对“钓鱼式执法”的反思
内容摘要：2009年3月14日发生在上海浦东新区的孙中界事件引起了全国人民的关注，并且各大学的知名法学家，教授，学者，著名时事评论人和一些关注此事件的网友对此事件引出来的“钓鱼式执法”现象进行了热烈的讨论，并且就此引出的“钓鱼式执法”问题进行了反思和分析。钓鱼执法，是2009年新出现的一个法律名词，大多数人对这个概念都还显得陌生，但在英美法系国家早就有此相关的规定和解释了。钓鱼执法这个概念的出现反映了现今中国新出现的一些问题和矛盾，也反映了我国在法治建设中出现的一些不良现象。对于什么叫钓鱼执法？钓鱼执法表现的几种方式？钓鱼执法对社会的危害性？钓鱼执法产生的原因？以及解决钓鱼执法问题的对策？等等问题上，本论文讲作出具体的论述和分析
[关键词]执法圈套 孙中界事件 执法经济 以罚代法
 　　
 一、钓鱼执法的概念
孙中界事件：
 2009年10月14日晚上7时许，浦东区闸航路、召泰路路口附近，一名年约20岁的年轻人站在路中央拦车。此时，上海庞源建筑机械工程有限公司的司机正驾驶一辆金杯面包车路过，看到这名年轻人无公交车、出租车可搭乘后，他顺道开车将其送到了1.5公里外的目的地。然而，就是这不到5分钟的善意之举，却被“埋伏”在胡同里冲出的执法队员浦东新区城市管理行政执法局认定为“非法营运”。为了证明自己的清白，年仅18岁的孙中界竟然用刀砍下了左手小指。
 类似案例：
 2009年9月8日，上海白领张军（化名）因好心帮载胃疼要去医院的路人，结果被城市交通执法大队认定为载客黑车，遭扣车与罚款1万元。原来那名路人是执法大队的“钩子”，专门诱人入瓮的。
 这种在当事人没有违法意图的情况下，执法人员故意用特别手段使当事人构成行政违法，并以此为依据对当事人进行罚款的行为，被广大网友形象的称为“钓鱼执法”。
 [1]钓鱼执法，在英美法系国家被叫做执法圈套（entrapment），它是英美法系的专门概念，它和刑法上的正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱下，才从事了违法活动，因而国家当然不应该惩罚这种行为。这种行为如果运用不当将致人犯罪，诱发严重的社会问题。
 行政执法中的“钓鱼执法”与刑事侦查中的“诱惑侦查”，或者叫“诱惑取证”类似。世界各国执法机关也都使用类似手段，比如警察扮演瘾君子向毒贩购买毒品。但是“诱捕”有着严格的控制要求：第一，诱捕对象是犯罪嫌疑人；第二，已经掌握其部分证据；第三，诱捕时的事实不作为犯罪证据。也就是说，所设之套不能成为犯罪违法的证据。大陆法系国家对此也有严格限制，日本法律禁止执法者为了取证，诱惑当事人产生违法意图，因为这是国家公权侵犯了当事人的人格自律权。钓鱼执法是政德摧毁道德的一种表现。
 
 二、钓鱼执法表现的几种方式
 [2]第一种方式我们可以称作“显露式”。就是当事人本身有违法或犯罪的企图，且已经实施，但是尚未显露出来。
 第二种方式我们可以称作“勾引式”。就是当事人本身没有任何的违法或犯罪意图，而执法部门采取行动勾引当事人产生违法、犯罪意图。
 第三种方式我们可以称作“陷害式”。就是当事人本身没有任何的违法或犯罪意图，而执法部门采取计划陷害当事人，使当事人产生违法、犯罪意图。孙中界事件和张军案件就属于此种方式。
 在三种表现方式中，尤以第三种方式对政府的权威、公信力、法治的建设和社会的公德意识的损害最大。如果连最应讲诚信的政府也要采取欺诈的方式谋取不正当利益，执法犯法，损害公民的权利，这是非常危险的，这将导致一个社会的崩溃。
 
 三、钓鱼执法对社会产生的危害：
 1.破坏了法律的严肃性和公正性、损害了政府的权威和公信力、打击了公民对法律的信仰和社会公德心的树立。
