一、农村信用社现行稽核制度的弊端

二、农村信用社稽核体制创新的意义

三、农村信用社稽核体制创新的对策和建议

内 容 摘 要

深化农村信用社改革，关系到农村信用社的稳定健康发展，关系到农业发展、农民增收、农村稳定的大局。健全、完善农村信用社稽核监督管理体制，是确保农村信用社内部机制有序转换，经营机制和考核体系有序建立，以及消除各种不稳定因素，防范和化解风险的根本保证，是农村信用社改革成功与否的关键。本文就当前农村信用社稽核体制的诸多弊端，阐述了稽核体制创新的重要意义，并围绕这一主题，提出了一些个人见解、对策和建议，旨在健全完善农村信用社稽核监督管理体制，为深化农村信用社改革保驾护航。

农村信用社稽核体制创新探析

稽查明正误，核验始准确。任何成功的事业都有严格的规章制度加以管理而规范化的。有规章，就有管理，有管理，才有约束，有约束才能把事情办好，使之沿着正轨良性发展。当前，按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求，农村信用社作为“自主经营，自我约束，自我发展，自担风险”的市场主体，必须建立完善法人治理结构和内部制度，依法合规开展业务经营活动，采取有效措施，转换经营机制，加强内部管理，不断改善经营状况，增强自我发展能力。在新的经营环境和经营机制下，农村信用社内部监督管理工作，如何跟上形势发展需要，这对农村信用社稽核体制提出了新的要求。

一、农村信用社现行稽核制度的弊端

当前，农村信用社稽核是信用社稽核部门对信用社的业务和财务活动所进行的监督和检查，它介于决策与执行之间，是对决策者负责并为保证决策者领导职责的充分发挥，而由相对独立、较为超脱的稽核部门来执行的一种再监督，是经济监督的一种形式，是经济监督不可缺少的内容。农村信用社现行稽核一般有两种类型：一种是上级管理部门或决策者根据当前实际情况或出于某种意图，提出相关要求，制定稽核方案授权稽核部门实施；另一种是稽核部门根据部门工作职责，按照既定的目标自我开展工作。稽核监督的内容和范围主要包括信用社的业务经营活动和随之引起的财务活动，以及经营和管理中的真实性、合法性、安全性和效益性等，稽核方式一般表现为内部稽核、手工稽核、现场稽核，常在业务活动和财务活动发生后进行，以肯定成绩、揭露弊端、消除隐患、纠正偏差为着力点，即以“纠弊补漏”和查处性事后稽核为主，稽核内容、形式、手段较单一，存在较大局限性。

随着农村信用社改革的不断深入，农村信用社根据建立现代企业制度的要求，初步建立了垂直管理、双重领导的稽核工作系统，但相应配套的法律、法规及规章尚未建立完善，内部监督约束机制不到位，作为内控系统的关键环节和核心的稽核监督机构，在实际操作中的地位和功能未转变，现行的稽核体制和稽核工作存在诸多弊端：（一）、内部稽核管理体制尚未理顺，指导目标不够明确。决策层和基层社领导对稽核工作未引起足够重视，决策风险控制约束能力弱化，超越或违反决策程序的行为不同程度存在。稽核监督机构独立监督地位未能得到充分体现，各职能管理部门协调配合不够，信息不对称，与之相适应的监督约束机制难以到位，对稽核发现的一些重大问题不能及时决断，难以作出相应的整改措施，影响稽核质量及效果。（二）、实施稽核监察的内容陈旧，手段单一，缺乏全面性、灵活性。传统的稽核理念仍占主导地位，偏重于合规稽核、静态稽核及事后稽核。一般采取现场稽核方式，以“查弊补漏”和查处性事后稽核为主，带有一定的片面性和局限性，没有真正发挥其在防范风险方面应有的作用。（三）、稽核方法欠妥，力度不够。稽核搞事前通知，在工作中走过场，未认真履行其职责，该发现的问题而未发现，发现问题难以上报处理，或听基层社领导策划，以稽代查；或只是批评教育，一罚了事，存在地方保护主义和怕得罪人思想。在监管宽严的尺度上，往往管理为重，监管为辅，一定程度上是情感及局部利益优于整体利益，造成监管定位不当，查处不力。（四）、稽核监管手段落后，科技含量低。随着微机的普及，农村信用社经营手段不断改革和创新，各项业务迅猛发展，经营活动增加了许多不确定因素和风险性。农村信用社稽核工作仍停留在手工稽核阶段，存在着“手工”稽核“电脑”的尴尬局面，工作效率和质量难以保证。

