2.加大省对县级调资转移支付力度。

3.建立稳定的转移支付资金来源机制，加大对县级的转移支付资金力度。

4.取消部分单项上解，增强县级经济发展后劲。

5.加快县域经济发展速度。

6.进一步加大农村税费改革转移支付力度。

7.督促州市本级加大对县级转移支付力度。

8.积极推进乡镇财政“乡财县管乡用”试点。

内 容 摘 要

云南省属边疆少数民族地区，民族矛盾复杂，经济基础薄弱，财源结构单一，就业门路狭窄。多年以来，县级财政困难已成为制约政府职能有效发挥的重要因素。认清县级财政困难的成因，采取及时有效的措施加以解决，已成为云南财政工作的当务之急。本文结合云南省县级财政的实际情况，对财政困难的原因做了具体分析，并提出了缓解县级财政困难的相应对策。

云南省县级财政困难的成因及对策探讨

改革开放特别是实行分税制财政体制以来，云南省县级财政收入持续增长，财政保障能力不断提高，有力地支持了县域经济和社会事业发展。但由于多方面的原因，大部分县级财政较为困难，集中表现为欠发机关事业单位人员工资或拉用专款发放工资的现象不同程度存在，公用经费保障水平较低，农村社会公益事业发展资金匮乏，债务负担较重等。县级财政不仅是国家财政的重要组成部分，也是县级政府履行职能的重要物质保障，缓解县级财政困难，促进县级财政良性运行和可持续发展，关系到基层政权的稳定和全省财政的振兴，关系到区域协调发展和城乡协调发展，关系到全面建设小康社会宏伟目标的实现，具有重要的政治、经济和社会意义。

一、云南省县级财政现状

2003年全省地方一般预算收入完成229亿元，其中，省本级收入完成48.2亿元，占21%；州市本级收入完成67.05亿元，占29.3%；县级收入完成113.75亿元，占49.7%。全省地方一般预算支出完成587.35亿元，其中，省本级支出完成186.18亿元，占31.7%；州市本级支出完成102.79亿元，占17.5%；县级支出完成298.38亿元，占50.8%。全省可用财力总量为457.07亿元，其中：省本级可用财力130.96亿元，占28.7%；州市级可用财力98.15亿元，占21.5%；县级可用财力227.96亿元，占49.8%。

2003年，全省平均的人均可用财力（按财政供养人员计算，下同）为31799元，省级人均可用财力67810元，州市本级人均可用财力74161元，县级人均可用财力20502元。与开始实行分税制的1994年比较，人均可用财力省级减少了8406元,州市本级增加了40748元，县级增加12309元。1994年省、州市、县占全省财力的比重分别是37.8%、26.3%和35.9%，到2003年分别是28.7%、21.5%和49.8%。2003年与1994年相比，省级财力下降了9.2个百分点，州市和县财力则上升了9.2个百分点。

二、云南省县级财政面临的困难

2003年全省129个县中，有110个县市需要省补贴，补贴后可用财力仍低于最低支出需求，存在财力缺口的县共有89个，占全省总县数的69%；能够或者基本能够满足最低支出需求的县共有40个，占全省总县数的31%。全省129个县人均可用财力超过5万元的有安宁市和五华区，4万元至5万元的4个、3万元至4万元的只有大理市、2万元至3万元的36个，不足2万元的86个，其中1万元以下的2个，1万元到1.5万元的46个,占72%。补贴后人均财力不足2万元的县市是比较困难的。2004年全省县级财政按照省计算的最低基本运转经费标准缺口为34.3亿元，由于转移支付数额有限，转移支付只是标准收支差的26.2%。为了维持工资发放和职能运转，拉用专款等问题在相当一部分县市普遍存在，还有部分县市仍然存在着拖欠工资的现象，县级财政困难已经成为云南省财政健康运行和协调发展的一个突出问题。

三、导致云南省县级财政困难的原因

一是县级经济发展缓慢，财政收入增长乏力。云南省县级经济不发达，经济结构不合理，财源结构单一，能够成为财政来源的经济总量很少，导致财政收入水平很低，难以支撑社会事业的发展对财政资金的需求，财政供需矛盾突出。

云南省财政收入中，“两烟”财政收入比重过大，体现了云南省财源结构的单一特征，随着国家“两烟”政策的调整和“两烟”市场供求关系的变化，将直接影响省、地、县财政收入的总量。2003年，全省财政一般预算总收入中，“两烟”收入的比重平均为54.31%；而全省地方一般预算收入中，“两烟”收入的比重平均为27.78%。

