我国经济贫困的现状及其分析

    一、贫困的制度性原因分析
 贫困的原因, 除了经济原因、政治原因、文化原因、国际原因、宗教原因等之外, 还包括这些原因背后的制度性障碍, 包括法律制度的障碍。我国农村中的贫困原因与城市中的贫困原因有着相当大的差异: 城市中的贫困与因国企改革而增加的下岗工人有着较大的关联, 这种贫困是一种失业型的贫困; 而农村中的贫困则是多种因素共同作用的产物。从贫困的制度原因进行分析, 农村中的贫困在较大程度是由不良制度或缺乏良好制度所导致的,这些制度缺陷我们可以举出若干方面, 它既包括宏观层面的制度缺陷, 又包括微观层面的制度缺陷, 诸如农村的自然资源配置制度、教育制度、分配制度等等。这些制度在许多方面集中地表现为城市与农村在相当程度上的差别待遇, 而这种差别待遇从根本上讲又是我国在建国后长期实行不平等的城乡分治政策导致的结果, 这种结果又导致了国家对城乡二元结构的法律制度的安排。这种安排的实质又在于优先发展城市的旗帜下而在一定程度上忽视了对农村社会经济的发展, 其中一个最突出的表现就是确立了低代价转移农村资源的制度, 这不仅减少了农民应有的收入, 同时也增加了农民的负担, 进而影响了农民生活水平的提高。尽管国家力图通过制度变迁改变这种状况, 但是这种制度在目前并没有彻底变革。如农村信用社中就存在较多的问题, 有学者研究认为, 农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式, 大量转移农村资金, 20 世纪90 年代以来, 农村信用社平均每年转移资金2000 亿元左右。在反贫困的问题上, 改变贫困者追求短期利益是至关重要的, 如何改变贫困者追求短期利益? 这就需要凭借制度的力量使绝对贫困者能够有最基本的生存条件, 这种生存条件是人追求长远利益的必要前提, 是贫穷者爱护自己的身体、提高自己的知识以及保护周围的环境的必要前提, 这种制度在农村显得尤其必要, 因为我国绝对贫困者的绝大部分集中在农村。目前农村中的贫穷与这种制度的缺乏有相当的关联。
 二、我国贫困线的划分
 在讨论贫困时，我们不仅要关注收入在贫困线以下的贫困人口，还应该注意到那些收入虽在贫困线以上但是其消费水平低于贫困线的贫困人口。划分贫困人口，既可以按照收入标准，也可以按照消费标准。按照收入标准，这部分人群并不属于贫困人口，他们的收入只是稍高于贫困线，因而经不起任何收入或就业上的动荡不安，很容易陷入贫困状态。他们也许以前经历过生活上的困难，不得不借债度日，也许为了应付将来更大的必要支出，现在只能将其消费水平压低到贫困线以下。由于他们的消费支出低于贫困线，我们把他们划定为消费贫困人口。根据我们的调查数据推算，在1999年消费贫困人口大约占全部人口的6%左右。不难理解，消费贫困人口的比例在各个地区之间是不同的，在经济增长较为缓慢的城市，下岗失业率较高的城市，社会保障能力低下的城市，消费贫困人口的比例就明显偏高。
 三、什么人更容易陷入贫困
什么人更容易陷入贫困？我们的分析结表明下岗或失业人员的家庭陷入贫困的可能性远远大于在职职工家庭，前者的贫困发生率比后者高出6倍。这意味着城市中的贫困更多的是与缺少就业机会联系在一起的。还有一部分家庭，由于个别家庭成员体弱多病或身有残疾，也更容易陷入贫困。正如我们的估算结果所显示的，这部分家庭陷入贫困的可能性比一般家庭要高出2倍半。碰巧一个家庭又有失业或下岗人员，还有体弱多病或残疾成员，那么该家庭陷入贫困的可能性比一般家庭高出10倍以上。另一方面，城市贫困又是与家庭户主的文化程度密切相关的。与户主为大专文化程度的家庭相比，户主为初中文化程度的家庭陷入贫困的可能性高出9倍，而户主为小学文化程度的家庭陷入贫困的可能性要高出12倍以上。从户主的职业来看，作为非技术工人的家庭陷入贫困的可能性会更大一些；如果工作缺乏稳定性，或者就业于城市小集体企业，也会带来更高的贫困发生率。 
