征纳和谐是落实科学发展观的必然选择

当前影响征纳和谐的因素透视

构建和谐征纳关系的方法与对策

内 容 摘 要

构建社会主义和谐社会的伟大目标，是综合分析经济社会发展形势作出的重大战略部署。构建和谐的税收征纳关系,也是建设和谐社会的重要组成部分, 征纳和谐是社会和谐的基本内核，税收职能充分发挥的最佳境界，是税收事业科学发展的人文环境。通过对当前影响征纳和谐的各种因素的透视，反映出构建和谐征纳关系的方法与对策：树立管理与服务和谐统一的税收理念，完善事前、事中、事后全程涵盖的服务体系，健全法律、道德、文化相得益彰的社会规范。

落实科学发展观构建和谐税收征纳关系

党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的伟大目标,是综合分析经济社会发展形势作出的重大战略部署。税收作为国家实施宏观调控的重要经济杠杆,其征纳关系是税收 生产关系的主要内容,影响并决定税收生产力的发展。构建和谐的税收征纳关系,不仅是建设和谐社会的重要组成部分,也是税务部门落实科学发展观的本质要义。

一、 征纳和谐是落实科学发展观的必然选择

( 一 ) 征纳和谐是社会和谐的基本内核。和谐意味着安宁有序,蕴含着富足安康,是数千年来积淀下来的中国文化精髓 , 也是普通百姓的最深层次的内心夙愿。千百年来,中国人一直在追求社会和谐。《左传·襄》写道"八年之中,九合诸侯,如乐之和,无所不谐。"和谐是社会发展的目标,体现了国家的 " 软实力"。在中国的思想史上,儒家、道家的言论中,早有和谐思想的萌芽。中国古代的史伯就说过:和实生物,同则不继。孔子认为:君子和而不同,小人同而不和。孟子提出"天人合一"。儒学的天人合一的理想境界,提出了"天下为公"、"世界大同" 的社会理想。道家提出绝圣弃智的无为境界,主要是消除人与自然的对立,达到人与自然的和谐统一,从而达到"无不为"的效果。儒家的"中庸和谐"、道家的"无为"境界 ,既是世界万物各得其所的美满状态,也是达到人与自然和谐共处的一种理想的境界。改革开放以来,我国的综合国力不断增强,人民生活日益富裕,2003年我国人均国民生产总值超过 1000 美元,根据世界发展进程的规律,我国的经济社会进入一个新的发展阶段。随着各项改革的不断深入,必然触及到深层次的矛盾和问题, 城乡之间、区域之间、产业之间以及居民之间的各种利益关系日益复杂,如果处理不当,容易激发一系列社会矛盾,导致经济社会长期徘徊不前。当前,中国正面临"黄金发展期"和"矛盾凸显期"的考验,既有巨大发展潜力和动力,又有各种困难和风险,既有难得的机遇,又有严峻的挑战。倡导"中庸和谐",才能调动一切可以调动的积极因素,社会各阶层价值取向达到"和而不同",各种利益集团互惠、互利、互补、互动 ,人与人、人与自然之间交融共生。

社会是诸多元素、组织和结构构成的复合体 ,诸多社会关系和谐,才能构成整个社会的和谐。税收作为财政收入的主要来源和政府实施宏观调控的主要手段,是国家参与国民收入 分配最主要、最规范的形式。国家与国民作为社会最核心的利益分配关系,集中体现在税收的征纳关系上。税收是国民接受国家提供的社会公共产品和公共服务的价格,国家与国民之 间的和谐与否,直接影响和制约着各种利益分配的和谐。税务机关与纳税人之间的和谐,实质上体现的是国家与国民之间的和谐,是社会和谐的基本内核,征纳和谐对建设和谐社会起着十分重要的推动和促进作用。 

( 二 ) 征纳和谐是税收职能充分发挥的最佳境界。作为政府财力的主要来源和调节经济的主要手段,税收在构建和谐社会的进程中所起的重要作用,既包括税收增长为构建和谐社 会提供的财力保障。也包括税收制度与政策运用在促进社会和谐方面所起的作用。只有在征纳和谐的状态下,才能有效保证税收职能的充分发挥。首先,在征纳和谐中聚积社会财富。我国社会主义国家税收取之于民、用之于民的性质,决定了税收征纳之间的目标利益是一致的。和谐的征纳关系,征税和纳税双方共同的价值取向,都是为了聚积社会财富。纳税人依法纳税,履行自己应尽的义务;征税人依法组织收入,把应收的税收及时足额收缴国库。纳税人的贡献和征税人的工作,都是为了国家的兴旺发达、繁荣富强。其次,在征纳和谐中调优经济。纳税人自觉调整经营行为,征税人切实帮助搞好税收筹划,充分发挥税收政策效应和税收杠杆作用,降低社会资源消耗 , 提高经济效益,促进循环经济、环境友好型社会的建立,推动科技进步和新型工业化进程,不断优化经济结构,使社会利益最大化,从而促进经济税源的动态培植,不断壮大税源规模。再次,在征纳和谐中完善服务。征纳双方平等互信,纳税人积极配合税务机关加强税源监控，自觉依法履行纳税义务。税务机关以纳税人为中心建立健全税收服务体系,不断创新服务理念、服务方式和技术手段,为纳税人履行义务提供便捷、高效、舒适的办税环境 ,从而达到征纳双方互利互惠、合作双赢的目的。