 在一个法治社会，法律是至上的，法律是机关、团体和个人行为的唯一准则。而钓鱼执法把执法创收作为一切执法活动的最高唯一准则，法律被放在了次要位置甚至更次要的位置，于是在执法过程中，出现了“执法只为钱不为法”、“执法认生不认熟”的荒唐现象。有的甚至出现了执法违法犯罪的现象，如：早些年，曾在甘肃省出现过，在短短一年时间里，三个不同公安机关的部分干警与同一个毒贩合作，分别制造了三起“贩毒案”，导致两人一审被判死刑、一人一审被判死缓的、令人即使在大白天也毛骨悚然的极端恶性案件。
 钓鱼执法的“执法”主体执法人员是社会正义的守护神，是老百姓权利保障的最后指望，任何不公正执法的不利影响都极为深、广、远。执法人员行使着法律和人民赋予的执法权，但是一些执法人员为小团体和个人利益，以执法权力为鱼竿，以国家法律、政府权威、公民的公德心为鱼饵，为了“执法工作的可持续性”打起了守法公民的歪主意，用参与制造违法事实的方式，设套陷害守法公民，以此达到处罚守法公民的目的，从而钓到了执法创收这条小鱼。这种践踏法律和公权，陷害守法公民的钓鱼执法行为，严重损坏了法律的严肃性和公正性，大大降低了公众对法律的信任和对建立法治社会的信心。
 同样这种滥用执法权迫害好人的做法，严重的危害社会公德的树立。著名青年作家韩寒在博客中写道：“[3]本来这些愿意停下车来搭别人的人，这些司机是那些单纯的好人，那你这种”钓鱼“式的执法，它的作用就是在茫茫人海中，找到这样的好人，然后惩罚他，我们知道对好人的惩罚必然带来善行的减少，那就没有人愿意做好事了。”行政执法中的“钓鱼”行为，不但会让公众处在守法与违法的困惑中，模糊守法与违法的界限，更是对社会道德釜底抽薪般的打击。当“钓鱼”成为常态，社会的信任危机也自然会加重，互助友爱的美德将在“钓鱼”中失去生存的土壤。
 《人民日报》将钓鱼执法危害评论为：钓鱼执法危害猛于虎，如果对一些非法行为———尤其是政府部门的非法行为，以一种不痛不痒、置若罔闻的态度，任其滋生泛滥，长此以往，政府的公信力、法治的尊严、社会的公德意识都将大受损失。
 2.钓鱼执法破坏了正常的社会秩序和社会和谐
 钓鱼执法中执法部门和人员一味追求利益最大化，容易导致执法部门和人员的利益与国家利益、社会利益和人民利益发生利害冲突，在利害冲突中就容易出现为了维护执法部门和人员的利益而不惜损害甚至践踏国家利益、社会利益和人民利益的情况，钓鱼执法现象就是典型的与民争利不惜践踏法律和公权的行为。这种钓鱼执法行为中的受害者多数是普通百姓，原本就不高的收入因自己的好心行为被执法部门设圈套陷害而大量夺走，本来不足的生存空间和发展机会也被大量挤占和剥夺，相当多的老百姓，甚至人格尊严受到践踏，生命安全也无法得到保障，于是这些走投无路的普通百姓就可能会出现暴力抗法，甚至走上违法犯罪，仇视和敌对社会的道路。如：2008年3月上海奉贤区一位“黑车”司机被所谓“女协查员”带入”执法伏击区“之后，当着执法人员的面在车内用刀捅死“女协查员”（2008年3元9日《东方早报》）。类似的事件还屡屡发生，因为当公民的好心被别人愚弄并加以处罚后，其愤怒心情可想而知。
 因而“钓鱼式”执法行为严重的破坏正常的社会秩序和和谐。
 3.钓鱼执法败坏了党和政府的形象
 党和政府形象的好坏关系到党和政府凝聚力的强弱和执政台法性基础的巩固。钓鱼执法中的执法部门和执法人员把行政执法权力“私有化”和“经济化”，把为民服务的执法证券变成部门和个人谋取不正当利益的工具，为了非法利益的获取，甚至不惜滥用职权、为所欲为，而每一份非法利益的获得都同时意味着党和政府形象资源的一点点丧失。事实证明钓鱼执法行为已经严重败坏了党和政府的形象，给党和政府造成了极坏的影响。
 
 四、钓鱼执法产生的原因：
 1.执法经济是钓鱼执法产生的根本原因
 我国现在的执法还没有摆脱经济利益的关联，经济利益驱使是钓鱼执法产生的最主要和最直接的动因，且这种执法经济利益驱动是来自多方面的，我们至少可以从三个利益层来分析。
