图1 基本养老保险年末参保人数
中国农村社会养老保险制度的建立和发展 目前,我国社会保障制度最突出的一个特点就是二元经济结构所导致的“二元”社会保障制度,即城镇社会保障体系和农村社会保障体系,同时,因城乡经济差别,农村社会保障制度建设滞后于城镇社会保障制度。从整个社会的发展进程来看,农村社会保障制度的发展前景是逐步与城镇社会保障制度融合对接,形成一个覆盖全民的社会保障制度。 (一)建立农村社会养老保险的迫切性 “养儿防老,积谷防饥”这句古训已经流传了几千年,在很大程度上反映了我国农民的真实生存状态。虽然自建国以来,农村经济虽然有了很大发展,整体社会结构也发生了较大的变化,但家庭养老在我国农村养老保障体系中的地位并未发生根本动摇,其作用也未被其他养老方式所取代。然而,经济体制的变革、家庭结构的变化、人口老龄化、城市化都在挑战着传统的家庭养老。 1.家庭结构小型化及人口老龄化的冲击:独生子女的计划生育政策带来了家庭结构的简化(8—4—2—1型,虽然说这样一种家庭结构出现的可能性很小,但这样一种家庭抚养赡养关系必然会出现),家庭规模缩小,农村户均人口数从1978年的5.74人下降到1990年的3.96人,核心家庭增多,家庭代际养老功能弱化;加上生活水平的提高和农村医疗条件的改善,使农村居民的平均预期寿命大大延长。发达国家人口老龄化的历程表明,城市人口老龄化水平一般高于农村,中国的情况则不同。2004年,农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点,这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。[① 中国经济改革研究基金会、中国体制改革研究会联合专家组:《中国养老保险体制改革》,上海远东出版社2006年版第245页。]①2006年12月12日,国务院新闻办发表的《中国老龄事业的发展》白皮书上说,2005年底,中国60岁以上的老人1.44亿,占总人口的比例达11%,老年人口近60%分布在农村。因此,未来农村完全依赖家庭养老不太现实。 2、土地保障功能弱化带来的冲击:农民祖祖辈辈在土地上求生存,土地是他们赖以生存的“基础”,一旦失去土地,生活就失去了依靠,虽然得到了一定的征地补偿费,但并不能从根本上解决他们的生活出路问题。随着工业化、城镇化进程加快,越来越多的农民失去土地。根据资料统计,当前全国有660个县的人均耕地面积在国际警戒线0.8亩以下,我国平均每年耕地递减300万—400万亩。全国目前失地农民大约有2400万人。失去土地后的养老问题也是他们最为担心的问题,他们普遍感到养老无依靠。 3、非农化对农村家庭养老的冲击:原先壁垒森严的“户籍”、“身份”制开始松动,许多农民离开土地进城务工或从事其他非农产业,成为依靠工薪收入为主要生活来源的新型农民。据劳动和社会保障部调查分析,2005年我国农村外出务工规模约为1.2亿人。因此有人说,目前我国的农村人口和农民是两个完全不同的概念,真正意义上的农民人口不足3亿。农村人口大规模地城镇化和非农化,结束了传统的“种田万万年”和“父母在不远游”的格局,这对现在大量留守农村的年龄偏大、技能单一或没有技能的人来说冲击是巨大的——“养儿防老”已变得越来越不可能。他们老来在越来越无力耕种土地的同时又将陷入身边无人照顾的困境。而对流出农村的劳动力来说,他们自身的养老、医疗、子女教育等都尚未有化解风险的机制和能力,对家中老人能提供的养老保障自然相当有限。 毫无疑问,农村家庭养老功能的弱化和农村地区人口结构的老龄化已经将建立农村社会养老保险制度的问题尖锐地提出来,而农村经济的发展、农民生活水平的提高,又为推行农村社会养老保险制度提供了可能性。 (二)农村社会养老保险的发展历程 1.80年代的社区养老 我国农村社会养老保险从80年代中期开始试点摸索,1986年,民政部根据国务院的有关意见,在农村比较富裕的地区开展养老保险探索。同年10月,民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”,会议根据我国国情分地区确定农村社会保障的工作重点:在贫困地区,农村基层社会保障的工作中心是搞好社会救济;在经济发展中等的农村地区,主要是搞好社会福利事业,如兴办福利工厂、举办福利设施等;在经济发达或比较发达的农村地区,探索以社区(乡、镇、村)为单位的农村社会养老保险。此后初步形成了以乡镇企业职工为主的农村社区养老保险制度,基本参照城镇国有集体企业职工的养老保险制度,一般以乡镇或村为养老金社会统筹单位,经费主要来源于企业缴费,个人不负担或仅象征性地交费。这个制度并不十分成功,因为:(1)统筹层次过低,覆盖范围过小,不同镇村之间办法不一。(2)养老办法缺乏法律保障,大多为乡镇的土政策或村规民约,可变性较大。(3)所筹基金一般都存入银行或直接用于镇村经济的发展,其安全性和有效性难以得到保证。(4)筹资渠道单一,个人无自我保障意识,无法应对人口老龄化高峰的到来。 2.《县级农村社会养老保险方案》的出台 1990年7月,国务院召开专题会议研究社会保险制度改革问题,会议确
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