金收入视为“自留地”，作为谋取福利的主要资金来源。有的单位千方百计设立收费项目，想方设法提高收费标准。尽管财政部门对预算外资金实行了财政专户管理和支出用款审批，但仅仅起了一个“过水丘”和“中转站”的作用。对预算外资金的管理，无法做到依法征收、应收尽收、统筹安排。预算外资金是各部门和各单位在履行或代行政府职能过程中收取的，其收支活动体现政府行为，反映政府形象。因此，通过规范和加强预算外资金管理，不仅能够从一定程度上简化行政审批手续，规范政府收费行为，而且能够进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，从而强化财政职能，增强政府宏观调控能力。从我国财政的发展趋势来看，建立与市场经济管理体制相适应的财政管理体制，客观上更加需要对预算资金收支活动实施规范、科学的管理。

当前我国预算外资金收入及管理状况

近年来我国预算外资金的管理情况。

 随着社会主义市场经济的不断发展,预算外资金发生了巨大变化,其规模之大,收支范围之广,已基本与预算内资金并驾齐驱,成为国民经济和社会发展的重要财力。特别是在减轻财政负担方面发挥了积极作用,成为预算内资金的重要补充,在搞活经济,促进各项事业建设和发展,振兴地区经济等方面起到了举足轻重的作用。从统计数字来看，我国地方预算外资金由1993年的1186.64亿元增至2000年的3578.79亿元，年均增长率为28.8％，基本上与地方财政收入增长幅度相同，但是，由于长期以来将预算外资金视同单位的自有资金，并沿袭了由预算单位自行管理，财政部门很难对预算外资金收支实施有效的监管，使预算外资金在组织筹措、分配使用上出现了许多矛盾和问题。一是预算外资金增长过猛,规模过大,而管理又跟不上,其流向和流量难以控制,过多地流向固定资产和社会消费,成为诱发固定资产投资和消费需求膨胀的主要原因,扰乱了国民经济正常运行秩序。二是预算外资金来源不规范，乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派和随意集中下属单位资金的的现象屡禁不止。三是一些单位或部门钻财政体制改革不到位和预算外资金管理上的空子,多头开设银行账户，截留和隐瞒应缴入财政专户的资金，把预算外资金化公为私,公款私存或私设“小金库”的。这此问题的存在，严重干扰了正常的政府分配秩序，降低了财政资金的使用效率，甚至滋生腐败现象。

由于思想认识不统一，大部分预算外资金没有纳

入预算管理。

 对预算外资金的财政属性缺乏足够认识，长期以来，一些部门、单位认为预算外资金的所有权和使用权应归部门所有，把预算外资金视为单位自有资金，认为预算外资金不是正规的财政收入，政府不必调控，财政无须管理；还有的部门认为，预算外资金不能有效增加政府可用财力，花大力气加强预算外资金管理得不偿失；甚至有的地方将预算外资金收支挂钩，多收乱罚。由于以上思想的存在，使财政部门很难对预算外资金收入收缴实施有效的管理，使预算外资金管理存在的问题日益突出。

预算外资金收费行为不规范。

 预算外资金收费行为不规范，主要表现在执收执罚的部门多、环节多，项目多、标准乱。凡是拥有行政管理职权的部门和单位，或多或少存在收费项目和罚没收入，在同一个单位既有行政性收费，又有事业性收费、还有经营服务性收费；单位和个人要办成一件事，在涉及的部门和环节都要过“交费关”，而且程序较多，手续复杂；一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节，或将一些已取消的行政事业性擅自转为经营服务性收费；在现有收费项目中，除了按法定程序设立的中央和省级行政事业性收费、政府性基金项目外，还有省以下政府和部门越权批准或擅自出台的收费项目，包括带有强制性的“经营服务性收费”，搭车收费等。

