一、农户小额信用贷款的作用

二、当前小额信贷实施中存在的一些问题

三、充分发挥小额信贷作用的几项措施

内 容 摘 要

小额信用贷款具有安全、覆盖面广等许多优势，正大被金融部门认识并大力推广，但在推广过程中，由于对此种新的金融服务方式认识上的差异及地域上的差异等，推广的方法、措施各不相同，其成熟经验，尚需进一步探讨总结，以致使此项新业务得到更快更好地发展。

对小额信贷问题的研究

小额信用贷款是近年来金融部门推出的以数额小、期限短、分期偿还为特征的金融新产品，是一种适合贫困户的经济、社会和文化特点的金融制度安排。20世纪80年代在河北、河南、陕西等地金融部门进行了试点工作。2001年12月份，中国人民银行提出在广大农村全面实施农村信用合作社农户小额信用贷款。实践证明，这种新型的金融制度安排，有效地解决了正规金融体系难以辐射的弱势群体的资金需求问题，在很大程度上缓解了我国农业多年存在的资金投入不足的矛盾，使广大农村的农民逐步摆脱了贫困，并走上了发展之路。

一、农户小额信用贷款的作用

一个时期以来，一部分信贷部门以大额贷款易放，工作量小为由，热衷于大额贷款的投放，而因小额贷款笔数多、工作量大为由，而不喜欢投放小额贷款，由于贷款垒大户，使农民贷款难与农村信用社收贷难成为农业和农村经济发展的“瓶颈”，推广农户小额信用贷款是突破“瓶颈”的一项有效手段。

（一）推行农户小额信用贷款可以使农村信用社经营理念发生转变。前些年，农村信用社由于受管理体制制约和经营方向定位不准的影响，对小额贷款普遍认识不足。随着农村金融体制改革的深入和农村信用社服务宗旨的定位调整，近年来，农村信用社在支持“三农”方面逐步推行了农户小额信用贷款。实践证明，农户小额信用贷款分散了风险，提高了贷款质量，使农村信用社逐步认识到农户贷款对其健康发展的重要意义，进而实现了经营理念的转变。发放农户小额信用贷款促使农村信用社信贷人员必须深入农户了解农户生产情况，研究农村资金需求，变“坐门等客”为“上门服务”，围绕农户需求积极开展贷款营销活动。

（二）推行农户小额信用贷款可以激发农户的贷款热情。农户小额信用贷款是一种自然人贷款，对农户的自有资金没有严格的要求，主要是以农户的信誉和偿还能力为依据发放的信用贷款，不需要担保抵押，也不需要层层审批，使农户贷款条件和贷款手续更简化，以此有力地促进了农户借贷观念的转变。同时，农户小额信用贷款采取一次核定、余额控制、随用随贷、周转使用的贷款方式，实行“一证通”，非常适合农民分散经营、规模较小的实际状况，深受农民的欢迎。

（三）推行农户小额信用贷款有利于密切党群、社农关系，改善农村信用环境，促进农村精神文明建设。在农户小额信用贷款工作中，一个重要环节就是充分发挥农村基层党组织、村委会的作用，对农户的信用状况进行评定，并依此作为核定贷款限额的依据，这样做，客观上要求农村基层党组织、村委会的干部和包村信贷员要贴近农民、熟悉农民、了解农民疾苦、家庭状况和资金需求状况，与农民打成一片。同时，也要求农民群众充分依靠村党支部、村委会和信贷员，与他们保持密切联系，有什么困难及时向他们反映。农户小额信用贷款的发放，一方面极大地调动和增强了农民群众的信用意识，“守信光荣、失信可耻”的观念逐步加强，并形成良好的农村信用环境，有力地促进农村精神文明建设。另一方面，更加密切了党群、社农的鱼水关系，更有利于形成携手共进的良好局面。

（四）推行农户小额贷款可有效解决农业产业结构调整的资金问题。农业产业结构调整的动力来自农户，农业生产资金投入的主体也是农户。但由于国家财政对农业的投入一直呈现下降趋势，农业的资金缺口只能由农村信贷来补充。农村信用社开办农户小额信用贷款，在很大程度上缓解了农民调整农业产业结构的资金困难，对促进调整农业产业结构、增加农民收入起到了显著的作用，使农民见到了实惠。随着农民收入的不断增加和农户小额信用贷款的投入，大部分资金被用于购买生产资料和消费方面，投入到社会的大循环中，扩大相应工业产品的生产和流通，激活了农村市场。因此，农户小额信用贷款对启动农村消费市场、扩大内需、拉动经济增长，可以起到积极作用。

