国企改革与发展之我见

一、国企改革与发展的背景
 中国的国有企业改革与发展，正处在一个很微妙而且很关键的时刻，众所周知，尽管前一阶段国有企业改革的成就不可抹煞，但这只是初步解决了国有企业长期低效益的顽症，多年积累下来的深层次矛盾并未解决，而且可能会引发新的矛盾。这就有两种可能存在:其一是排除困扰，推进国企改革向纵深发展；另一种可能则是出现一定曲折。
二、国企改革与发展的现状与困境
 （一）、现状
 据资料显示，一是在国企改制方面：小型国企改制约实施90%；中型国企改制约实施60%；大型国企(特别是央企)改制正逐步开始启动。二是破产:据初步估算，需要退出市场的大中型特困企业和“资源枯竭企业”，约50%实施政策性破产。下一步要由 “政策性破产”向依法破产过渡。三是人员安置：近几年国企下岗分流人员累计约2600万- 3000万人，其中六成左右实现再就业。对一部分职工解除劳动关系，并给予了经济补偿。四是资产变化，据统计国有企业总资产(不含金融类)1998年底为13.4万亿元，2006年底达29.7万亿元，企业净资产〔不含金融类)1998年底为5万亿元，2006年底达17.4万亿元。可见，无论总资产还是净资产都是增加的，而且增加幅度不小，事实说明改革以来国资总量并没有减少，而是有所增长。
 （二）、困境
 首先就是国有经济布局和结构不合理状况尚未根本改变。目前国有资本仍然分布在众多的行业和领域，特别是近万户国有及国有控股企业处于亏损状态。战略性调整的任务仍然十分艰巨。第二，现代企业产权制度尚未建立。产权界定、产权配置、产权流转、产权保护四大产权制度尚未落实，相当一部分国有大型企业国有资本比重过大甚至是“一股独占”，有些企业虽已改为股份公司并已上市，但“形似而神不似。前一阶段爆发的“中航油事件、伊利事件”等等，暴露企业内部治理结构很不完善。三是理顺劳动关系与社会稳定之间存在一定矛盾。在产权改革中，按规则有些企业需要解除劳动关系但考虑到社会稳定，难以推进，有些单位已处于停顿状态，此问题如何解决颇为棘手。最后，一些国有企业改制不够规范，损害了投资人和职工的利益，给国企改革造成负面影响排。
三、国企改革与发展的国际经验与启示
 在世界银行的建议与帮助下，许多发展中国家自70年代初纷纷开始了对国内国有企业部门的改革进程，而其中智利、韩国、墨西哥对国有企业的改革成效较显著。这些国家国企改革的成败经验，为我国的国有企业改革提供了几点有益的启示。
 （一）、竞争性环境是国有企业改革成功的关键
 世界银行1994年的一份报告也指出，竞争性市场(尤其是国有企业部门与非国有企业部门间的竞争)对中国国有企业经济绩效的提高也具有十分积极的意义。报告的统计材料表明，中国各省中非国有经济在工业总产值中的比重越高，国有企业的综合要素生产率也就越高，这在沿海一些省份(如广东、福建、江苏等)尤为明显。
 发展中国家为培育国有企业的竞争性经营环境，大多采取了一些类似的措施，这些措施对我国的国企改革具有一定的借鉴意义。这些措施包括：1、通过解除价格管制，放松或取消对国有企业所在行业的进入限制，以增强国内市场的竞争程度；2、通过外贸自由化，取消或减少关税与非关税壁垒，以增强国内市场与国际市场间的融合；3、把部分(或大部分)竞争性或具有潜在竞争性部门的国有企业非国有化；4、在一些自然垄断与信息垄断的行业，通过竞争性投标、与几个厂商签订合约(每个厂商可以是一个地区性的垄断者)或在一定条件下解除合约等，以在一定程度上改善这些垄断性企业的竞争力，等等。
 （二）、硬预算约束是国有企业改革成功的前提
 到80年代末90年代初，智利、墨西哥已基本上形成了对国有企业的硬约束机制。智利在80年代中后期完全废除了对国有企业的所有补贴、拨款、特权、担保或借款等，墨西哥也于91年将对国有企业的营业补贴降到了仅占国有企业销售收入的4％。韩国一定程度上也取消了对国有企业的软约束待遇，如减少了营业补贴等，但政府仍对国有企业担保贷款。其它一些国家硬预算约束机制尚未形成，其国有企业的软预算约束表现在各个方面，如政府的直接补贴、拨款，给予国有企业以特权(减免税收、在获取储备资源与外汇上的优先权等)，允许国有企业延付其票据及债务，获取优惠性的、政府担保的贷款，及政府对国有企业(尤为垄断企业)的产品定价高于市场均衡价格等。
 （三）金融改革是国有企业改革成功的基础
