摘 要:提出发展地方公债的关键因素在于地方债务的普遍存在以及相关各级地方政府的举债行为,对于各级地方政府来说,普遍存在着大量债务,为了使地方债务更加透明化、规范化。为了促进地方经济的发展,地方公债的发行具有了现实可能性。本文论述了地方公债现状,可能存在的问题,以及相关建议和对策。
　　关键词:地方公债 问题 政策建议
　　中图分类号:F812.5文献标识码:A
　　
　　一、公债、地方公债的含义
　　
　　公债,又称公共债务,是以政府债务为核心的,所有与政府相关联的单位、机构和团体乃至企业所举借的债务与欠款。狭义上是指政府以债务人的身份向个人、企业、社会团体、金融机构等借款取得的一种债务收入,是相对于私债(私人、企业等举借的债务)而言的。它既包括中央政府举借的债务,也包括地方政府举借的债务,前者叫做国债,后者叫做地方公债。从广义的角度来看不仅仅包括政府直接举借的债务,还应当包括由政府承担最终偿还责任的政府附属机构举借的若干债款,即大量的政府间接债务和借款。
　　地方公债,是指地方政府为了弥补地方财政收入不足,以举债形式面向地方或全国发行债券;是地方政府依据信用原则, 从社会上筹措用于满足地方公共支出需要。如基础教育、医疗保健、城镇公用事业建设等资金的一种手段, 也是政府公债体系的重要组成部分,其收入列入地方政府预算,由地方政府安排调度。
　　
　　二、地方公债的历史简述及其现状
　　
　　(一)地方公债的历史。
　　我国在1949年到1958年期间,共发行了两种地方公债,一是1950 年前东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”,二是50年代末60年代初,部分地方政府根据1958 年6 月5 日国家公布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》, 不同程度地发行了“地方经济建设公债”。由于高度集中的计划经济体制的逐步完成,我国于1959年开始停止国债的发行,并于1968年还清了所有的内外债。直至1981年成为著名的“既无内债,又无外债”的国家,那时更无地方公债。但1981年以后恢复国债发行以来,地方政府债券未曾发行过,20世纪80年代末至90年代初, 许多地方政府为了筹集资金修路建桥,都曾经发行过地方债券。到了 1993年,国务院因为对地方政府偿还公债能力的怀疑便制止了这一行为。后来颁布的《中华人民共和国预算法》第28条,明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。
　　(二)地方公债发行的现状。
　　据国家发改委估算,2009年地方政府资金配套任务将达到6000亿元,而地方政府仅能拿出3000亿元,缺口有3000亿元左右。同时为了应对国际金融危机,扩大内需确保经济增长,通过举债筹资成为地方政府的迫切选择。2009年财政部预算安排2000亿的地方公债发行额度,并于 3月23日发布通知,决定代理发行2009年新疆维吾尔自治区政府债券(一期),这意味着地方公债正式问世,新疆成为首个发行地方债的省级政府。2009年地方政府债券期限全部为3年,利息按年支付,利率通过市场化招标确定。截至到5月22日,财政部代理了23个省(自治区、直辖市、计划单列市)发行26期地方政府债券,发行总额1118亿元,各期债券发行利率与国债接近,已上市交易的22期地方政府债券(949亿元)共成交约379.2亿元,平均投标倍数(当期债券投标总量/招标总量)为1.58倍,投资需求较稳定。
　　
　　三、发行地方公债可能存在的问题
　　
　　(一)部分地方公债投资项目少,公债不能被及时充分地利用,或者投资项目收益低、效率低。
　　一些地方政府在取得公债的同时,由于当地的环境条件限制,投资项目少,不能及时地将公债用于投资,于是地方公债不能及时的加以充分利用,这样使用地方公债的发行来促进经济发展便不会产生明显的效果。地方公债的使用也由中央政府进行了明确的规定,主要是用于地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目,目的是满足社会公共需要。主要的投资行业如:医疗卫生、教育文化、生态建设、水利建设、农村民生工程和农村基础设施、交通建设等等,这些基础设施和公共事业建设投资数额巨大,收益水平较低,并且投资回收期长,若前期工作做的不够充分,项目的准备工作不完善,容易使项目在建设过程中半途而废,造成公债的浪费,效率地下。这些方面的影响会增加相应的债务风险,影响经济的稳定发展。
　　(二)地方政府发行公债可能存在偿还能力欠缺,对政府信用造成不利影响的问题。
