一、我国金融消费者保护机制的

现状及其评述

（一）金融消费者保护的现有立法

我国金融消费者保护的法律体系，主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律，《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等行政法规，以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会发布的大量行政规章和规章性文件。笔者认为，现有立法存在以下问题。

第一，没有金融消费者保护的基本立法。一方面，《消费者权益保护法》只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律，其第2条对消费者的定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同，难以适用。另一方面，“金融消费者”未被金融立法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中。2003年，中国银监会从中国人民银行分设出来后，确立了监管工作新的理念、“四个监管目标”和“六条良好监管标准”。这和英国2000年《金融市场和服务法》规定的四大监管目标完全一致，不同之处仅在于，英国的监管目标写进了法律，银监会的监管目标却没有完全写入《银行业监督管理法》。《银行业监督管理法》第1条和《商业银行法》第1条提到“保护存款人和其他客户的合法利益”，但它和“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列一起，没有强调处于相对弱势地位的消费者利益保护的特殊性和重要性；《银行业监督管理法》第1条将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，第3章对银行业监管机构的职责作了系统规定，却没有明确“为消费者提供适当保护”，更没有一个条文涉及到金融消费者保护。可喜的是，2006年正式施行的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”，指出商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求、充分维护金融消费者和投资者利益”，反映出银行监管当局的监管理念转向。证监会较早提出“保护投资者利益是我们工作的重中之重”的口号，但“消费者”未被《证券法》所采用；保监会将投保者视为“保险消费者”，但《保险法》也没采用“消费者”。

第二，保护金融消费者的法律法规，主要是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，法律效力层次较低，影响政府机构的执法效果，不利于保护金融消费者。例如，消费者与商业银行之间发生利益冲突，如何进行调整，如何处理争议，由哪个机构处理，处理程序如何，怎样保证程序的公平公正等具体问题，《商业银行法》和《银行业监督管理法》都没做明确规定，目前主要依靠中国银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》。在现有监管体制和行业自律体制都没有对金融消费者给予足够关注时，金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法大大激化了金融机构与消费者之间的对抗，导致金融机构的声誉受到严重损害。此外，相关法律法规的协调性不够，有的下位法与上位法造成冲突，或者是同等效力的法律法规相互重叠交叉，造成了法律真空，使金融消费者无所适从。例如，北京市工商局消保处负责人明确表示，股民、基民的行为从严格意义上说最终目的是一种投资经营行为，不是消费者，不适用《消费者权益保护法》保护。

（二）金融消费者保护的现有机构

对金融消费者具有保护职责的现有机构，主要是消费者协会和金融监管机构。就消费者协会而言，鉴于工作人员专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制，以及金融消费难以纳入《消费者权益保护法》调整范围的限制，消费者协会对金融消费者的保护非常薄弱，基本处于“缺位”状态。全国各地的消费者协会工作文件中，几不可见金融消费的统计数据。

我国金融监管体制采取的是“一行三会”，即中国人民银行、银监会、证监会、保监会的分业监管模式。在金融市场上，我们已习惯于从金融业不同领域的角度赋予客户相应身份：去银行办理存款时被称之为“存款人”、与保险公司签订保险合同时被称之为“保险相对人”，在证券交易所买卖股票等有价证券时被称之为“投资人”。但是，随着金融放松监管、业务交叉与创新，以及综合化经营趋势，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果，银行理财产品的监管就是适例，金融服务的商品化，使得存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义，客户选择一项金融服务也就是挑选商品，客户就是金融市场上的消费者。但我国所有的金融监管机构中至今没有专门部门负责消费者保护事务；即便是监管机构内部，处理消费者投诉和解决纠纷的机制也相对缺失。如证监会目前仅有一套具有政治色彩的非透明信访制度。

此外，消费者协会和各监管机构对金融消费者的指导和教育都较为缺乏，使得金融消费者维权意识淡泊，这也助长了银行等金融机构的侵权行为。

（三）金融消费者的现有司法救济

司法保护是金融消费者保护的最后救济手段。当前我国司法实践存在若干亟须改进的问题，主要表现在诉讼周期长、诉讼费用高、举证难和执行难。前述金融消费者立法的不足，更是放大了这些问题。加之对金融案件，法院在受理、审理或执行中有诸多顾虑，很难有效保护金融消费者权益。以证券市场投资者的相关民事诉讼为例，《证券法》第11章以36个条文规定了各类证券违法犯罪行为的法律责任，而涉及民事责任的条款仅有2条。纠纷诉至法院，只能适用《民法通则》、《合同法》关于诚实信用、公平交易的原则性规定作为判案依据，证券市场投资者很难索赔。针对部分市场退出金融机构所引发的金融消费者纠纷问题，最高人民法院甚至发出了“三暂缓”、“三中止”通知。

三、完善我国金融消费者

保护机制的制度建议

（一）正确选择立法模式

从短期看，建议我国选择一般立法模式，仅利用《消费者权益保护法》的修订，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的定义及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决途径等内容。条件成熟时，可采用专门立法模式，借鉴美、英等发达国家的经验，制定《金融消费者保护法》，并建立专门的保护机构。

同时，遵循“保护金融消费者是金融监管的应有之义”这一新型金

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