（五）推行农户小额信用贷款，可以促进农村信用社自身业务的健康发展。积极开展农户小额贷款工作，在促进农业和农村经济发展的同时，也使农村信用社得到了农民群众和社会的良好回报。广大农民群众和地方党政由于农户小额贷款的发放而得到了实惠，因此，他们对农村信用社的信任和支持也在不断增大，自觉到农村信用社存款、自觉归还贷款的多了，在有的地方，甚至出现排队等着还款的现象。许多农村信用社也因此走出经营低谷，步入良性发展的轨道。

二、当前小额信贷实施中存在的一些问题

农户小额信用贷款推行以来，通过不断摸索、不断完善，总体上发展势头良好，推广的速度大大加快，但在具体工作中还存在着一些问题亟待解决。

（一）有些地方的党政领导对农户小额信用贷款认识不够，支持不力。小额信用贷款的发放，以评定信用户为先导，而这些离不开地方党政的大力支持和积极参与。但有些地方的党政领导受一些消极思想的影响，信用户的评定工作进展缓慢，小额信用贷款投放少或工作质量低。有的乡镇、村委干部认为评定信用户的工作出力不讨好，怕评不上信用户的一些农民会找村委会的麻烦，而且贷款出了风险还要承担责任，对信用户的评定口头上喊重要，行动上不配合。再加上一些农村信用社和地方党政干部对农户小额信用贷款和信用工程的宣传力度不够。农民对小额信用贷款和信用工程的目的和意义不了解，对此持怀疑和观望态度。

（二）部分农村信用社在推行工作上不扎实、管理不到位，限制了农户小额信用贷款作用的发挥。一是信贷人员在基层的摸底工作不深入，在建立农户经济档案中，对农户的生产经营情况、收入状况等重要资料掌握不够详实，以此为依据评定信用户或信用等级，必然有失偏颇。二是为了完成上级下达的进度，调查摸底敷衍了事，甚至“闭门造车”。由于调查摸底工作需要对一个村委、一个乡（镇）的所有农户逐一进行，工作量非常大，而我们的信贷人员只是为了完成任务，造成了调查摸底工作不真、不实、不全的情况。三是受以往工作中短期行为惯性作用的影响，把小额信用贷款看做是短期政策，认为不抓住机会多放贷款就会吃亏，因此造成贷款管理不严，有些地方甚至出现违规贷款的问题。四是小额信用贷款挪用的现象时有发生。发放农户小额信用贷款过程中，经常出现“冒名顶替”贷款，“化整为零”、“垒大户”贷款现象，这些现象严重危害了农户小额信用贷款的开展，绝不能掉以轻心。

（三）农户小额信用贷款发放中的一些具体操作和规定不尽合理，抑制了农户贷款需求。一是贷款条件限制上存在的问题。各地农村信用社根据资金供应能力、防范风险要求，对农户小额信用贷款用途等都作了不同程度的限制，在一些地区，由于配合地方农业产业结构调整，对小额信用贷款限制过死，往往产生农户发展经济的要求与信用社经营目标的矛盾。二是执行利率相对过高。一些地区的农村信用社的农户小额贷款，不论产业类别如何，一律执行基准利率上浮50%的规定，小额信用贷款逾期，不分缘由，不办展期，一律按万分之三罚息，导致贷款农户的负担过重。三是贷款期限与农业生产周期不吻合。农业生产具有周期长、见效慢的特点，一些有利于调整农业产业结构的特色农业生产周期多在1-3年，而目前农户小额信用贷款的期限一般控制在1年以内。期限的欠吻合抑制了农户对小额信用贷款的需求。

（四）对小额信贷是一种金融服务方式还缺乏统一的认识。目前，不少人仍然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融服务。在这种思想指导之下，信贷资金供给者(主要是信用社)开展小额信贷不积极，依然希望能得到国家财政的扶贫拨款；而信贷资金的需求者则是想办法多贷款，因为他们认为这是扶贫款。的确，小额信贷在经济生活中的产生确实源于扶贫之目的，尤其是1997年之后，我国政府也开始采用小额信贷方式用于扶贫工作，并且小额信贷以其扶贫直接到户，回收率高等特征，被普遍认为是最成功的扶贫方式。但是，2001年底人民银行推出的在广大农村信用社全面推行小额信贷工作，在信贷主体、客体、目的及资金来源等方面都已经发生了根本性的变化。这种信贷方式已经由过去的单一扶贫手段转变为具有普遍意义的作用于广大农村的金融服务方式，这一认识的变化关系到整个农村经济发展问题。