 到此为止，我们还是仅仅就城市居民的范围来讨论城市贫困问题。如果把长期居住在城市中的农村流动人口也包括在我们的讨论范围内，我们不得不承认这样一个事实，农村流动人口更是一组脆弱的人群，他们更加容易陷入贫困状态。根据我们的估计结果，农村流动人口的贫困发生率比城市居民高出2倍以上。
 四、城市贫困产生的多样化
第一，城市中下岗失业人员的大量和突发式的增加是导致上个世纪末城市贫困恶化的一个首要的因素。仅从官方公布的城镇登记失业率来看，在过去几年中基本上处在3%左右的水平上，然而这一失业率并不能反映真实的失业状况。按照国际失业的标准概念，失业人群也应该包括下岗人员。如果按照这一概念，我国实际的失业率要大大高出3%的水平。不少学者对此进行了估计并且普遍认为在10%左右。我们根据1999年的抽样调查数据估计出的城市失业率是11.5%。在一些老工业城市，实际的失业率甚至更高，在15%以上。即使如此，我们的结果也有低估的可能，因为我们没有考虑到另外一种具有"中国地方特色"的失业概念，即离岗或待岗。从一些城市的实际情况来看，离岗或待岗人员大多不享受政府规定的下岗人员的待遇，虽然他们的就业状态和工作处境与下岗人员是一样的。他们在统计上也没有被识别为下岗人员。如果把这部分人员也看成为失业人员的一部分，我们就会得到更高的失业率。按照国际失业的标准概念，失业人群也应该包括下岗人员和离岗人员，而在我国实际上这两部分人员构成了城市失业人群的一个很大的比例。对于处在转轨过程中的城市经济来说，下岗失业是不可避免的。如果下岗失业人员能够迅速获得再就业机会，从下岗失业的阴影中摆脱出来，他们所经历的阵痛也是短暂的，也就不会对城市贫困产生很大的影响。因而，他们的再就业率也自然成为我们关注的问题。客观地讲，下岗人员的再就业率并不是令人满意的。特别随着下岗人员越来越多，劳动力市场竞争日趋激烈，再就业率有逐年下降的趋势。部分下岗失业人员不得不从事一些临时、不稳定和低收入的工作。低收入和工作不稳定引起的收入的不稳定是他们易于陷入贫困的一个重要原因。 
 第二，社会保障体系的不健全是导致城市贫困恶化的又一个重要因素。由于缺乏有效的失业保险体系，大部分下岗失业人员得不到基本的生活保障。为了解决下岗失业人员的生活困难问题，虽然中央政府增加财政上的资助力度，但是具体落实到人和户时情况又有所不同。根据国家劳动和社会保障部劳动科学研究所在武汉和沈阳的一项调查，2000年大约有46%的下岗职工没有收到任何生活费收入。我们1999年的调查数据也显示了大致相同的情况。下岗失业人员从政府或单位获得的月生活费收入平均为137元，其中大约有35%的下岗失业人员获得的月生活费收入不足20元。再看看医疗保险的情况。由于受到发展水平的限制，我们不可能达到一些发达国家所实行的全国全民医疗保险的程度，即使在城市内部享有公费医疗的居民比例有一半左右，他们不得不自购医疗保险或自负医疗费。众所周知，在过去几年中医药费的上涨幅度之高实在令人吃惊。这对于自负医疗费的居民来说不能不说是一个很大的负担。生病就是一种突发自然事件，往往是难以预测和控制的。一旦得了大病，看病需要支付一大笔医疗费，对一般收入的家庭都是难以承受的。对于这些家庭来说，病人及其引发的巨额医药费支出不仅会造成他们立即陷入收入上的贫困状态，而且可能成为长期的消费贫困户，因为他们不得不缩衣节食去偿还治病带来的债务。这也是部分家庭处于消费贫困的一个重要原因。最后应该看到，政府对城市中特别是没有劳动能力的残疾人的社会救济还是不够的，他们得到的社会救济金是非常有限的，不足以维持其生存。因而在我们的调查中，这部分人中陷入贫困的比例是相当高的。
   五、我国的《反贫困法》
   1 扶贫的对象及其责任。政府应该重新确定城市和农村贫困者的标准, 目前所采用的标准过低,致使很多贫困人群得不到应有的救助。因此应该考虑采用新的标准, 以扩大受救助群体的范围。对实行计划生育的贫困者优先予以救助。在确定救助对象的同时, 还应该对救助对象设定一定的义务和责任。如对子女的教育投资、保护周边生态环境等。
