立法听证之我见
 前言
 2005年9月，北京市人民代表大会通过了修改禁止燃放烟花爆竹条令的决议，其主要内容是将“禁”改为“限”，全国人民为之关注。本人长期从事安全生产管理工作，以燃放烟花爆竹的危害了解多一些，认识深刻些，认为北京市人大的这一决定不妥。从中央电视台新闻节目中得知，此决议讨论审议之前，北京市人大的有关部门曾召开过听证会。这使得我对立法听证的作用进行思考。立法听证体现了立法的民主原则，可以促进民主与法制的建设，但如果组织得不好，会适得其反。因此，立法听证会是一把双刃剑，使用时应慎之又慎。
关键词  禁改限  听证会  双刃剑  慎之又慎

 据我所知，听证会一词虽然早在2000年3月已写进中华人民共和国立法法，但我国广大人民群众真正关注立法听证会，是从二00五年开始的。跟这一年内有两部法规的修改采用了听证会的形式，有直接的关系。 国家有关部门就修改个人所得税法先是在新闻媒体开展了讨论，后又组织了听证会。个人所得税所要修改的主要内容是提高起征点，听证会的主要目的是了解群众对修改草案将起征点，听证会的主要目的是了解群众对修改草案将起征点定为每月一千五百元的反应。起征点的高低，涉及到数以千计的纳税人的负担，自然引起广泛关注。几乎是与此同时，北京市有关部门为修改其禁止燃放烟花爆竹令也组织了讨论，并召开了听证会。此事虽然只限于北京，但由于首都对全国有着示范作用，加之此法令涉及到数万从事烟花爆竹生产及相关行业人员的生计，关系到多个城市的消防与安全，也引起全国人民的关注。这两部法规的修改已经完成，但社会舆论对这两部法规修改的意义及听证会在修改法律中所起作用的评议，还在继续。我了解到的情况是，普遍认为个人所得税法修改过程中所召开的听证会，会上所反映的意见是通情达理的，是摆事实，讲道理的。听证会对于个人所得税法的修改工作得以顺利进行起到了积极的作用。对于修改禁止燃放烟花爆竹令的工作及听证会，则多有微词。认为听证会所反映的意见，多是从烟花爆竹生产厂家，商家的利益出发，用情感代替理智，用落后的习俗冲击先进的文化。我以为上述意见是有道理的。冷静思考，就会发现立法听证会这种形式，是一把双刃剑。它体现了立法的民主原则可以为我国的民主与法制建设起到积极的作用，也可能起到相反的作用。立法听证会能否起到积极的作用跟组织者的政治水平、政策水平、工作能力和工作态度有着直接的关系。本人斗胆就上述两个听证会的是非得失谈谈自己的看法。
 个人所得税法修改过程中，组织者对于要讨论要听证的问题把握十分准确。表面上争论的是起征点的高低，实质上是纳税人纳税意识淡薄和对税收在国民经济建设中的重要作用缺乏认识。因此，讨论和听证的重点，是通过摆事实，讲道理的办法，在全国范围内开展一次爱国主义教育和纳税意识教育。组织者在听证会上的讲话，高屋建筑，引导着听证会的正确方向。当有人提出，一九八0年个人所得税法颁布时起征点就定为八百元。经过二十多年，物价和工资水平都是成十倍的增长，而起征点提高到一千五百元，增长还一到一倍。组织者解释说，一九八0年颁布个人所得税法时，其纳税对象主要为来华工作的外国人及在中外合营公司工作的高收入者。当时人民群众的工资水平很低，普遍认为能够成为纳税人是很遥远的事情。经过二十多年的发展，人民群众的收入提高了，但贫富的悬殊也加大了。国家需要通过税收调节个人收入筹集资金，用于建设，用于支持经济欠发达地区。国家税务总局的领导通报说，将起征点从八百元提高到一千五百元，全国每年就要少收个人所得税二百多亿元。是这目前国家在财政收入不是很宽裕情况下仍让利于民的一项措施。如果起征点定得过高，不利于国家建设，也不利于人民群众的长远利益。经过加强纳税意识的教育和开展爱国主义教育，人民群众淡公了对起征点高低的争论，为修改草案的顺利通过打下了坚实的基础。我们广东省的个人所得税起征点原来就是每月一千五百元。此次修改草案中将起征点提高到一千五百元，这就意味着我们得不到什么实际的好处。开始时不少同志希望能够“水涨船高”。听证过程中，他们从新闻中了解到了北京地区的劳动工资水平和生活费用水平，和自己的情况进行对比，感到自己已经得到了很多实惠，也就没有人再提出继续享受优惠的要求了。
