论有限政府视野下我国征地制度的理性构建
【内容摘要】我国政府在建国初期就建立了土地征用制度。土地征用是一个国家为及时保障公益性项目获取土地所必须的一种行政行为。有效的土地征用制度，能适应社会发展，给当时的社会经济带来有益效力。但我国现在的土地征用制度已不适应现行市场经济的发展。本文通过现行土地征用制度中出现的问题解析，寻求出在有限政府视野下，如何进行我国土地征用制度的理性构建进行探讨。
【关键词】有限政府  土地征用制度   理性构建
     一、有限政府及其本质特征
（一）有限政府的概念
 有限政府(Limited government)，指在政治权力、政府职能和政府规模等方面受到宪法和法律限制的政府。相对于“事无巨细、包揽一切”的“全能政府”而言，在政治权力、政府职能和政府规模等方面都是有限的。其核心是以宪政制度来制约政府的权力、规模、职能及行为方式，实现政府与市场、公民和社会的合理、良性互动，从而使得政府权力的运作获得合法性。①也就是说，严格依法行政的政府就是有限政府。
 （二）有限政府的本质特征
    有限政府的理念和我国中央人民政府全心全意为人民服务的宗旨是一脉相承的。应着市场经济和民主政治的需要而产生和发展。一定意义上，有限政府是市场经济的政治表达。其表现的本质特征有如下：
    1、有限政府是一种“服务型政府”，以公民的权利和利益为导向，严格贯彻全心全意为人民服务的宗旨，办事高效的政府。从服务的角度出发，政府的职能主要体现为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。
    2、有限政府是一种责任政府。有限政府本身强调政府要对自身行为负责，更要对公民负责，履行维护公共利益的责任。这包含两个方面的要求：其一，政府要及时回应公民需求，积极履行政府责任。其二，政府要勇于承担责任，接受监督和控制，保证实现责任。
 3、有限政府是一种法治型政府，政府的行为必须在宪法和法律的允许范围内执行。有限政府要实现的法治政府是要实现依宪治政、法治行政和法制监督的政府。防止政府对经济活动的任意干预，使政府的行为具有确定性和可预见性，促使政府行政管理稳定而高效。②
（三）实行有限政府统治的意义
 现代社会发展的根本问题是要建立效率更高、适应性更强、更能处理复杂社会事务的高效政府。有限政府就是为建立一个高效、灵活的政府，以推进国家的有效治理和社会的和谐发展的一种政府模式。有限政府的发展不仅依赖政府自身职能模式的转化，同时也要求政府与社会的良性互动。
 二、有限政府视野下我国土地征用制度存在的问题分析
（一）有限政府视野下我国实行的土地征用制度现状
 在有限政府视野下，我国现行的土地征用制度在实践中存在的主要问题状况，当然其表现是多方面的，着重从以下几个方面来论述：
 1、土地征用范围广，补偿标准不合理，农民利益严重缺乏保障。 我国现行的各种法律法规中规定，土地征用制度中的征地目的，是针对公共利益用地而言；但我国法律中没有明确界定什么是“公共利益”。一些地方政府依据这种因素，打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地变成各种房地产、商业用地等，不断地扩大 “公共利益”的征地范围。
 在补偿方面，农民利益得不到有效保障也是现阶段我国土地征用当中实际存在的问题。农民的合法权益常被侵犯，地方政府违反法律规定滥用征地权，强行占地，侵犯农民的土地承包权。在补偿时，征地补偿分配混乱，乡(镇)、村、组、农民之间没有可操作的统一分配方法，农民所得补偿层层受到剥削，农民仅能得到征地补偿的5％～10％。③
 2、土地征用主体缺乏有效的监督制约机制。1998年九届人大四次会议对《土地管理法》进行了修改，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批。无论土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门，至今都缺乏有效的监督和制约，既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在土地征用过程中成了“主导者”，处处说了算，④容易滋生腐败行为。
 3、在土地使用过程中用“征用”名义进行“征收”之实。土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个极为重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有区别的。土地征收主要针对的应是他者的土地的所有权，而且他人的土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。
    我国土地征用制度是指国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民补偿的法律制度。在此期间国家对集体所有农地及附着在其上的他项权利的进行“征用”，土地的所有权发生了改变，实质上行的是“征收”之实。
 4、失地农民得不到有效安置。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。目前有关土地征用最详细的《土地管理法》中并未对失地农民的安置提出具体的措施，各地最主要的还是采取货币安置方式。补偿费用低，不合理花销或投资，货币化安置方式只解决了失地农民的近忧，没有从根本上化解他们的远虑，导致部分农民失地又失业，绝大多数农村的社会保障体系属于“空白”，失地农民的长远生计成为一个巨大的社会问题。
（二）有限政府视野下我国土地征用制度存在的问题及原因分析
 我国现行的土地征用制度存在着土地征用立法不完善、行政不规范、司法不公正且效率不高甚至存在腐败现象，严重阻碍了市场经济的有效发展。其主要原因分析：
    1、“公共利益” 和“国家建设用地”定义模糊。何谓“国家建设用地”，何谓“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义盲目征用土地，导致土地闲置和资源浪费。⑤开发区泛滥和耕地锐减的重要原因之一就是一些地方政府借国家建设用地的名义滥用土地征用权。    2、征用土地的程序不完善。前两年发布的关于征地公告和征地听证的规定，对原有的征地程序有一定的弥补，但整个征地程序仍不完善。造成因涉及征地而利益受损的农民，他们在征地过程中的权利没有法律上的保证。比如说，现有法律中没有明确规定征地者实际取得土地的占有和使用权的程序和前提；法律也没有规定用地者在没有提前支付征地费用之前不得使用征用的土地，使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地补偿费之前，可以占用农村土地。
    3、征地补偿机制存在根本缺陷。对土地本身的补偿不是根据市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿。征地费用因而严重偏离市场价格水平，先天不具备调节市场供求关系的功能。相反，过低的征地补偿费用不仅远不足以构成对地方政府的资金约束，反而成为地方政府大量征地高价出让土地以聚集财政资金的强烈诱因，进而引致一波又一波的征地扩张。⑥近两年控制滥设开发区再次成为土地管理中的又一重大问题。
 4、对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。法律规定，征地单位将土地补偿费支付给被征地农村集体。但是，对于谁是拥有被征土地所有权的集体，是村民小组、村集体还是乡政府，在法律上的规定并不明确。⑦同时，对于集体土地所有权的土地补偿费的管理和使用也没有明确的规定。显而易见，这种由地位不明的集体取得土地补偿费的安排是不合理的，容易导致土地补偿费用被挪用和侵占。
 5、缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。行政手段是现行规定中的纠纷调解手段，司法审查权被排除在外。由于现行土地管理法中关于土地征用的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制之内，所以，即使在土地纠纷通过行政诉讼程序移交法院的情况下，法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼。⑧这样，就形成一种政府既是土地征用者同时又是纠纷的调解者的局面，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。
 三、有限政府视野下我国土地征用制度的理性构建途径

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