( 三 ) 征纳和谐是税收事业科学发展的人文环境。一是有利于管理机制日臻完善。建立和谐的征纳关系,税务机关必须转变治税理念,将服务基点从对纳税人不信任转变到基本相信纳税人,并全面尊重纳税人和服务纳税人,从最大限度地服务纳税人、方便纳税人的角度出发,转变管理机制,健全管理办法,规范执法行为。通过开展和深化纳税服务,全面加强宣传咨询、文明服务、队伍建设、制度机制建设,推进税收工作的制度化、规范化、科学化。二是有利于税务人员全面发展。税务人员为适应形势发展,必须进行知识更新和技能培训,自觉加强职业道德建设和党风廉政建设,不断提升自身的综合素养和服务技能,从而促进税务人员全面发展。三是有利于纳税人权益保障。税务机关尊重纳税人的权利主体地位,依法保护好纳税人的减免退税权、保密权、知情权、听证权、复议权、诉讼权等基本 权利 , 并通过听证、行政诉讼、法律救济等渠道 ,最大限度地保障纳税人的合法权益 , 确保纳税人合法权益不受侵犯。同时,纳税人自觉加强税收政策法规学习,明确自身权利,依法 履行义务。只有征纳双方共同努力,才能最大限度维护好纳税人的合法权益不受侵犯。

二、 当前影响征纳和谐的因素透视

( 一 ) 税收认识的偏差是影响征纳和谐的思想因素。首先是文化影响。在中国传统税收文化中,非税和轻税思想曾成为税收文化的主流。如"苛政猛于虎"、"盼闯王, 迎闯王,闯王来了不纳粮",以及"轻德薄赋"、"三十税一"的轻税思想,极大影响着历代王朝的税收实践。建国以后相当长一段时间,我国实行单一公有制的计划经济,以上交利润的形式组织财政收入。长期以来的非税和轻税思想对普通百姓的税收意识和税收遵从起着消极负面作用。其次是道德内化。税收法律关系是国民对国家课税权的服从,国家以优越的权力主体出现,个人的纳税行为是一种被动的义务。税务机关代表国家行使征税权,少数税务人员受"官本位"思想的影响,缺乏法治理念和职业道德,服务意识匮乏,执法效率低下,在税收执法过程中"权大于法"的漠视纳税人权益的现象时有发生,导致纳税人对税务机关的信任度下降,增加了纳税人的税收遵从成本,从而影响了纳税人的税收遵从,造成了税收征纳关系的不和谐。再次是心理暗示。从心理学的角度来看,受中国的历史传统及文化影响,纳税人的税收意识中,存在着旁观从众及侥幸的社会心理。纳税人在做出是否遵从税法的选择之前,会了解和观察社会中绝大多数纳税人是否遵从税法、不遵从是否被惩处、惩处严厉程度以及社会舆论的评价等。"法不责众"是每个中国人耳熟能详的词语,面对没有受到处罚的不遵从示范行为, 许多纳税人权衡利弊得失后,往往抱有侥幸的法不责众心理, 选择从事税收不遵从行为,甚至原本守法的纳税人,也可能会在这一社会心理的驱使下,放弃原来的税收遵从行为。