 国有企业效益较好的国家，如韩国、智利、墨西哥等，金融改革的步伐较大也较成功。智利于1974年开始了金融改革，首先是利率自由化，随后逐步放松了金融业的进入限制等，韩国自1980起逐步放开了利率、外汇与进入管制，墨西哥也于1988年放开了利率，取消了外汇管制，并于次年基本取消了对商业银行的种种营业限制。(注：这三个国家在金融改革取得初步成绩后，又开始对原国有银行采取了非国有化的措施)，相比之下，土尔其、埃及、印度、塞内加尔等国金融改革的进展较慢。埃及、印度1992年才开始金融改革，至今印度在利率与准入方面仍限制颇多。土尔其的利率管制也未完全放开。这几个国家在银行监管上也极不完善，并且对金融中介机构存在不同程度的政府直接干预现象。
 我国的金融改革，从总体上看，明显落后于国企改革。在金融体制极为落后的情况下进行金融改革所涉及的问题很多，但有两个方面是最基本、也是必须首先解决的。一是金融改革的时序问题，包括整体改革中金融改革的时序与金融改革自身的时序两方面。发展中国家的金融改革为我们提供了一些有益的经验。首先，金融改革应同财政、外贸、产业调整及国企改革配套进行，如果实物部门的改革滞后于金融部门的改革（比如说财政改革不成功，存在大量预算赤字等），会导致信贷资源配置上的不合理，及对金融部门的需求扩张，促使通货膨胀、利率上升，如80年代及90年代初土尔其、菲律宾、玻利维亚等的做法；反过来，金融部门的改革滞后于实物部门改革，又会阻碍竞争性市场机制的形成。就金融部门自身改革而言，在放松对金融机构的直接管制之前，首先必须在国内建立优良的金融“基础设施”—–健全的监督管理机构、完善的金融法规、专业化的金融监管人才等，否则往往会事与愿违。如智利在1974–82年的首轮金融改革中，金融自由化的步伐很大，但是相应的监管体系却未能跟上，结果造成了1982年的金融危机。
 其次是如何解决银行体系遗留下来的不合理资产（主要是国有企业拖欠的贷款）问题。波兰的经验可资参考。1992年波兰政府要求九家国有银行停止借款给效益差的企业，次年又要求银行了结其早期所有的无效益贷款，银行开始要求国有企业偿还贷款，或将之转为企业对银行的新的负债，并制定可行的偿还日程表，甚至直接清算企业以收回贷款。到1994年中，在1991年被认为是有银行无效益贷款的775家国有企业中，27％已全部偿清了贷款，13％将贷款划为新的负债，另有约16％的企业宣告破产清算，这就为银行体系的商业化改革基本扫清了障碍。
四、国企改革与发展的理论创新
 社会主义市场经济的目标是更高的公平与效率，国有企业改革与发展的目标同样是提高公平与效率水平。国有企业改革的三个不可或缺的方面，即产权改革、市场环境改革、谁承担改革成本三位一体，缺一不可。从这三个方面综合考虑，可以从理论上对国有企业的下一步改革进行新的探索。
 （一）、产权改革
 1、政府是国有企业的所有人，厂长、经理是代理人。政府成为国有企业的所有人，由政府在市场上寻找经理，并监督经理的行为。非国有企业的经营管理按市场法则运作，政府基本不加干预。
 2、国有企业的治理结构应注重劳动的权利和对经理的监督。可从以下几个方面入手。
 首先，设立职工表决股以保障职工的权利不受侵害。其次，鼓励经理持股，使经理与所有人的价值取向趋于一致。经理拥有少量股权将会激励他们追求自己的利益，随着经理股权份额的增加，其利益将与广大的所有人趋于一致，偏离企业利润最大化的倾向就会得到抑制。最后，聘请外部董事，完善稽察特派员制度，强化对经理的监督，进一步遏制经理对所有人权益的侵害。
 （二）、市场环境改革
 1、培育经理市场。产业组织理论告诉我们，充分竞争的经理市场对经理偏离利润最大化行为具有较强的限制功能。这主要表现在以下几个方面：
 第一，标尺竞争。将经理绩效与在相似条件下的其他经理绩效进行比较，可探知经理的努力程度。
 第二，接管的威胁。偏离利润最大化目标会使企业的股票价值下降，引致侵入者购买企业，改善企业的管理，并将企业导向利润最大化目标。
 第三，外部机会的激励作用。充分竞争的经理市场能促进经理们努力工作，因为努力工作是企业绩效的基础。当经理的工作被证明是高质量的且被其他企业观察到，就可能有企业出高价吸引经理离开原岗位。能得到更好的岗位的可能性对经理具有激励作用，提高他们工作的积极性，从而提高效率。
 2、消除歧视。歧视在中国社会仍普通存在，破坏了公平竞争的经济环境。消除经济政策上的歧视已成政府的当务之急，唯如此，才能营造公平竞争的市场环境，各市场主体的业绩才有较为客观的参照系，高效率企业才能在市场竞争中成长。
 （三）、改革成本应由社会共担