　　由于地方政府发行的公债一般用于公共基础建设,虽然项目的收益可以作为资金来源之一用于偿还本金利息的一部分,但是公共产品的属性限制了基础设施的收费,项目收益低,存在着偿还的风险。对于经济薄弱,缺乏支柱财源的西部地区来说,支出压力大,进一步加大了到期偿还本金的风险,再加上市
　　场条件变化多端,一些基础设施提供的产品价格也无法保持稳定,如果价格出现较大幅度的下跌,则地方政府的偿债负担加重,如果到期不能偿还本金,地方政府的诚信将受到威胁,这样将会影响债权人的利益,使债权人的投资风险加大,可能致使债权人对其购买地方公债的信心减弱,为后期的地方公债顺利发行带来了困难,除此之外,还可能使不能如期偿还的债务转嫁到中央政府身上,中央的财政风险也会进一步加大,不利于经济的发展。
　　(三)地方公债管理体制的不完善,使地方公债的使用效率不高。
　　虽然地方公债的资金管理和资金使用的监管已有了较为具体的程序,但是在具体管理中仍然可能存在一些问题。如果地方公债没有统一的管理体制,地方财政部门便对公债的规模、使用状况、偿还能力等等没有系统、清晰的管理程序,同时也加大了中央政府对地方公债的管理难度,使其对公债的有效控制减弱。监管机构中的管理体制不完善便很可能增加公债使用的风险,容易影响投资项目的顺利进行,有可能发生配套资金不能按时到位,造成资金没有及时安排发放或者投入使用,致使公债的使用效率不高。
　　
　　四、对策和建议
　　
　　(一)加强项目管理机制的健全,注重项目投资质量及项目资金的运作效率。
　　利用地方公债投资的项目,主要是满足社会公共需要的基础设施和公共事业建设,由于其投资回收期长且收益较低,加强项目管理机制就显得尤为重要。根据项目的进度和作业特点,优化配置人力资源,完善管理职能,建立和完善地方公债项目的审批制度。项目负责人的管理职责需要明确的规定,对由于管理的疏忽造成的项目损失设立相应的惩罚制度,保证投资项目的质量。与此同时,加强对项目资金的集中统一管理,确保资金及时足额到位,避免由于资金管理不善造成的项目损失。严格执行资本预算程序,降低项目的投资风险。同时,对于项目的运行进行及时合理的评估,若评估结果不理想,及时采取相应的措施,如引入民间资本进行运作,避免到期无法偿还本金的困难。在项目顺利进行的前提下,提高地方公债的利用效率,促进经济的发展。
　　(二)在有效的监督机制下进行合理的预算管理,确保地方政府的偿还能力。
　　我国地方政府层次较多,地方发行的债务种类也比较多,这种情况下就需要进行严格的管制和监督,防止出现债券规模过大。地方政府公债最大的风险就是偿还风险,容易引起严重的财政危机和金融危机。地方公债的使用要自觉接受相关部门的监督检查,对于违反规定者要追究其责任,这也要求地方人民代表大会进行有效的监督。地方公债偿付时如果以税收为还款保证的,纳入地方政府预算接受监督,由投资项目收益进行还款保证的,也要对该项目的资金运行编制统一的预算表,便于以后的监督。与此同时,也可以建立地方债务风险基金,将地方公债的不确定因素考虑进去,便于公债投资的项目收益不能偿付本息时利用。
　　 　　(三)地方公债的发行量要严加审核管理,制订相关的法律法规。
　　因此地方公债的发行数量要与其今后的偿债能力相一致,各级地方政府应根据自身的能力对公债的发行数量进行慎重的权衡,避免造成到期无法偿还本息的状况出现。中央政府的重点是监控各地公债的发债规模,从宏观上把握地方政府公债的发行总量,并根据各地的不同发展状况及其不同的偿债能力,帮助地方政府预测公债发行的上限。地方公债规模可用地方政府支出规模占地方GDP的比重及其公债发行的地方政府的偿债能力、经济状况为依据进行限制。法律层面上,制定《地方公债法》,并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应修订。通过立法,明确规定地方政府发行公债的权力,如地方公债的最终审批权归中央政府。与此同时,明确规定发行主体资格、发行方式,发行范围及其偿还机制等等,使地方政府在接受法律约束的同时得到相应的法律保护,以使地方公债的效用发挥最大化。
　　
　　五、结论
　　
　　综上所述,在地方基础设施、公共事业巨大需求的情况下,地方政府面临着资金短缺问题,在这种状况下发行地方公债便起了很大的作用。在减少中央政府的财政压力与地方政府财政资金困难的同时可以有效地扩大内需,刺激经济发展。但是在地方公债的发行中仍然会存在一些问题,如有可能存在的投资项目管理体制的不完善,监管体制下的漏洞,资金不能充分利用等等问题。因此,地方公债的发行有利也有弊,发行前进行充分的准备,发行过程中及时地发现问题,解决问题,建立一套科学的制度,使地方公债的发行对经济发展起到良好的促进功能。
　　(作者单位:云南财经大学财政与经济学院2008级财政学专业) 　　
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