（五）农户小额信用贷款依然具有较强的行政色彩，资金的配置效率难以提高。正是由于对小额信贷的认识只停留在是扶贫手段的层面上，这就不可避免地沾染上政府工作的色彩，导致小额信贷资金对政府依赖程度的增大，很少进行资金的成本效益比较，往往只注重资金的发放，而不注重资金的使用指导和收回。农信社的资金由于缺乏较宽松的信贷政策，使得小额信贷行为更有很浓重的行政色彩，尤其是在2001年年底之后，中国人民银行大力倡导全面开展小额信贷的号召之下，一些地方政府开始搞形式主义，信用乡镇建设的条件不是实事求是的评定农户的信用，而是主观臆造，流于形式。信用社出于对资金安全的考虑，自然不会大量投放小额信贷资金。因此不合理的行政干预降低了小额信贷资金的配置效率。

（六）小额信贷的财务自立能力较弱，可持续发展问题受到制约。所谓财务自立是指小额信贷机构创造的收入能够弥补资金成本及其他相关成本(包括风险损失)。一般情况下，小额信贷机构创造的收入主要是贷款利息收入，贷款利率越高，收入越多。然而，由于小额信贷的贷款对象是农户，脱贫免不了是贷款的目的，事实上的贷款利率不可能太高；另一方面，小额贷款本身就存取频繁，其辐射的农户面广分散，因而贷款管理成本往往高于一般的贷款。因此，要想让高成本、低收益的小额信贷财务能够自立，获得持续发展能力是相当困难的。

三、充分发挥小额信贷作用的几项措施

（一）加大宣传力度，为农户小额信用贷款营造一个良好的舆论环境。由于农户的分布范围广，对其宣传一方面应通过电台、电视台等大众媒体，集中宣传农村信用社的整体形象、信贷政策、服务措施等，使更多的农户熟悉、了解信用社为“三农”服务的办社宗旨及小额信用贷款的有关情况；别一方面，要发扬信用社“走千家万户”的优良传统，使信贷员在一定的时间内走遍所辖农户，面对面地宣传，切实摸清农户小额信用贷款的潜力，并做到宣传和开展业务有机结合。

（二）充分发挥政府的组织和引导作用。建立健全农村信用体系，为小额信用贷款创造一个宽松的外部环境。要认真做好信用户的评定工作，推进信用村建设，为农村信用体系建设奠定良好的基础。信用户的评定作为农村信用体系分设的一项基础性工作，作为贷款管理的第一道关口，一定要在县、乡政府的统一组织下，克服信用社现有网点和人员不足的困难，调动一切积极因素，协同作战，统一步调，抓好抓实，要把农村“文明信用工程”建设纳入当地政府的工作目标，加强考核管理。由村委会、村民代表和农村信贷人员组成的农户信用评定小组，要充分发挥熟悉农户家庭情况的地缘、人员优势，对申请小额信用贷款农户的生产经营情况、资产状况、信誉状况、经营能力、道德水平及还款记录，进行全面深入地调查摸底。在此基础上，要认真开展对农户信用等级的评定，以此为依据，逐步建立统一的农户信用登记咨询系统。以后根据情况的变化，及时更新数据，建立动态的数据资料库。同时，还要结合各地实际情况，积极探索各种形式的联保制度，促进农村信用社增加对农户的信贷投入。

（三）适当放宽贷款条件，提供各种优惠政策。一是在贷款条件限制上，要分清情况，区别对待，对那些诚实守信的农户，因受灾等原因暂无力偿还贷款本息的要给予合理展期，并敢于投入新贷款，促进其经济发展。二是适当降低贷款利率。应依据风险的大小，在人民银行公布的贷款基准利率和允许浮动幅度内适当实行优惠。三是根据农业生产的具体要求，合理确定贷款期限，使农业生产周期与农业资金周转周期相衔接，提高贷款的使用效率。

（四）坚持事实求是的原则，因地制宜，发展农户小额信用贷款。要结合各地经济发展水平、农村信用环境、信用社资金状况等实际情况，由点到面、循序渐进地推广农户小额信用贷款，不可“一刀切”，盲目下指标，一哄而起，更不可搞形式主义。同时，必须坚持农户贷款自愿申请，自主使用，并自觉归还本息。对农户通过小额信用贷款得到的资金，必须一分不少地交给农户。农村信用社在推选小额信用贷款过程中，也应坚持经营自主权，切实规避小额信用贷款风险，确保农户小额信用贷款业务的健康开展。

