一、阳光行政理念

二、行政公开立法的规定和要求

三、地方和部门的创新努力

内 容 摘 要

必须摒弃神秘主义行政文化传统观念，树立阳光行政和行政程序法治观念，推动提升行政透明度的民主化转型；《行政许可法》、《政府信息公开条例》等法律文件对行政程序透明和阳光政府建设提出了要求、创造了条件；在实践中，许多地方和部门积极开展行政程序公开、政府信息公开、公众参与管理、完善监督救济和创设服务中心等方面的探索创新，天津、成都、邯郸等地的改革经验值得研究借鉴；建设阳光政府的进一步努力，需要充分发挥地方的主动性、积极性和创造性。

关键词:行政许可\行政程序\透明度\阳光政府\制度创新

行政程序法治观与行政许可透明度

中共十七大政治报告要求:加快行政管理体制改革,减少和规范行政审批,让权力在阳光下运行,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这些要求,为我们深入思考在新形势下如何提升行政许可透明度,加快建设阳光政府的步伐提供了重要的思想指导。

近30年的改革实践证明,改革智慧和创新源泉在地方、基层、民众之中。当年土地承包制度在安徽凤阳的探索，当年土地使用权出让制度在深圳的推出，都是这样的。我国在改革实践中不断发展着有限的地方自治制度，在单一制的大前提下呈现出地方制度多元化、多样化的发展趋势。通过地方、局部的试点，积累经验加以完善，既而在全国、全局加以推行,其成本低、风险小，是制度创新的最佳路径选择,具有重大的改革方法论意义。本文就行政程序和政府信息公开的制度创新视角，对有关理论与实践问题试作探讨。

　　一、阳光行政理念

　　传统行政强调保密，形成非常封闭、极不透明、缺乏民主、易致专断的行政管理模式，远不适应当代行政法治发展的主客观要求。因此，随着我国改革开放和法制变革的进程，人们开始摒弃神秘主义行政文化传统观念，逐渐树立起阳光行政和行政程序法治观念，不断推动行政公开法制的创新实践，逐步实现提升行政透明度的民主化转型，取得的成绩有目共睹。

行政公开是指行政过程和相关要素(除法定情形外)向行政相对人及社会公开，以实现其知情权、参与权、监督权及其他合法权利。行政公开包括丰富的内容，它包括了行政行为及其过程各方面、各环节的公开制度和实现方式，是行政程序法制的基本要求和核心内容。行政公开的基本功能是增加行政透明度和有效约束行政权力，促使行政机关积极、高效地为公民和社会提供行政服务，有利于防治行政权力腐败，是建设阳光政府、法治政府和服务型政府的一项关键性制度设计。 

对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府的基本要素，故许多国家都专门立法对此加以规范和保障。按照行政公开法制的要求，未向社会公开的政府文件不产生法律效力，不能约束行政相对人。行政神秘主义、执法不透明，是导致随意侵权和权力腐败的重要原因。特别是在行政许可制度运行过程中，权限不清晰、职责不明确、依据不公开、过程不公开、理由不公开、结果不公开的问题，在实践中导致许多弊端，引致强烈批评，必须进行改革。①行政许可是指行政主体根据行政相对人申请，依法颁发证照或批准、登记、认可，允许其从事某项活动、行使某项权利、赋予某种资格和能力的行为。行政许可制度的设立旨在安排政府对经济与社会事务的行政调控，其本质有赋权说、解禁说、综合说等多种理论解说。行政审批则是广义的行政许可行为的一种具体方式。

过去由于极度泛滥、极不规范的行政审批现象，严重压抑了市场主体的活力，制约了市场经济的健康发展。②因此，近些年来我国大力推进行政审批制度改革③，一些地方积极探索“并联串联结合式”、“告知承诺式”、“联合会审式”、“一门式”、“一站式”、“一表式”、“全程代办式”等审批制度改革并取得显著成效，经过实践检验的许多行政许可、行政审批制度改革成果通过立法得以巩固。包括行政许可程序公开在内的行政程序透明和政府信息公开的立法和制度创新，必然成为新时期行政管理和行政法制革新的基本要求。一是政治民主化的要求；二是宪法的基本原则和要求；三是承诺履行WTO透明度原则的要求；四是建设阳光政府、法制政府的要求。

① 与行政许可行为一样，行政规划行为也存在透明度问题。符合现代法治要求的行政规划必须保障公众参与行政规划制定过程，参与形式除了传统的座谈会、论证会、信访、走访以外，还应包括现代民主和科技手段积极创设新形式，如网上信息发布、讨论、电视辩论以及不同利益群体参加的听证会，而且行政规划的实施也必须遵循公开、公平、公正的正当法律程序，以切实增强透明度。

② 据说在行政审批改革前，一些大城市超过2 000多项，企业为办理一个营业执照可能牵涉要跑几十个政府部门，盖几十、上百个公章，作为市场主体的企业在如此繁琐低效的行政管理和行政执法环境下怎能抓住商机、顺利经营? 