( 二 ) 税收法制的缺位是影响征纳和谐的制度因素。一是注重税收强制性,忽视税收服务的人性化。长期以来,征税方处于强势,纳税人处于弱势,纳税人的主体地位未得到应有的重视,不是税务机关对纳税人的横向平等管理,而是呈现出税务机关对纳税人居高临下的纵向管理。从加强征管,堵塞漏洞, 防范偷逃税的主观愿望出发,片面强调了纳税人的义务和税收管理的重要性,忽视了纳税人权利与人性化服务。二是注重税收的无偿性,忽视税收资金用途的有偿性。从纳税人的角度而言 , 税收是无偿的,但从国家的角度而言,税收是有偿的。预算透明度、用税透明度的高低,都或多或少地影响着纳税人诚信纳税的自觉性 , 政府用税效用的高低直接影响到公民税法的遵从程度和对税收的认同,如果存在纳税人辛辛苦苦挣钱,征税人风尘仆仆地收钱,用税人却大手大脚地花钱的现象,就会影响纳税人依法纳税的积极性。同时,纳税人是社会财富的创造者,理应受到全社会的尊重,纳税越多受到的奖励尤其是精神奖励也应该越多,受到政府和社会的回报也应该越多,社会地位也应该越高。目前,全社会尊重纳税人的氛围还没有完全形成,纳税人依法诚信纳税的荣誉感、成就感不强,相应抑制了纳税人依法纳税的激情和动力。三是注重税收的固定性,忽视税收立法的预见性。我国税收立法的层次低,滞后于经济社会发展,不能针对经济环境的变化,适时有效的对社会经济行为进行税收调节。有的税收政策不尽合理,严重影响了纳税人的纳税行为。

( 三 ) 税收管理上的越位是影响征纳和谐的现实因素。一方面,侧重强化管理,弱化了法定职责的全面履行。新的税收征管法明确规定,税收服务是税务机关的法定职责,增加了大量保护纳税人权益、规范税务机关行政行为的条款,将以前属于职业道德范围的行为,纳入到法律的范畴,成为税收执法者法定的责任。在服务理念上,征纳双方之间的关系还没有从传统的从属关系转到新型的平等关系上,还没有将纳税人的定位从被管理者转到"客户"上,重管理、轻服务甚至把纳税服务视为税务机关的"恩惠"的现象仍很普遍。在现行税收征管工作中, 无论是税收政策的制定、征管制度的设计,还是征管软件的开发,均普遍存在本位思想或者管理与服务"两张皮"的现象。从思想惯性上还是普遍认同征纳双方的博弈关系和纳税人实现其个体经济利益最大化的理论,认为理性的纳税人都有偷逃税的倾向为了堵塞征管漏洞,片面强调加大管理和威慑力度,习惯于用对抗性的解决矛盾的方法来解决税收执法中的问题 , 使得纳税人的抵触情绪没能有效化解,往往导致偷逃税案件愈查愈多,屡禁不止,征管成本和纳税成本也居高不下。另一方面,侧重于一般性服务,忽视了服务的个性化。为提高办税效率和行政效能,税务机关不断优化服务举措,实行"一窗式"、"一站式"办税,推行多元化纳税申报,有效提高了税收服务水平。税务机关提高税收服务水平，提高提高工作效率正是为了优质、高效地为纳税人服务，为纳税人排忧解难，同时也避免了发生执法纠纷。但是,服务的个性化仍然比较薄弱,不同的纳税人有不同的服务需求,规范统一的服务模式不一定能满足不同纳税人的个性需求。( 四 ) 社会财富分配不公是影响征纳和谐的社会因素。我国社会分配不公问题正变得越来越突出,收入分配差距悬殊拉大,社会结构已演变成为以占有大量资源为特征的强势群体 和拥有大量人口为特征的弱势群体。调节社会分配收入的税制在设计上和征管手段上的缺陷,导致调节分配的职能未能有效显现。社会财富分配不公,贫富差距不断拉大,导致不同社会阶层之间的利益磨擦和冲突加剧,尤其是社会转型期腐败和非法致富对民众心理的影响极大,纳税人极易产生不公平感, 甚至是逆反心理,对税收产生抵触情绪,采取各种手段偷逃税收。

三、 构建和谐征纳关系的方法与对策

( 一 ) 构建和谐征纳关系的思想基石一一 树立管理与服务和谐统一的税收理念

1. 树立以纳税人为中心的价值导向。我国社会主义市场经济体制下,政府职能的重新定位和转换,客观要求税收工作的职能及价值取向应重新定位。纳税人作为社会财富的创造者, 是税务部门最重要、最直接的服务对象。广大税务工作者要牢牢树立以纳税人为中心的 价值导向和服务理念,形成"感恩纳税人、关爱纳税人、善待纳税人、服务纳税人"的浓厚氛围。要紧紧围绕纳税人的所思、所想、所需,统筹安排各项税收服务工作,把纳税人需要作为第一需要,自觉克服过去满足自身工作需求为主的思维定势,把工作的主导方向转变为更好地满足纳税人需求为主,把工作的重点转变为从纳税人的角度考虑问题和开展工作,把考核的着力点放在是否满足纳税人的合理合法需求,是否为纳税人提供优质高效的服务。