（五）注意农村人力资源的开发与利用，注重人力资本的投资。小额信贷的贷款对象是普通农户，全面实施小额信贷的目的是通过解决农业生产中资金的不足促进农业产业结构调整，增加农民收入。而实际工作中资金的投入能否带来农民收入的增加，要看资金的使用效率，即提高资金的使用效率更加关键。而资金的利用率与使用者素质呈正比。众所周知，目前我国农民的素质普遍偏低，统计资料表明，农民中文盲、半文盲的比重高达50％(包括小学文化程度)，这种较低的文化素质不仅直接影响到农业对技术、对资金的吸纳，也制约着农民驾驭市场的能力，容易失去参与竞争取胜的机会，较低的文化素质只能使信贷资本在低效益甚至无效中循环。因此，信贷资金在主要解决农户生产资金运行的同时，还应积极配合财政政策，即在财政出资支持了小学、初中基础教育的基础上，信用社再通过发放农户小额信用贷款资金支持青年农民的学历教育和接受专业技术培训与学习。目前一些银行已开办了大学生助学贷款业务，实际上农民的子女是助学贷款的主要对象。一部分家庭困难的农民子弟通过政府的特困生补助、助学贷款基本可以解决求学的费用。如果信用社能积极的开发这一信贷领域，从长远来看，信用社与农户将会获得双赢的效果：一是农民素质得到提高，农民增收有了吸纳技术能力、捕捉市场信息的能力基础；二是信用社的业务得到拓展，资产结构会进一步优化。

（六）政府对农户小额信用贷款的干预要适度。在我国，农户小额信贷的实施，依靠村党支部和村委会在信用管理方面的支持与参与，依靠信用乡(镇)建设为其提供良好的信用环境。但是农村信用社是经营货币的金融机构，有特殊的管理要求，任何机构和个人不应干预其经营自主权，信用社有权对贷款与否自主决定。在推进农户小额信用贷款，建立信用村镇的建设过程中一定要注意经过试点，由点到面，逐步扩大，各级地方政府决不应该为了政绩而搞形式主义，产生直接干预具体信贷业务的越位行为。不仅如此，政府还应采取一系列的支持及保护措施，如利用加大对信用社的再贷款力度、制定减税、降低存款准备金率、增加利息补贴等支持经济活动发展的宏观经济政策，通过改善基础设施、提供更多的受教育与培训的机会、建立农业信息服务系统等一系列相配套措施，保护信用社开展农户小额信用贷款支持农业发展的积极性。正如一些专家指出的，“绝大多数小额信贷需要一定的外部资金支持，在其运营的早期阶段尤为如此”。

（七）要注意加强小额信贷的可持续发展研究。国内外不少学者对小额信贷的持续发展问题进行了研究，一般认为，制约小额信贷可持续发展的关键因素是小额信贷组织的财务能否自立。依据小额信贷在国内外的发展现状及一些专家对其前景的分析，我们认为，在影响小额信贷组织的财务自立能力因素问题研究中，小额信贷的不同资金来源和贷款利率的确定相当关键。从实施小额信贷的国家和地区来看，其资金来源一般有三种：一是捐助款。二是政府扶贫拨款。三是正规金融机构的贷款，但往往需要政府贴息。不同的资金来源会伴有不同性质的金融机构和不同的贷款利率，他们共同对贷款组织的财务自立能力产生着影响。靠捐助款和政府拨款源源不断的形成低息贷款的资金来源不是长久之计，尤其是这部分资金或者是不断的被挪用或者是转移了贷款的目标。从本质上讲，廉价贷款常常会降低资金的运行效率。只有将小额信贷纳入正规金融机构运营与管理，按市场运行规则，核算每一贷款项目的成本与效益，才能提高资金的使用效率，实现信贷计划目标。现阶段的农户小额信用贷款是由正规的金融组织——农村信用合作社来实施的，而农村信用合作社是自主经营、自负盈亏的合作经济组织，有近半个世纪的经营管理经验；其实施的小额信贷利率也是在人民银行的指导范围内可自由浮动。因此，其财务自立能力应该具有可持续性，但要维持可持续发展能力还应注意以下几个方面的问题：一是在贷款利率水平不宜过高的前提下，信用社应通过加强贷款的管理，降低经营成本来增加收益；二是经营的自主性和资金的趋利性有可能会引导小额信贷资金远离农户，因此需要有关部门加强监督和引导；三是政府部门对小额信贷方式应有政策性支持措施；四是为小额信贷这一方式服务的信用评估组织应有准确的定位，它的存在对小额信贷的持续发展起着至关重要的作用。

参 考 文 献

1、王秀芳、于树胜、李维军《中国农村信用合作》2003.1

2、胡国献《农村信用社经营管理文集》中原农民出版社

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