 首先是地方政府层面，一些地方政府，尤其是欠发达地方政府为了增加财政收入、减少财政支出，寄望于执法部门多创收，自行解决执法经费问题，给执法部门下达创收任务，因而出现了某地方政府创收任务的增长率甚至高于经济的增长率。在钓鱼执法问题上一些地方政府也采取了睁一只眼闭一只眼的态度，即只要不造成重大事件就不管不问的态度。
 其次是执法部门层面，执法单位的创收情况直接与单位和领导的成绩挂钩，创收越多，单位提成和政府财政返回得就越多，单位的收入也就越多，领导和单位工作人员的奖金、福利以及单位的发展资金也就越多。所以执法部门对于钓鱼执法问题上直接采取的就是支持的态度。
 最后是执法人员层面，执法部门为了完成或超额完成政府下达的创收任务，且为本部门的奖金、福利及发展资金争取更多的利益。于是给单位执法人员也下达创收指标，而且这些所谓的创收指标和个人奖金、福利、提职加薪及年终考核挂钩。因而执法人员为了获得更多的奖金和福利，就不惜采取各种手段；来进行创收，儿钓鱼执法这种方式自然成了执法人员才去的一个执法手段之一。
 就这样政府、执法部门和执法人员之间就形成了一条“经济关系链”，政府、执法部门和执法人员都成了执法经济利益链上的既得利益者，在没有其他条件限制的情况下，都会为了追求自身利益最大化，把地方、部门和个人利益放在第一位，为了追逐最大化的经济利益，甚至不惜损害国家和人民的利益以及法律的尊严来维护地方、部门和个人利益。而且现在大多数的执法部门法治意识淡薄，特权思想严重，想怎么做就怎么做。在执法经济利益的驱动下，更不把法律当回事，以致以罚代法现象屡禁不止。
 在这种执法经济的利益诱惑之下（比如查处毒品按数额奖励、查处黑车和卖淫嫖娼、赌博等按罚没款提成等等），“钓鱼执法”现象在行政执法和刑事侦查领域大有泛滥成灾之势。
 2.执法经费不足是钓鱼执法产生的直接原因
 物质条件是人类从事其它一切活动的基础。执法机关的执法活动同样需要基本的物质条件和经费。但在目前由于执法机构林立、人员臃肿财政又还不算宽裕的情况下很多地方财政拨给执法部门的预算经费不能满足执法部门的基本开支需要尤其是在欠发达地方甚至连基本的工资都不能足额按时发放更不要谈执法经费足额保障了。在执法经费、日常管理办公经费、执法工具和器械维修添置经费、甚至是工资、奖金和福利得不到保障的情况下执法部门就只能靠自己创收了所以财政预算经费不足直接导致了执法部门采取钓鱼执法等粗暴和违法的执法方式来创收。因而造成了“钓鱼执法”事件屡屡见诸报端。
  3. 相关法律和制度的缺陷是钓鱼执法出现的制度原因。
 相关法律和监督制度存在缺陷是钓鱼执法泛滥的又一个重要原因。我国现行法律尚未就“钓鱼执法”作出明确详尽的禁止性规定相关规定只有《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第三项规定“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料不能作为定案依据”。但此规定较笼统含糊缺乏针对性在实际操作中由于行政诉讼证据由被告方行政部门提供行政部门在证明己方未采取利诱、欺诈等手段时占有明显优势。因此想要终止“钓鱼执法”现象只有从立法环节入手进行明确详尽的禁止性规定从法治源头封堵清除这一执法毒瘤。 同时钓鱼执法现象也反映了我们国家当前行政法制建设中存在的一个大问题----行政监督。闻名的大史学家阿克顿勋爵Lord Acton对权力的腐蚀性作出了最高的评价 “权力容易使人腐化绝对的权力绝对使人腐化。”Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely.这句话几乎被政治学家奉为圭臬。显而易见权力本身存在易腐的本质。权力具有侵略性、腐蚀性和扩张性任何失去监督和制约的权力都会走向腐败。特别是行政权力的监督更是重要。因为行政权力所指向的对象是全国所有的人民它如果缺乏来了监督产生的问题会伤害到全国大多数人的利益。我国《行政处罚法》第五十四条第一款对行政处罚监督上作出了规定“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”尽管我国法律对行政权力监督作出了一些规定但是钓鱼执法之所以泛滥的一个关键原因也就在于其行执法权没有得到有效的监督和制约。因为钓鱼执法所带来的执法收入把执法人员、执法部门和地方政府捆绑在了一条执法利益链上在这种利益关系下钓鱼执法现象就会得到地方政府和上级部门的默许甚至庇护也就使得上级和同级监督处于相对“宽松”状态这使得钓鱼执法现象就更加猖狂和泛滥了。