2. 树立纳税诚信推定的执法理念。现代法律的终极目标是对人的关怀,人性化执法的本质要义是对执法对象的尊重和信任。税务部门应破除"有罪推定"的思维定式,在尚无确凿证据证明纳税人有税收违法行为存在的情况下,应首先假定纳税人将会诚实申报其真实收入，并通过各种专业性机构和税务部门的无偿服务,帮助纳税人遵守税法,培养其诚信纳税的习惯 , 使纳税人真正意识到依法纳税不仅是一种义务,更是一种责任,从而使之产生一种发自内心的纳税诉求。如果把 "冷冰冰"的惩戒作为税收执法的唯一手段,反而会使纳税人"免而无耻", 对自觉纳税缺乏认同感,对税法没有敬畏之心或者"有畏"而" 无敬",不利于征纳间"鱼水"式和谐关系的形成。

3. 树立税收服务的人本理念。以人为本的理念,具体到税务部门而言,就是要以纳税人为本。要树立现代税收服务观 , 体现征纳双方法律地位的平等,做到权利与义务相统一,服务与职责相一致。要自觉做到以纳税人的需求为导向,兼顾不同所有制性质、不同行业、不同区域经济发展的客观情况,以满足广大纳税人的正当要求为出发点,以满足合理需要为税收服务工作的主要衡量标准。各项管理和服务措施的出台,都要考虑到纳税人的客观需要和实际承受能力。税收服务既不能限于税务人员的态度、着装、举止和办税设施等浅层次措施,也不能只单纯地考虑税务部门自身的管理需要而不考虑纳税人的实际需求,更不能为了搞所谓形象工程、政绩工程而人为加大纳税人负担和税务成本。要在坚持为全体纳税人提供规范的、标准的共性服务的基础上,有针对性地提供个性化税收服务,满足纳税人差异性需求,使税收服务达到最优的效果,促进征纳双方的良性互动。

执法中，税务机关必须坚持文明执法，礼貌用语，在坚持依法办事的基础上，用平和的态度去对待每一位纳税人，不因纳税人的态度生硬，税务机关是为国执法而影响了和谐的征纳关系。

( 二 ) 构建和谐征纳关系的根本途径一一 完善事前、事中、事后全程涵盖的服务体系

1. 完善事前服务。一是加强税法宣传。通过向纳税人提供税收实体法、程序法以及纳税人权益方面的信息,使纳税人了解税收 ,知道如何办税并懂得如何保障自身权益。充分利用 各类媒体,统筹进行立体式、多层次、全方位的税收宣传,增强税收宣传的及时性、主动性和实效性,提高纳税人的遵从能力。二是加强征纳双方的信息沟通。进一步深化公开办税制度,让纳税人了解税收,支持税收。建立健全畅通有效的纳税人利益表达和政治参与渠道,通过公开设置意见箱、电子信箱,恳谈会、征询会等形式,为纳税人发表意见参与税收管理创造条件。在制定出台税收管理办法,重大税收政策调整前,要深入征求纳税人意见,他们急在哪里、难在何处。三是加强纳税辅导。坚持送政策上门,及时了解纳税人的服务需求。在搞好日常税收辅导的同时,有针对性地定期举办纳税辅导培训班,提高企业财务人员的办税水平。建立预警提醒机制,对纳税人因政策不了解或非主观故意造成的有可能违规违章的行为,及时予以提醒,确保所受纳税人经济处罚降到最低限度。

2. 完善事中服务。一是从制度层面规范服务行为。全面推行税收管理员制度,细化管理员职责,建立科学的岗责考核体系 ; 加强纳税评估,完善对重点行业、重点税源的动态监控 ; 进一步深化对税收管理权和行政执法权的监督,规范职业行为,严格职业纪律,确保税收执法公开、公平、公正 ,为纳税人服务热心、诚心、耐心。二是从工作层面优化业务流程。纳税申报方面,重点是按照便捷、效能的原则,精简流程,简化手续, 通过税收征管流程再造,谋求机构扁平化和涉税服务的简捷高 效。健全服务规范和服务体系,进一步搞好‘一窗式 "管理 , 提供办税事项"一站式"服务;税务行政审批方面,清理简并要求纳税人报送的各种资料和报表,从被动的"你申报 ,我审批 ",提升到主动介入式的税收服务,精简审批程序,提高审批效率,为纳税人提供优质高效的减免税咨询办理。三是从技术层面提高服务科技含量。全面推广以电子申报为主体的多元化申报方式,进一步方便纳税人;加快税库银一体化建设进程,改革税款缴库方式使得纳税人足不出户完成纳税申报、税款缴库事宜,提高工作效率;进一步规范12366纳税服务热线,加强税务网站建设,使纳税人在网上能够更加迅速全面地了解有关税收政策,逐步实现税务登记、纳税申报、税款缴库、税务咨询、信息沟通等的网络化 , 建立多层次、多渠道、方便快捷的纳税服务平台。