县级财政由于收入增长乏力，财政收入水平较低，2003年按总人口计算的人均地方财政收入仅为271元，人均支出543元，人均支出是人均收入的2倍。财政支出主要依靠上级财政补助。2003年，全省县级财政一般预算支出29.4亿，支出对上级补助的依赖度达59.86%。

二是财政供养人员增长过快，负担沉重。截止2003年底，全省财政供养人口143.7万人，其中：县级财政供养人员达111.2万人，比1998年的94.5万人增加16.7万人,每年平均增加3.34万人，年平均增幅达3.3%。财政供养人口过多，增长过快，导致各项工资性开支和基本运转经费等刚性支出大幅度增加。

三是地方政府施政行为不规范，后遗症很多。一些地方政府出于政绩考虑，大搞“形象工程”、“政绩工程”，形成了沉重的债务负担。一些经济较为落后的地区，为了缩小与发达地区的差距，盲目投资，还有一部分地区不顾本地区财政的承受能力，擅自提高各项开支标准，超前消费。加上一些部门出台的达标升级项目过多过滥，超出了县级财政的承受能力。据有关部门调查，截至2002年底全省县级政府累计负债288.4亿元，平均每个县2.24亿元。

四是地方政府债务负担重，后遗症多。一些地方政府出于政绩考虑，大搞“形象工程”、“政绩工程”，形成了沉重的债务负担。一些经济较为落后的地区，为了缩小与发达地区的差距，盲目投资，还有一部分地区不顾本地区财政的承受能力，擅自提高各项开支标准，超前消费。加上一些部门出台的达标升级项目过多过滥，超出了县级财政的承受能力。据有关部门调查，截至2002年底，全省县级政府负债288.4亿元，平均每个县2.24亿元。

此外，近年来各项宏观政策的出台客观上也造成了县级财政困难。第一，中央宏观调控政策的影响，特别是“烤烟”双控、天然林禁伐政策的实施，既暴露了云南省经济发展中经济单一、财源单一等深层次矛盾问题，也增加了县级财政困难。第二，不断出台提高工资、补贴水平的政策也加剧了县级财政的困难。贫困县匮乏的财力不能适应增资的压力，加之财政供养人口多，增资总额大，这就使业已形成的“吃饭”财政更难走出困境。收入增量还不够拨补支出增加额。第三，分税制财政体制在财权和事权的界定上不够清晰，事权与财权不对称，不够合理，错位现象较为突出。县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。因此，县级财政面临的困难，除了需要县级通过自身的努力加以解决外，也需要上级通过财政体制的调整和完善，以及加大省和州市对县的转移支付力度，逐步加以解决。

四、缓解云南省县级财政困难的对策研究

（一）明确缓解县级财政困难的基本目标

通过共同努力，力争短期内逐步提高县级财政保障能力和管理水平，确保县级机关事业单位人员工资及时足额发放和基层政权正常运转，确保农村义务教育和公共卫生经费基本需要，逐步缩小县域间财力差距，推进基本公共服务均等化进程，促进城乡经济社会协调发展。

（二）明确缓解县级财政困难的基本原则

一是明确责任。缓解县级财政困难，必须明确责任，密切配合，齐抓共管，务求实效。主要责任在州市政府和县级政府，省财政给予必要的指导和帮助。二是激励约束。建立和完善激励约束机制，科学考核，正面引导，规范操作，同时约束县级政府的不规范行为，调动各级地方政府缓解县级财政困难的积极性和主动性。三是综合治理。制定切实可行的政策和措施，统筹规划，标本兼治，突出重点，配套推进。四是分类指导。根据各地经济社会发展不平衡及县级政府事权、行政成本、财政保障能力差异较大等实际，采取不同办法，实行分类指导。

（三）科学规范和合理划分县级政府事权及支出责任

—— 科学规范县级政府事权。适应社会主义市场经济体制下政府职能转变，以及深化农村税费改革试点工作的新形势，根据各地经济社会发展的实际情况，遵循既有利于县级政权建设和经济社会事业发展，又有利于精兵简政的原则，进一步规范和界定县级政府管理经济社会事务的职责范围。县级以上各级政府不得将应由自身承担的事权下放或变相下放给县级政府，县级政府也不能把应由自身承担的事权转嫁给乡镇政府，必要的事权调整，必须有相应的财力配备。要适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇政府职能，取消乡镇政府不该管、管不了、管不好的事务，将乡镇政府的主要精力逐步转变到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型政府。