 4执法队伍素质良莠不齐导致了钓鱼执法对民间影响的恶劣性。
 我们的执法队伍总体上是好的但是执法队伍中人员素质良莠不齐。某些执法机关和人员素质低、服务意识欠缺、法制观念差、依法行政意识淡薄、执法水平低下、业务能力差、违法乱纪现象严重、存在与民争利等封建特权思想。一些执法部门和执法人员怀着极其肮脏的利益目的采取了粗暴、违法的执法手段深深的对行政相对人的利益和人身自由造成了伤害更有甚者为了达到执法创收的目的不惜用尽手段引诱守法公民“违法”并把所设之套作为守法公民违法犯罪的证据这不仅破坏了法律的严肃与公正还破坏了人民对法治的信仰而且严重的败坏了社会风气撕裂了社会成员间基本的和谐与互信使社会公德每况愈下。
 
 五、解决钓鱼执法问题的对策
 1构建完善的财政分配关系断绝执法经济利益链。
 钓鱼执法产生的根本原因是执法经济所带来的地方政府、执法部门和执法人员形成的执法经济利益链和执法机关经费的不足。要遏制钓鱼执法这种借权力牟利的现象最关键的是要构建完善的财政分配关系切断钓鱼执法的执法经济利益关系链。
 首先如果行政执法机关的经费不能得到保障那么因为利益驱动而滥用权力的钓鱼执法现象也就不能够得到根本的治理。因此执法机关的所有经费包括执法人员的工资、奖金和福利都由国家财政统一划拨财政划拨经费与执法机关的收费和罚没多少毫无关系从而在制度上消除执法机关和执法人员创收的借口。
 其次有些执法部门打着单位补贴、福利的旗号大搞执法创收因此国家还应出台相关规定规定任何以单位名义搞的补贴、福利都属违法。要给以严厉制裁任何执法单位的办公经费、发展经费只能来源于财政自筹资金建房、买车等都也以非法论处。
 再次由财税部门统一收支管理严格执行《行政处罚法》中规定的“收支两条线”制度规定执法人员只有处罚权现金收取要全部通过财政帐户所收费用和罚没收入必须全部上缴财政严禁以各种形式返还执法部门行政经费统一由财政纳入预算予以保障并实行国库集中支付。
 最后还要注意用科学的方法来平衡国家各区域、各部门的工资防止各区域各行政机关之间形成互相攀比之风通过违法行为来创收。
 2加强行政执法权力的监督和制约
 缺乏监督和制约的权力必然会走向腐败建立严密有效的权力监督和制约机制是遏制钓鱼执法的必要举措。
 其一加强上级对下级的行政执法监督。上级政府和主管部门要对下级执法单位的执法事务统一指导和规范并进行定期和不定期行政执法检查建立下级向上级定期工作汇报制度及时处理和纠正行政执法中的不正之风。
 其二加强纪检、审计、人大、政协等部门对执法部门的监督。及时有效的发现行政执法部门中存在的不正之风和不当执法行为。纠正不当的执法行为减少行政执法中产生的行政违法和行政犯罪行为。
 其三实行行政执法公开制度将一切与人民群众利益密切相关的执法事项在不涉及党和国家及执法秘密的情况下依照有关规定将执法系统的行政执法情况向社会公开公开内容如执法人员身份公开、执法职责公开、执法的相关政策和法律公开、执法条件公开、执法程序公开、执法结果公开、执法纪律公开、举报电话公开。做到在阳光下办公阳光下执法。推行阳光执法部门建设。
 其四鼓励公民、新闻媒体和社会组织等对执法活动进行监督和举报并建立相关的投诉制度。公民、新闻媒体、法人和其他组织对违反法律、政策和纪律的执法部门和执法人员的不当行为进行投诉执法主管部门应当设立专门机构受理并在规定期限内予以答复。对举报和投诉属实的公民、新闻媒体、法人和其他组织进行表彰和奖励并及时将所反映的事情的处理情况通报相关公民、媒体和单位。