3. 完善事后服务。一是建立服务延伸机制。拓展服务空间 , 将一般事务性服务延伸到帮助纳税人经营决策性服务。加强税收筹划,立足区域、行业发展优势,因地制宜,因势利导,用准、用足、用活税收政策,为纳税人及时提供政策服务、信息服务。同时,发挥税务部门优势,为企业生产经营管理提供政策及市 场资讯,帮助纳税人改善生产经营,提高管理水平。二是建立税收服务信息反馈机制。通过跟踪问卷、行风评议等形式 ,听取纳税人的建议,把握他们的思想脉搏,满足纳税人对税收服务的要求,有针对性地改进各项税收服务,促进征纳之间的合作与交流。三是建立纠错机制。针对日常检查或稽查中发现的问题,及时向纳税人提出建议,帮助纳税人搞好整改。同时,要把好重大税务案件审理关、听证关、行政复议关,加强执法监督,严格过错责任追究,保障纳税人的合法权益不受侵犯。

( 三 ) 构建和谐征纳关系的保障一一健全法律、道德、文化相得益彰的社会规范 

和谐的征纳关系是征、纳双方行为规范的有机统一体。法律、道德文化作为社会规范的主要内容,是构建和谐征纳关系的软环境和根本保障。

1. 法律的刚柔相济引领征纳和谐。税收立法层面,应充分考虑利益博弈对人性的弱点与个体利益的要求,兼顾国家、集体、个人三者利益。制定税收法律法规应广泛听取纳税人及社会各界意见,吸纳积极合理的建议,在税收立法中促进社会公平正义。税收执法层面,规范税收行政自由裁量权,减少执法随意性。税收执法要充分考虑税收立法的背景、法律的整体精神、条文间的关系,确保执法不偏离立法的初衷。在不超越实现目的性的必要程度时应 尽可能采取对纳税人权益损害较小的方式 ,防止"小题大做"。税收司法层面,健全法律救济服务,维护纳税人的合法权利。重点是为纳税人监督投诉、争议仲裁、办理退税、损害赔偿提供方便快捷的渠道 ,公平、高效地解决税 务听证和税务行政复议等问题。

2. 道德的褒贬净化提升征纳和谐。道德是征纳和谐的重要基础,也是构建和谐征纳关系的精神动力。"人之初,性本善", 明于荣耻之分,知荣弃耻,褒荣贬耻,扬善弃恶。一方面,必须坚持不懈、广泛深入地开展公平、诚信、正义为主要内容的道德教育,宣传社会主义荣辱观 ,营造依法诚信纳税的社会道德氛围。另一方面 ,强化税务人员的职业道德建设。以热爱纳税人、服务纳税人、团结纳税人、帮助纳税人为荣,以背离纳税人、损害纳税人利益、危害纳税人权益为耻,以扎实的道德操守,高尚的道德践行,净化提升征纳和谐。

3. 文化的内在驱动推动征纳和谐。首先,要发挥文化的导向功能。通过税收文化建设,确立税收职业标准、群体形象标准、个体形象标准以及税务部门行业风气等无形的、非正式的、非强制性的规范,努力实现税务人员的自身价值取向和行为准则同国家利益和社会经济发展目标紧密结合,更好地践行聚财为国、执法为民的宗旨。广大纳税人通过摆正国家利益与个人利益关系,更加自觉地遵守和维护税法,既享受应有的权利, 又高度自觉地履行纳税义务,形成依法诚信纳税创浓厚氛围。其次 ,要发挥税收文化的凝聚功能。通过培育税收文化,形成征纳双方共同的价值观念、理想信念,使征纳双方的思想、行为、心理与税收意识、价值标准、行为规范趋向一致,并同法律、道德等社会规范一起,内外结合,张弛有度,共同形成维系征纳和谐的强大凝聚力量。第三,要发挥税收文化的激励功能。通过创建学习型、服务型、责任型税务机关,增强全体税务人员的职业荣誉感和集体归属感,增强队伍的凝聚力、向心力和战斗力。同时,通过加强税务人员培训,优化知识结构,提高队伍素质,不断提升为纳税人服务的能力。

参 考 文 献

1、郭道久，《构建政府与第三部门间的健康关系》，《战略与管理》2004年第5期；

2、《经济研究参考》2005年第78期；

3、张维迎，《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社；

4、《商业研究》2006年第2期

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