    2 扶贫的主体及其责任。扶贫的主体主要应该包括各级政府、各种非营利性组织以及各种市场主体。这三种性质的主体在扶贫过程中是必不可少的。从总体上说, 这三种主体在功能上具有互补性。政府扶贫与市场扶贫的最大区别在于政府不是以直接获得利润为目的, 它可以在较短的时间内发挥效果。如政府对贫困者直接的资源配给使其可支配资源大为增加, 生存条件得到一定改善。而市场主体的扶贫行为主要追求利润, 在追求自身利益的同时实现反贫困。这与政府扶贫在功能、手段上形成互补。需要重点指出的是, 市场主体的扶贫行为一方面可以为扶贫提供巨额资金, 而且还可以更好地引导贫困人口进行自我脱贫。而非营利性组织的扶贫行为是一种社会性的扶贫行为, 它既不追求自身利益, 也不具有政府扶贫的强制性, 而是一种慈善性行为, 这种扶贫行为的作用在目前不可忽视。非政府组织现已成为中国扶贫事业的有效补充, 它作为第三部门的作用日益显现出来。
    3 扶贫的原则。扶贫只是一种手段, 扶贫的目的在于使贫困者脱贫, 因此在扶贫过程中, 应该坚持救济性扶贫和开发性扶贫相结合的原则、多种主体共同参与原则、扶贫资源有效利用原则等。这些原则所体现的精神在本文的其他部分中实际上已经有所体现, 在此不再赘述。
    4 扶贫的措施。扶贫主要通过各种资源的配给实现其功能。这首先需要政府有强有力的财政政策支持贫困者, 包括实现贫困者的最低生活保障、健康保障以及就业和创业能力的提升等; 同时也应该有专门促进贫困者就业的就业政策, 促进贫困者创业的创业政策, 保障创业者获得小额贷款的信贷政策⑨等。同时也应该注重贫困区域的发展, 政府应该提供最基本的公共产品使区域发展有最基本的硬环境,制定和实施优惠的区域投资政策和扶贫政策, 以吸引市场资金进行扶贫。目前我国公共产品的提供, 政府的主要瞄准目标是城市, 这无可厚非, 但是我们也应当看到, 农村也应当是政府公共产品提供的受益者, 因此政府也应当有目的、有意识地把公共产品的提供向贫困地区作适当倾斜。
    5 扶贫资金的来源和管理。除了非营利性组织和市场主体的扶贫资金外, 在目前, 政府的扶贫资金仍然是扶贫的主要资金来源。政府应该提高扶贫资金在GDP 中的比例, 确保扶贫资金不低于GDP 的115 %。在确保资金数量的前提下, 应该有一种制度确保扶贫资金能够高效地使用, 确保扶贫资金不被挪用。这也是一个世界性的难题。尽管我国扶贫事业取得了相当的成效, 但是我国的扶贫投资漏出率也很高, 这主要表现在, 由于对扶贫项目管理不善, 不少扶贫资金被挪用、贪污、侵占, 致使这部分转移支出未能形成预期的现实的生产力, 甚至还出现了越扶越贫的现象。《光明日报》曾报道, 山西省扶贫工业项目的33 %因种种原因被迫停产, 使70 %的资金形成呆滞贷款。lu 这些问题的解决从根本上来讲还是要靠健全的社会分配法治, 既要在制度上加强资源分配主体的组织建设, 又要设定各种程序对其加强制约和监督。在扶贫资金的具体使用上, 应该重点考虑对贫困者个人的扶贫, 应该有良好的制度使政府的扶贫资金能够直接到达贫困者手中, 区域性的经济发展则主要可通过政策引导加以实现, 而不是直接的大规模的投资(基础设施等公共产品的投资除外) 。
 6 奖惩制度。反贫困法的实施有赖于可操作性强的奖励和惩罚制度体系。扶贫资金应该依法拨付,对不依法拨付扶贫资金的地方政府机构及其责任人员应该设定严格的行政责任, 触犯《刑法》的, 则应依法处置; 对不依法使用扶贫资金的地方政府机构及责任人员应该有严格的行政责任和刑事责任的设定和实施; 对套用、骗取扶贫资金的单位和个人应该设定严格的民事责任、行政责任和刑事责任。除此之外, 我觉得我们应当在政策导向和宣传上要大力倡导贫困地区的党委和政府应当致力于贫困问题的解决, 应当把改变本地区贫困面貌的程度作为考核党政官员政绩的主要指标, 并且将其制度化、规范化。对改变贫困地区面貌成绩卓著者应当给予包括奖赏、提升等在内的奖励措施。对于为政一方, 贫困依旧乃至加剧者, 要建立包括引咎辞职在内的惩罚措施。
 为了中华民族的复兴, 我们必须为消除贫困而战!

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