—— 合理划分县级政府支出责任。在科学规范县级政府事权的前提下，合理划分县级政府支出责任。凡属于州市政府承担的支出，全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县和乡；州市政府委托县级政府承办的事务，足额安排专项经费，不留资金缺口，不得要求县级政府安排配套资金；属于共同事务，尽可能降低财政困难县级的资金负担比例；属于跨区域的公共事务，根据各方面受益情况，并考虑县级财政实际承受能力，合理确定分担比例。除党中央、国务院和省委、省政府另有规定外，其他专项拨款，一律不得要求县级政府进行配套。同时，各有关部门要清理取消各种不切实际的达标升级活动，加强政策协调，既为县级办实事，又不增加县级政府支出压力。

（四）强化和完善县级财政管理

一是合理确定县级财政支出顺序。按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，遵循“一要吃饭，二要建设”的原则，合理确定县级财政支出顺序。县级财政资金首先用于保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转和社会保障对象补助支出需要；其次是尽力安排农业、教育、卫生、科技等事关经济社会发展的支出；第三是根据财力可能，办一些改善人民生产生活条件的实事。树立正确的政绩观，量力而行，坚决杜绝各种劳民伤财的政绩工程、形象工程。二是积极推进预算管理制度改革。按照全面、科学、客观、细致的原则，编制综合预算，将县级政府所有政府性资金都纳入预算管理，不断提高预算的完整性、透明性；进一步深化“收支两条线”管理改革，整合财政资源，统筹安排使用县级政府财政性资金，增强财政保障能力。切实提高县级财政资金分配和使用的安全性、规范性及有效性；部门预算逐步科学化、规范化；国库集中收付制度要进一步扩大实施范围，特别是困难县级要加快推行；政府采购制度依法进一步扩大范围，规范操作。进一步硬化县级财政预算约束，没有预算不得随意支出。三是完善监督管理。强化内部监督，完善预算编制、执行与监督相分离的预算运行机制，确保预算科学合理、规范透明。强化外部监督，加强县级人民代表大会和审计部门对财政收支的监督和审计。完善县级政府债务监控体系，全面清理县级政府债务，摸清债务底数，按照债务性质分类核定，明确债权债务责任；除经国务院和省委、省政府批准的以外，一律不准再借新债或变相借债，县级财政不得为企业举借债务出具担保，不得要求乡村借债、贷款上项目。

（五）建立和完善缓解县级财政困难的激励约束机制

在保持现行财力性转移支付政策不变的情况下，按照既调动各级地方政府积极性、防止形成新的“等靠要”，又科学合理、便于考核的要求，除在一般性转移支付中引入相应的考核奖励机制外，实施“三奖一补”政策，积极引导地方合理调整财力分配格局，增强县级特别是困难县级的财力，鼓励县级政府精简机构和人员，切实缓解县级财政困难。

对有效缩小困难县级政府财力缺口的地区给予奖励。对困难县政府通过发展经济等方式增加的自有收入以及州市级政府为弥补县级政府财力缺口而向下转移的财力，视各地财政困难程度，分别按照一定的系数给予奖励。

对县级政府精简机构和人员给予奖励。对撤并乡镇取得进展的，根据减少乡（镇）的单位数，适当给予一次性奖励；对中心城镇郊区的乡镇改为街道办事处等派出机构且不影响基层政权有效运转的，适当给予一次性奖励。对积极采取措施减少财政供养人员的地区，省财政适当承担部分改革成本。

对以前缓解县级财政困难工作做得好的地区给予补助。为体现公平原则，对奖励政策实施以前，州市财政财力向下转移较多、机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区，给予适当补助。

州市财政要积极采取调整财政体制、压缩专项转移支付、调整支出结构等方式筹措资金，加大对困难县级财力性转移支付力度，并将省财政给予的奖励和补助资金全部落实到县级，督促县级政府将资金首先用于解决当年拖欠的国家和省统一规定的机关事业单位人员工资，保证不再出现拖欠工资现象。

建立健全约束机制。加强对缓解县级财政困难的转移支付资金使用情况的监督，每年按一定比例随机进行专项检查，对有截留挪用上级奖励补助资金、编报虚假信息骗取奖励等违法、违规行为的地区，扣减其奖励补助资金，情节严重的，取消其享受“三奖一补”政策的资格。