征收主体不明确。

由于预算外资金所有权、使用权和管理权未真正归位，

因此，预算外资金目前仍由各个执收执罚单位分散征收，尽管国家和政府对各项收费和罚款规定有严格的范围和标准，并实行了“收支两条线”管理，但乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。财政机关没有一个统一归口的部门专门管理预算外资金的征收，征收单位没有专门的征收人员，预算外资金的征管执法主体不明确。这种多方征收、多家使用、“多头”管理的格局，肢解了预算外收入管理职能，分散了预算外资金征收征管力量，造成了管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵。同时，也大大增加了预算外资金管理成本，降低管理效益。

资金统筹不到位。

目前，对预算外资金的征收管理，主要采取缴入财政专

户的管理方式，行政事业性收费、政府性基金等缴入财政专户后，仍然实行谁收谁用，财政部门对这部分资金使用的审批流于形式。加上传统的“重预算内轻预算外”习惯的影响，使预算资金收入难以全额进入预算“笼子”，资金统筹安排和使用没有真正到位。在预算外资金的使用上，由于预算外资金管理尚未真正纳入规范的预算管理，基本上仍然维持“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的分配格局。

监督机制不健全。

日前，预算外资金收入从立项、定标、征收、票据管理

和资金使用各个管理环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，行政事业性收费和罚没收入虽然有一些地方性规章，但由于监管不严，使得有章不循或有章难循。同时，预算外资金的收入征管和支出安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政之间的管理模式不一样，不同地方之间的管理办法不一致，财政部门在预算外资金管理上处于被动状态，特别是对预算外资金收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

 可见，当前我国预算外资金管理现状，已不适应社会主义市场经济发展和建立公共财政的基本要求，必须建立新的规范化的预算外资金收支管理制度，进一步规范政府分配秩序，加强财政监督管理，保障执收单位正确履行职责，增强财政宏观调控能力。

三、规范和加强预算外资金管理的对策

如何从运行机制上实现真正完整的国家预算？有三项紧密联系、互相促进的做法。一是对各项行政事业性收费进行全面的清理，越权设立的或不合理、不合法的基金和收费项目要坚决取消。二是实行税费改革，将一部分具有准税收性质的收费收入纳入税法调整范围，实行费改税。三是将收费改为税收的收入以及政府行政所需保留的规费，一并纳入部门预算管理，取消预算外资金概念，建立统一、完整的国家预算。从思想认识、法制建设、征管方式、管理办法、监督机制和组织措施等方面入手，逐步建立适应起社会主义市场经济发展要求的管理新模式。

形成共识，将预算外资金纳入资金预算管理。

 充分认识规范和加强预算外资金管理的重要性和必要性，并把它作为规范政府收入行为，治理经济发展环境的重要内容，摆进财政改革和健全财政运行机制，加强廉政建设，促进经济社会发展的具体措施中，摆上各级党委、政府的重要议程。按照建立和发展社会主义市场经济体制的要求，逐步淡化预算外资金概念，建立起非税收入管理的新理念，把思想真正统一到预算外资金收入“所有权属国家，使用权属政府，管理权属财政”的共识上来。进一步明确预算外资金收入是国家财政收入的重要组成部分，不是部门和单位自有收入，必须由政府部门统一归口管理，从思想认识、理论研究和实际工作上，切实解决当前预算外资金收入管理定位不正，底气不足的问题。

建立健全预算外资金管理的法规和征管制度。

 根据规范和加强预算外资金管理的要求，在认真总结

近年预算外资金管理成效的基础上，全面清理行政事业性收费和政府性基金管理、票据管理、罚没收入管理及其他收入管理的有关法规性文件，抓紧出台规范和加强预算外资金管理的法律和法规，从法律制度上明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则以及征管办法等，解决预算外资金管理无法可依、无章可循的问题。各级政府要积极创造条件，逐步把预算外资金收支纳入预算管理，为全面推进部门预算改革和其他财政改革，奠定良好基础。同时，要比照税收征管办法，进一步宣传各项预算外资金收入“征、管、查”制度，实行预算外资金收支“征、管、查”相分离，确保预算外资金依法征收，严格征收、规范征收。