 北京市有关部门组织修改禁止燃放烟花爆竹令的听证会，使很多人感到大惑不解。十三年前中央电视台报道北京市讨论、颁布禁止燃放烟花爆竹时的情景本人记忆犹新。当时燃放烟花爆竹已成为城市里的一大公害，禁令的颁布深演戏广大市民拥护，并被多个城市仿效。禁令颁发以来，在移风易俗，树文明新风，建设社会主义精神文明等方面发挥了积极作用，使得火灾、安全事故大为减少。近年来有少数人民代表提出修改“禁”令，本人不感到奇怪。由于推选人民代表时必须考虑到代表的广泛性，加之宪法和法律赋予人民代表相应的权力，一些代表从某些阶层、某些群体的利益出发，提出一些不代表最广大人民群众利益的提案，也在情理之中。如何对待这些提案，如何处理这些提案，就成为了摆在人民代表大会提案审查小组面前的一道考题。据报道，修改“禁”令其主要案由是：为了继承和发扬中华民族的传统文化，增强传统节日的欢乐气氛。这些理由，粗看有几分道理，细分析是错误的。在人类社会发展的历史长河中，任何一种习俗，任凭一种文化，总是要和当时的生产水平、科学水平和经济状况联系、相适应的。世界上没有一成不变的习俗，也没有一成不变的传统文化。新中国成立后，党和国家对待传统文化的方针政策是吸收精华，剔其糟粕。燃放烟花爆竹这一古老习俗，已不适应现代城市的经济状况，也不适合城市居民的生活，应当禁止。此事十三年前已达成共识，颁布了禁令。禁令颁布以来也没有造成丝毫的负面影响。提案以发扬传统文化为由，显然是言不由衷。中国共产党章程中规定，中国共产党“代表中国先进文化的前进方向”。改“禁”为“限”的提案，不符合代表中国先进文化方向的精神，在提案审查阶段就应决定不予立案。如果碍于面子或其他原因立了案，也不应召开听证会。有关部门应该预计到，这是一份醉翁之意不在酒的提案，积极参加听证会者多数是极力主张改“禁”的。他们在总人数上不占优势，但是有备而来，活动能量大。在听证会上容易形成优势。如果他们的意见在听证会上占了上风，就会给代表大会的审议造成压力而难以否决。北京市的改“禁”为“限”受到全国人民的关注。2006年1月21日，国务院公布了《烟花爆竹安全管理条例》。1月25日，国务院法制办公室有关负责人就实施《烟花爆竹安全管理等条例》答记者问时指出，北京市对烟花爆竹燃放实行“禁改限”，将使烟花爆竹市场需求量大量增加，安全隐患也随之增加。春节过后，在公安部召开的新闻发布会上，公安部新闻发言人武和平介绍说，1月28日至2月4日，全国因燃放烟花爆竹引发火灾6057起，比去年同期增加近3.2倍。广州市人大也于去年底讨论通过了《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定修正案》，其主要内容：一反解禁潮，扩大“禁炮”范围。市人大常委会副主任郑国强表示，此举经过调研，符合民意。
 全面地冷静地分析立法法中关于召开听证会的条文，可以看出此条的本意就是在对法规草案意见有分歧时，通过听证会这种形式，听取群众的反应，集中正确的意见，宣传正确的主张，澄清模糊认识，在此基础上形成共识，使得法规草案能够顺利通过。通过后能够得到人民群众的拥护，以维护安定团结的大好局面。如果反其道而行之，则不利于民主与法制的建设，也不利于维护安定团结的大好形势。
 既然听证会是一把双刃剑，我们在立法过程中就必须正确地、谨慎地使用它。联系本人的工作实际，谈谈县（市）制定或修改行政法规时应如何开好听证会。