（六）建立财政运行监控与支出绩效评价体系

为有效发挥财政宏观职能，提高财政宏观调控水平，加强对地县财政运行指导，建立制度化、规范化、系统化的财政运行监控和支出绩效评价体系。

完善地县财政信息收集体系。完善财政报表制度，规范数据指标口径，保证信息的完整性、客观性、可比性，全面掌握地县财政运行动态，准确反映省以下纵向与横向财力变化，及时发现并研究解决地县财政运行中存在的问题。

建立地县政府基本支出标准体系。改变公共支出水平由各地根据财力状况自行确定的局面，保证全省政策的统一，为地县政府调整支出政策提供基础性参照，促使地方政府新增财力向基层倾斜，重点支持农村社会事业发展和增加农业基础设施投入。

建立科学、规范、量化的绩效考评指标体系。对地县财政支出、省以下财力调节等重要政策目标的实现程度实施绩效考评，形成新的财政管理理念和管理方式。在实施缓解县级财政困难激励约束机制过程中，通过对各地推进财政改革、强化预算管理等方面的努力程度与实际成效的考核评价。

（七）按照科学发展观要求，促进县域经济加快发展

发展县域经济要认真贯彻落实科学发展观，遵循市场经济规律，注重优化结构和提高质量、效益，合理利用资源，保护生态环境，实现经济与社会、生态环境等的协调发展。一是按照社会主义市场经济的要求，运用财税、金融等政策手段，为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造更加规范、公平、开放的外部环境；二是逐步加大对县级基础设施建设的投入力度，为财政困难县级发展经济创造条件；三是积极引导社会资本和民间资本发展县域经济，做大做强符合国家产业结构调整方向的县域骨干企业；四是对拥有资源（矿产资源、旅游资源等）优势且其开发利用符合国家宏观调控政策的县级，给予适当的政策和资金支持；五是积极推进农业结构调整，扶持产业化龙头项目，发展农村二、三产业，改善进城务工农民就业环境，多渠道增加农民收入，促进农村经济发展。

发展县域经济，不能单纯追求经济数量，不能以浪费资源、破坏生态环境为代价。县以上各级政府不能硬性下达超越县（市）实际发展能力的经济指标；县级政府不能不顾财力可能，将发工资、保运转的资金用于办企业、上项目、铺摊子。要从实际出发，找准优势，明确定位，加快县域经济发展，做大经济“蛋糕”，进而做大财政“蛋糕”，这是解决我省县级财政困难的根本出路。要制定发展经济、解决县级财政困难的行之有效的措施、办法、规划。充分利用加快县域经济发展的大好机遇，因地制宜，按照科学的发展观，实施可持续发展，把自然资源优势转化为商品经济优势，实现富民强县；大力开辟财源，增加财政收入，增强内生财力，减轻和缓解县级财政困难。

另外，在全省选取部分在一定发展基础的县市作为加快县域经济发展试点县，确定考核基数，实行包干考核办法，在资金、技术、人才、政策上给予扶持，调动一切积极因素，促进当地经济发展。

（八）大力精简机构，压缩人员，控制机构、人员过快增长

下大决心精简机构，减少供养人口，压缩财政支出，克服“等、靠、要”思想，树立自己的困难自己解决，自己的日子自己过好，奋发图强建小康的意识。一是结合农村税费改革，积极进行撤并乡村工作；二是严格控制行政事业单位新增人员，对现有的机关事业单位应下决心精简，该撤的撤，该并的并，人员该清退的坚决清退；三是加快财政经费供给方式的改革，特别是事业单位如学校、医院供给方式的改革；四是千方百计解决好教育经费这个财政支出的大头。在保证实施九年义务教育的前提下，从合理调整学校布局，努力提高师生比例入手，合理合并学校，严格控制教职员工增编扩容，最大程度的减轻财政负担。

（九）解决县级财政困难的政策措施建议

按照“省规范、市调整、县努力、乡改革”的思路，完善省以下财政管理体制，重新确定省与州市及县的收入及支出划分，进一步理顺各级财政之间的分配关系，建立和完善规范的转移支付制度，建立合理的财力纵向分配调节机制，充分发挥财政体制横向调节功能，努力保证县级政权正常运转的基本支出需要，切实帮助县级财政解决困难。