科学界定预算外资金的征收范围。

 预算外资金收入是政府部门在行使其职能过程中形成

的政府性收入，也是财政收入的重要组成部分。为切实规范和加强预算外资金收入管理，各级政府必须明确财政机关是预算外收入的主管部门，并积极条件，在财政机关内部设立专门的预算外资金管理机构。配备强有力的专职人员，对所有预算外资金收支实行统一征收，统一管理，统一执法，统一预算。真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的预算外资金收支管理体系，并根据市场经济和税费改革的要求，按照科学、合法、规范、适度的原则，通过深化改革和整顿，把预算外收入控制在合理征管范围和适当的额度内，对现有的各项行政事业性收费，采取“改”、“转”、“减”、“留”的措施加强规范。“改”，就是将部分具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金项目改为税收项目，实行依法征税；“转”就是将部分不体现政府职能的行政事业性收费，报经国务院和省级以上人民政府批准后，转为由市场运作的经营性服务性收费、并通过税收杠杆进行调节；“减”就是将阻碍市场经济发展的不合法、不合理的收费取消，减轻企业和农民的负担；“留”就是将那些体现政府职责和政府行为的必不可少的收费予以保留，作为非税收入进行规范管理。同时，严格清理各类收费项目和标准，在规范税费行为的基础上，科学、合理地界定政府非税收入征管范围，严格控制收入规模。对于继续保留暂不纳入预算管理的预算外资金，必须严格实行财政专户和收支两条线管理。

4、改进预算外资金的征收方式和核算方式。

 针对预算外资金涉及面广，政策性强的特点、按照有利于征收、方便缴款的原则，对各类预算外资金征管可采取两种不同的征收方式：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金可设立政府征收大厅，由财政机关集中统一征收。对收入规模小、收入零星的预算外资金可由财政部门委托部门代为征收。如：各种附加，可由财政部门委托税务部门代收，对罚没收入可委托银行代收代缴等，同时，在预算外资金征收过程中，必须加强征收票据管理，健全征收票据管理网络，实行票款分离、罚缴分离，严禁白条收费和无票收费、真正实现以票管理费的目标。

5、加强对预算外资金使用的监督管理。

按照执收执罚部门和单位的隶属关系，将预算资金收支纳入同级政府财政管理，在尚未全部纳入预算管理的过渡阶段，各级政府应加大对预算外资金的统筹力度。对预算外资金实行一个窗口征收，一个账户入库、一个预算统筹、一个部门主管、“一条龙”服务。按照部门预算改革的要求，真正把预算外资金形成的可用财力，与其他财政收入形成的可用财力，一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，实行真正的财政预算，并把收支作为财政监督检查的重点。同时，各级政府实行政务公开，定期向社会各界公布收费项目和收费标准，实行挂牌收费，使交费的单位和群众做到心中有数。建立和完善收费公示、收费稽查、收费举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用的违纪现象，依法给予处罚。各级政府应将预算资金收支的征、管、用情况，定期向人大报告，自觉接受人大、审计、社会中介机构的监督，使预算外资金管理逐步纳入法制化、规范化的轨道。

总之，加强预算外资金管理，深化“收支两条线”改革，既是加强党风廉政建设的一项重要工作，也是财政改革与发展的一项重要内容，要开创预算外资金管理的新局面，只有通过取消绝大部分的预算外资金，将行政事业单位以政府名义规定征收的资金逐项清理纳入预算，以规范的税收来取代；建立规范的预算外资金管理体制，健全预算外资金管理的法规和征管制度，改进预算外资金的征收方式和核算方式；完善行政性收费票据管理，加强对预算外资金使用的监督；规范政府行为，增强廉洁自律意识，取消违规操作和内部资金截留，从而建立一个通畅的预算外资金运行机制，真正发挥预算外资金在国民经济建设中作用。

参 考 文 献

黄佩华：《中国地方财政问题研究》中国检察出版社。1999年出版。

 刘剑文主编：《财税法学》高等教育出版社。2004年出版。

 王惠平：《中国预算外资金管理研究》经济科学出版社 。1996年出版。

杨 雷：《中国财政分权过程中非正式财政收入的过度膨胀及对策》中国财政经济出版社。2003年。

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