③ 国务院陆续取消和调整了多项行政审批项目，使我国行政审批制度改革不断进展。国务院要求各地区、各部门要继续深化行政审批制度改革，依法对行政审批项目实行动态管理，加强对行政审批权的监督制约，努力在规范审批行为、创新审批方式、完善配套制度、建立长效机制等方面取得新进展。

二、行政公开立法的规定和要求

改革创新成果需要通过立法加以巩固。近些年来，我国在行政程序透明和政府信息公开法制建设方面，通过立法建制作出了积极努力。

 (一)《行政许可法》第5条规定:“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”第33条规定:“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。”该法还就听证活动主体、听证活动程序、特许公开程序作出了具体规定(分别是第47条、48条、53条、54条的内容)。这些规定，对于保证行政许可公开、公正、高效具有重要作用。

(二) 《政府信息公开条例》是我国行政公开法制发展的最新成果，它的出台为实现公民知情权和提高行政透明度提供了较高位阶的法律依据和保障，有助于推进阳光政府、法治政府、高效政府和服务型政府建设，将对政府管理创新产生重要而深远的影响。①该《条例》第9条规定:“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开: 1、涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；2、需要社会公众广泛知晓或者参与的；3、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的； 4、其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”②第11条规定:“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容: 1、城乡建设和管理的重大事项； 2、社会公益事业建设情况；3、征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”这些规定，有助于保证行政立法、行政规划、行政许可、征收征用、房屋拆迁的公开、公正、高效。

① 其实，不仅已出台的法律文件，而且正在起草的一些重要法律文件也都在提升行政程序透明度、建设阳光政府方面作出了许多制度创新努力。由中国法学会行政法学研究会起草的《行政程序法专家建议稿》就规定了体现现代法治理念、具有制度创新价值的一系列程序透明规范。

②为保证这些程序公开制度的落实，《行政许可法》还规定了必要的保障机制。

三、地方和部门的创新努力

好的法律规范需要高素质的机构和人员去认真执行，才能达到立法目标。为此，许多地方和部门积极进行了行政程序公开、政府信息公开、公众参与管理、完善监督救济和创设服务中心等方面的探索创新，成效非常明显。

 (一)总体情况

在贯彻《行政许可法》的过程中，许多地方政府按照方便群众办事、便于群众知情、利于群众监督的原则，结合行政审批改革，创办了各具特色的行政服务心(政务超市)，对纳入行政服务中心办理的行政许可事项，实现了统一受理、限时办结、透明运行、统一回复，简化了工作程序，提高了办事效率。这些创新，明确了行政公开的指导思想、工作目标、基本原则，对公开内容、程序、形式、监督、考核作出了规定，保障行政公开的健康发展，为《政府信息公开条例》的施行创造了条件。随着现代信息技术的发展和广泛应用，许多地方和部门高度重视公开信息系统建设，在推进信息公开方面进行了探索实践，充分利用网络资源并整合信息资源，大力推进“政府上网工程”，对政府门户网站进行更新改版、加强管理，突出行政公开和窗口服务，加强与社会公众的交流互动，取得了良好效果。

 (二)典型经验

从近年来我国行政审批制度改革实践来看，已形成了许多新经验、新模式，反映了行政审批制度改革的潮流。这里重点介绍一下成都的做法。四川省成都市学习别人长处，结合本地实际，顺应改革潮流，积极探索创新，新近推出的“联式审批”改革试点也取得显著成效，受到省市领导和专家学者的高度肯定。他们选择企业(特别是娱乐企业)的市场准入审批作为突破口，按照“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”的28字改革工作思路，利用现有的行政服务中心并专门搭建联式审批网络系统平台，选定9个部门认真梳理和再造审批流程，将娱乐企业市场准入审批从正式受理申请到完成审批的期限由现行的54个工作日(这是经过前几年改革后已经缩短的审批期限)减少为7个工作日，平均减少47个工作日，缩减率达87% (2007年7-8月试运行期间办结的行政许可事项最短的仅几个小时)。改革成效突出，体现了建设服务型政府的要求，有助于实现成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的功能和任务。

四、充分发挥地方主动性、积极性和创造性，努力打造阳光政府,建设法治政府

　　我国在改革实践中不断发展着有限的地方自治制度,在单一制的大前提下呈现出地方制度多元化、多样化的发展趋势。通过地方、局部的试点,积累经验加以完善,既而在全国、全局加以推行,其成本低、风险小,是制度创新的最佳路径选择,具有重大的改革方法论意义。尤其在当下各方面矛盾突出、政治体制改革与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型时期,一定要给地方试误空间,对于不断出现的行政管理革新提法、举措,一定要用发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待,从而正确对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措;同时,改革的主事者也应更加严谨、更加审慎地对待重大改革创新工作,更加充分、更加细致地准备改革创新的总体方案和具体操作方案,经得起时间考验,这是法治原则下推进改革的最好态度。行政法制工程的关键在于实施。前进道路会有困难曲折,但人们对于提升行政透明度,打造阳光政府,建设法治政府,应当抱持坚定信心,共同作出不懈努力。这是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容,也是坚持依法行政、推动科学发展、实现社会和谐的必然要求。　

参考文献:

1、姜明安·行政规划的法制化路径[J]·郑州大学学报:哲社版， 2006， 39(1): 16-21·

2、国务院·关于第四批取消和调整行政审批项目的决定[J]·劳动和社会保障法规政策专刊， 2007(11): 5·

3、周润健，徐岳·提升行政审批效率·南开推行超时默许机制[EB/OL]·[2007 -11 -08]·: //.022net. com /2007/3-2/46432712242210. htm.l

4、成都日报，2009年07月29日

5、《行政许可法》，新华网　2003年8月28日

6、《政府信息公开条例》，中国青年报，2008年05月06日

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