1．继续推行“收入上级阶”考核奖励政策。贯彻“一要吃饭、二要建设”的原则，建立激励和制约机制，鼓励增收，消防县级财政赤字，确保财政平衡。从1997年起，针对全省县级财政困难加剧，赤字金额和赤字面不断扩大的形势，省财政制定了旨在缓解县级财政困难、消除县级财政赤字、确保财政平衡的“以奖代补”考核奖励办法。2001年，在“以奖代补”考核奖励的基础上，省政府出台了“收入上台阶”考核奖励办法，进一步鼓励各地增收节支，确保平衡。

2．加大省对县级调资转移支付力度。贯彻中央调整收入分配政策的有关精神，通过调整结构，筹措资金，加大省对州市调资转移支付的力度。云南省由于财政供养人口庞大，每一资工资调整都面临较大的财政压力。1999年，中央出台调整收入分配政策，大幅度增加机关事业单位人员工资和离退休经费，提高三条保障线标准，云南省各地县龙其是列入国家重点扶贫的73个困难县，面临增资的压力更大。为贯彻落实中央的决策，省财政在中央补助的基础上，安排8.86亿元资金，对县级实施调整收入分配政策专项转移支付，保证了中央调整收入分配政策的贯彻落实。

3．建立稳定的转移支付资金来源机制，加大对县级的转移支付资金力度。将中央对云南省的一般性转移支付资金、省通过所得税分享改革集中的财力、昆明、玉溪、曲靖三个州市体制上解的增量部分全部作为省对下转移支付的资金来源，专项用于增加一般性转移支付，缓解贫困地县财政困难，均衡地区间财力差异，确保县级工资发放。2004年省财政安排一般性转移支付9亿元，约占县级财政保工资发放、机构运转财力总缺口34.3亿元的26.2%。

4．取消部分单项上解，增强县级经济发展后劲。取消城镇土地使用税、耕地占用税、农业税价差、印花税等部分单项结算上解，收入全部留给县级财政，支持县域经济发展，缓解县级财政困难，预计可增加县级财力1亿元左右。

5．加快县域经济发展速度。对40个左右县域经济试点县，建立财政收入增长激励机制，预计省级将增加奖励资金支出2亿元左右，相应增加县级财力。

6．进一步加大农村税费改革转移支付力度。2004年与2003年相比可增加县级财力1.5亿元以上。

7．督促州市本级加大对县级转移支付力度。人均可用财力超过4万元的州市本级，人均财力高于4万元的部分，原则上要求全部用于对其所辖县区的一般性转移支付，帮助县级解决现实困难。

8．积极推进乡镇财政“乡财县管乡用”试点。选择部分有条件的乡镇推进乡财政“乡财县管乡用”改革试点，对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、票据统管、集中收付、收入上缴、支出下拨、采购统办”的财政预算管理方式，加强对乡镇财政运行的监控，防止和化解乡镇财政风险，缓解县级财政困难。

参 考 文 献

提示：在此处撰写资料来源（请删除本行提示信息后再写入相应的部分）。

收费专业论文
汉语言文学论文
物理学论文
自动化专业论文
测控技术专业论文
历史学专业论文
机械模具专业论文
金融专业论文
电子通信专业论文
材料科学专业论文
英语专业论文
会计专业论文
行政管理专业论文
财务管理专业论文
电子商务国贸专业
法律专业论文
教育技术学专业论文
物流专业论文
人力资源专业论文
生物工程专业论文
市场营销专业论文
土木工程专业论文
化学工程专业论文
文化产业管理论文
工商管理专业论文
护理专业论文
数学教育专业论文
数学与应用数学专业
心理学专业论文
信息管理专业论文
工程管理专业论文
工业工程专业论文
制药工程专业论文
电子机电信息论文
现代教育技术专业
新闻专业论文
艺术设计专业论文
采矿专业论文
环境工程专业论文
西班牙语专业论文
热能与动力设计论文
工程力学专业论文
酒店管理专业论文
安全管理专业论文
交通工程专业论文
体育教育专业论文
教育管理专业论文
日语专业论文
德语专业论文
理工科专业论文
轻化工程专业论文
社会工作专业论文
乡镇企业管理
给水排水专业
服装设计专业论文
电视制片管理专业
旅游管理专业论文
物业管理专业论文
信息管理专业论文
包装工程专业论文
印刷工程专业论文
动画专业论文
环境艺术专业论文
信息计算科学专业
物流专业论文范文
人力资源论文范文
营销专业论文范文
工商管理论文范文
汉语言文学论文范文
法律专业论文范文
教育管理论文范文
小学教育论文范文
学前教育论文范文
财务会计论文范文

电子商务论文范文