 一、一定要非常谨慎地使用听证会这种形式。根据宪法和法律规定，立法和修改法规是人民代表大会的权利和职责，召开听证会是人民代表大会征求意见、听取反映的一种形式，而不是法定程序。总体看来，人民代表对全局情况的了解更全面些，处理事情会更客观、更公正。因此，凡经人民代表大会审议就能顺利通过的法规草案，就不必召开听证会了。更不应该为了追求时尚，为了制造轰动效应而滥开听证会。
 二、如果必须召开听证会，事先必须在党组织的统一领导下，召集与法规草案有关的各部门及有关单位开会，研究如何开好听证会，尤其重要的是要统一认识，在宣传导向上和舆论导向切不可搞各行其是。立法的本义，就是要保护广大人民群众的利益，当然也就不可避免地要伤害少数人的利益。关闭非法开采的小矿井，关闭严重污染环境的企业，就会涉及到一些人、一些单位的既得利益。如果在宣传和舆论上不能统一口径，不能坚持正确的意见，就会造成思想混乱，听证会上就可能出现正不压邪。一些小矿井关了又开，多次反复。一些污染严重的企业照常生产。深层次的原因是当地政府在思想认识上不能同中央保持一致。如果领导班子及各有关部门对法规草案不能达成共识，就不要召开听证会了。
 三、要重视思想政治工作和宣传工作在立法过程中的作用。思想政治工作和宣传教育工作在立法过程中所能发挥的作用，大于听证会，优于听证会。本人生活和工作的雷州半岛地区，由于历史的原因，村与村之间，镇与镇之间，因土地、山林的归属问题而引起的纠纷较多，有的纠纷已经持续了好几十年。平息这些纠纷，最好的办法当然是由政府和法院出面，形成法律文书。实践证明，在调解纠纷和制定法律文书过程中，如果召开听证会，是一定没有好结果的。而通过思想政治工作和宣传工作，往往能起到很好的作用。
 四、对已经决定召开的听证会，要精心准备，精心组织。对听证的题目要进行精选，不可多。对参加的人员要进行筛选，不可让持肯定态度的人占绝对优势，也不能让持否定态度的人超过半数。参加听证会的人员确定后，应采用灵活的办法，分别向他们表达会议组织者的意愿；希望他们认真准备，在会上能积极地、理性地发表意见。要避免开成了“哑巴会”，也要避免开成“放炮会”。
 五、对听证会上可能会质疑到的问题要有所预计，并做好回答的准备。要认识到目前社会上出现的一种现象，就是有些人自以为是，用个人的好恶去衡量一切，怨天尤人。这些人一旦有正式发表意见的机会，就会故意偏离会议的主题，借题发挥，而且往往语言偏激，具有煽动性。会议组织者又不便直接地打断他们的发言，更不能就在会议上给予严厉的批评，只能见机行事，灵活处理，以保听证会议的顺利进行。会议组织者如果在思想上没有做好应付复杂情况的准备，一旦发生意外，就可能慌乱，会场上就会出现尴尬的局面。
 六、做好听证会的记录整理、材料上报、信息反馈及宣传报道工作原始记录（含录音录像资料）要妥善保管。上报人民代表大会的材料一定要真实，全面地反映会议情况，不可将会议组织者自己的意见混杂其间。听证会上如果有涉及到机关部门不正之风的意见，综合后向主管领导汇报，不要直接通报给有关部门。对听证会的报道最好是只发消息，不作评论。
 参考文献：
 1、《中华人民共和国立法法》   中国法制出版社    书号ISBN7-80083-341-010.23
 2、《中华人民共和国个人所得税法实施条例》中国法制出版社
    书号ISBN7-80182-737-6
 3、《烟花爆竹安全管理条例》    中国法制出版社  书号ISBN7-80182-744-9
 4、钟欣  《京城再闻爆竹响，百花怒放雷声动》，南方日报  2006年1月29日09版
 5、记者刘中元 《 广州禁放烟花爆竹查得紧》  南方日报  2006年2月8日05版
 6、新华社供稿  《燃放爆竹引发火灾6057起》 南方日报  2006年2月8日06版
 7、南方日报讯：《一反解禁潮，穗扩大“禁炮”范围》南方日报2006年3月28日A07版

相关论文