 改革总要付出成本，天下没有“免费午餐”。国有企业改革有两个至关重要的问题亟待政府出台相关政策，一是企业的负债如何处理，二是如何安置富余人员，实行减员增效。按照本文的设计，由政府收购国有企业，然后出售给公众。对于那些资不抵债的国有企业来说，难道还要它们拿出一笔钱赔嫁吗？这是不现实的。如果将所有的国有企业负债一笔勾销，则完全忽略了不同企业间业绩的差异，隐藏了企业发展前景的信息，似乎不可取。由此看来，只能用“债转股”的办法，暂时化解国有企业的债务。这里有个问题，即政府如何收购国有企业，用什么方式出售？若政府出资收购国有企业，只能将资金在全体国民中平均分配，这有可能引发通货膨胀，造成经济混乱。唯一可行的办法是分配认股权给公众，公众凭认股权自由购买国有企业的股票，最终达到国有企业民营化。对于资不抵债无人问津的企业，应毫不犹豫地清产核资，实行破产。对政府必须占据的行业中的国有企业，则公众无权购买其股份，只允许经理持有少部分股份，由政府以所有人身份按市场法则运作国有企业。
五、国企改革与发展的建议
 1、按照经济结构调整和产业升级的要求，进一步从战略上调整国有经济布局和企业组织结构。针对不同行业和企业的实际情况，宜继续实施重组上市、兼并破产、封闭贷款、债转股、支持技改、淘汰过剩落后生产能力等行之有效的政策措施，可考虑向历史包袱重的内地和老工业基地适当倾斜。对资源枯竭企业和三线军工企业，应研究制定相应政策，帮助其解决“型往哪里转，钱从哪里来，人向哪里去”等难题。非工业领域的国企改革和结构调整，也需要创造条件加大支持力度。在健全法规、规范操作的基础上，允许和鼓励各地积极探索，以多种方式加快国有中小企业放开搞活步伐，同时加强服务体系建设。
 2、全面推进现代企业制度建设，切实转换经营机制。宜着重抓好以下环节：（1）以股权多元化的有限责任公司和股份有限公司为主要形式，继续推进大中型企业的公司制改革。大型企业和企业集团要建立和完善母子公司体制，特别要在母公司保证出资人真正到位。“存续企业”应着重解决独立生存发展问题，该淘汰的要逐步淘汰。（2）完善法人治理结构。关键是明确股东会、董事会、监事会、经营层的权责，建立规范的议事规则和程序，形成有效制衡的机制。（3）深化国有企业经营者管理体制改革，形成科学合理的经营者选拔、任用、激励和约束机制。（4）加大企业内部劳动、人事、分配制度改革的力度，使内部运作机制转换与公司制改革的进程一致起来。（5）以授权经营为主要方式，继续探索国有资产管理运营的新体制，健全国有资产经营责任制。
 3、建立更为科学的衡量国企改革脱困成效的指标体系。下一阶段对尚未脱困和新产生的亏损企业应当继续加强指导，同时完善考核评价监督体系。在考核评价指标上，一方面，宜着重考核国有企业的整体效益是否上升，突出净盈利指标，淡化亏损面；另一方面，应着重考核国有经济的主导作用和控制力是否加强，主要看国有资本在关键领域的比重及其所创造的经济效益等。这样，似乎更能准确反映国有企业改革脱困的成效，更能体现中央关于整体搞活国有经济的要求，也符合市场经济下企业有生有死、优胜劣汰的常态。
 4、健全社会保障体系，加快分离企业办社会负担。到“十五”期末，应初步形成独立于企业之外的新型社会保障体系，在分离企业办社会负担方面实现大的突破。近两三年要抓紧创造条件，扩大社会保障覆盖面，提高社会保障基金征缴率和社会化发放程度，完善城镇居民最低生活保障制度，积极稳妥地促使企业再就业服务中心向失业保险体制过渡。通过调整财政支出结构、国有资产变现、发行特种国债和彩票、开征社会保障税等方式，多渠道筹集社会保障资金，并建立保值增值机制。
 位于城市的国有企业要把自办中小学、医院和其他社会服务机构尽快移交地方政府，相关费用由双方共同负担逐步过渡到由政府全部承担，有些机构可实行企业化经营。位于独立工矿区的国有企业如何分离社会负担，也要尽快制定政策和办法。对欠发达地区和老工业基地，宜加大财政转移支付力度。
 5、进一步改善竞争环境。按照国民待遇原则调整税收体系，尽快统一内外资企业所得税税率，清理对外商投资企业的各种税收减免，对国有企业和其他内资企业实行公平税负，使国有企业能够休养生息。改变按隶属关系征收企业所得税的现行体制，支持国有企业跨地区、跨行业、跨所有制的资产重组和股权多元化的改制需要。推进“费改税”进程，减轻和规范企业的经济负担。同时，抓紧修订和完善《公司法》、《破产法》，尽快制定和颁布《国有资产法》、《中小企业促进法》、《反垄断法》和《反倾销法》等法律，以推动、规范、保障国有企业的改革和发展，并促进在我国设立的各种企业依法经营，平等竞争。

相关论文