 3完善相关法律和制度
 相关法律和监督制度存在缺陷是钓鱼执法泛滥的又一个重要原因。从相关法律来看行政执法所依据的法律主要是部门法规存在执法经济、以罚代管、管理趋利化等部门主义特征要克服这种不利特征需要完善其相关法律法规。我国现行法律尚未就“钓鱼执法”作出明确详尽的禁止性规定相关规定只有《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第三项规定。而且此规定较笼统含糊缺乏针对性没有多大实际操作的意义因此我们应从立法环节入手制定明确详尽的禁止性规定从法治源头封堵清除“钓鱼执法”这一执法毒瘤。
 同时在行政违法的处罚方式上我们应将惩戒方式耍多样化不妨引用更为系统和广泛的社会处罚联动机制如采纳其他国家的做法对轻微和较轻的违法行为采取处罚其定期参加一定量的社会劳动和社会公共服务为处罚方式。而对较严重的违法采取训诫教育和少量经济处罚的方式。从而达到通过多种方式对违法行为人进行约束明确经济处罚的具体适用范畴而不是违法就罚款或者违法只罚款。实行惩戒方式多样化适当淡化经济处罚注重管理和服务以防止以罚代管或只罚不管现象。
 最后还要缩小经济处罚的自由载量空间和规范、限制执法人员对违法情况的裁定权。通过缩小执法者的自由载量空间减少滥权执法的行为。
 4彻底转变执法观念
 一些执法机关和执法人员服务意识欠缺、法制观念差、依法行政意识淡薄、存在与民争利等封建特权思想。加剧了钓鱼执法行为的严重性。因此执法机关和执法人员应彻底转变执法观念。树立人性化、服务型执法新观念注重“以人为本”注重服务和管理增强执法部门和人员的法制观念、为民服务意识和依法行政意识等从执法形象上改善广大人民群众对执法机关和执法人员的负面看法重新树立执法人员在人民心中保护神的形象。从根本上清除掉钓鱼执法的思想根源。
 5提高执法队伍素质
 执法队伍素质的好坏直接关系到执法的成败关系到整个执法行业以及党和政府的形象因此要提高执法队伍的素质建设一支思想好业务精作风硬纪律严的执法队伍。这需要加强执法人员的思想道德教育树立“以人为本”的服务型执法观念强化为人民服务的公仆意识加强他们的职业道德教育。同时加强对他们的业务培训通过短期深造、专家讲座、现场执法模拟等方式提高理论水平。另外加强作风和纪律建设发扬依法执法、文明执法、诚实守信、为民爱民的工作作风严禁吃、拿、卡、要和各种违法乱纪的执法行为。用严明的纪律要求来约束和规范执法人员的执法行为。最后对执法机构的资源进行整合对人员臃肿的执法机构裁减综合素质较差的人员对人员不足的执法机关采取公务员考试的方式面向全社会招纳高素质执法人员以提高执法队伍的整体素质。
 6.真正贯彻落实好行政法律的精神和原则做到依法行政、合理行政。
 “国不患无法而患无必行之法”。行政法律法规的行政法律精神和基本行政原则如合法、合理原则应得到全面贯彻执行。不能让这些行政法律精神和原则只停留在法学家的愿望和法律文本之中。行政执法要符合国务院2004年颁布的《全国推进依法行政实施纲要》中的依法行政原则合法、合理、程序适当、诚实守信、权责统一不能采取预谋设圈套方式执法。同时我们的执法部门和执法人员应切实做到依法行政、合理行政的原则。
 结语
 “钓鱼执法”现象是我国行政法治化进程中遇到的一个特殊现象它给我们带来了太多的思考和启示也给我国的行政法治化提供了教训。“钓鱼执法”现象是当今我国经济建设和法治建设中一些问题和矛盾的缩影它的出现为我们的行政法治化和现实生活中存在的问题敲响了警钟。在依法治国的漫漫路途中必然会出现这样、那样的问题。解决好这些问题那么我们的法治也就实现了。我们相信我们终有那么一天我们能够把行政权力的行使完全纳入法制化的轨道。能够实现真正的依法治国。 

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