农村信用社现行稽核诸多弊端产生的原因：

(一)、信用社内部控制存在不足

1、信用社内部治理结构不完善。尽管农村信用社已经建立了由股东大会、董事会、监事会以及经理层构成的法人治理结构，但在实际工作中各个管理层的职责划分并不很明确，管理层次不清晰，甚至有的股东会、董事会、监事会形同虚设，形成内部人控制，缺乏相互制衡。

2、内部控制认识和理解上存在偏差。许多信用社对内部控制的内在含义缺乏全面、深刻的理解和认识，忽视了内部控制是一种机制，是自行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统，没有站在影响信用社自下而上的战略高度上重视内控机制建设，经营理念仍然重外延扩张，轻内涵发展；重业务拓展，轻内险防范；重被动迎合外部监管法规及制度要求，轻企业内控制度的系统建设。

3、内部组织结构设置和权责分配不合理。不少信用社的管理往往重业务部门，轻管理部门，部门之间协调性差，缺乏相互制衡，没有统一的授权办法和明确的责任分配。权力得不到有效制约，信用社内部缺乏及时高效的信息传递机制，也难以及时发现和制止越权行为。

4、内部稽核监督层次不高，权威不够。一些信用社对内部稽核监督部门重视不够，在组织上所处的层次不高，无法保证其独立性和权威性。内部稽核监督职能还停留在防差错、防弊端上，稽核检查的范围窄、频率低、周期长，对发现问题的处理力度弱，没有发挥其“御前带刀侍卫”的积极作用。

(二)、信用社稽核监督措施不当

1、稽核监督定位不当。长期以来，稽核监督部门同时履行内部管理和稽核监督两种职能，形成农村信用社“监管统一”体制与模式，这种体制与模式在新的环境下，其弊端十分明显。一方面，农村信用社存在内部人控制的问题，在利益的驱动下，有着违规甚至违法操作的内在动力，按照依法稽核原则，应严格依据法律法规进行处罚。另一方面，正是“监管统一”的体制与模式，使稽核监督部门与被稽单位蒙上了一层特殊关系，在监管的宽严尺度上，往往是管理为重，监管为辅，避重就轻，这直接导致了稽核监督定位不当。

2、稽核监督观念陈旧。首先传统的理念仍占主导，偏重于合规稽核、静态稽核及事后稽核。传统的稽核理念与时代的要求相差甚远。其次，稽核人员法律意识薄弱，长期行政性管理式的思维，不可能使现有稽核人员的思想在短时间内产生质的飞跃，一改陈年积习而实施依法操作，稽核监督观念相对滞后。

3、稽核监督手段不合理。当前，农村信用社稽核工作仍停留在手工稽核阶段，一般是通过现场检查的方式来实现的。但由于农村信用社目前机构网点众多，且分散于广大农村，经营规模偏小，监管对象风险大，高风险机构数量多，而稽核人员却存在数量少，综合素质不高的尴尬状况。即使深入进行现场检查，也会由于上下信息的不对称而难以对信用社的风险作出全面、客观的评价，加上现场检查存在“突击检查”、“运动式监管”的误区，没有建立起持续性检查的有效机制，稽核深度不够，重复多，流于形式。

4、稽核力度不足，案件查处不力。主要原因是：一是素质差，应付思想严重。有些人员对基层工作存在的问题，该检查的查不出来，该堵的也堵不住，给人一种“走过场”的感觉。也有的人员对工作漠不关心，不按程序，不严格履行自己的职责，造成工作被动；二是不讲原则地维护单位形象，怕暴露问题影响单位评先进和职工收入；三是瞒报案件，主要是怕领导自身要承担责任，对自己明哲保身，对下属避重就轻，这是对工作极不负责任。

农村信用社稽核的诸多弊端，与当前农村信用社改革形势极不相称。首先，农村信用社在法人治理结构改制过程中，按照“所有权、经营权和和监督权适当分离，相互制约”的要求，其目的是要促成农村信用社内部机制的转换，促成一个合理、有效的营运和管理机制的建立。建立有效的激励和约束相互结合的经营机制及资本经营预算制度和经营业绩、风险控制的考核体系，是农村信用社改革成功与否的重点和难点，内部控制体系和监督管理体系的构建和完善，是确保农村信用社内部机制有序转换，经营机制和考核体系有序建立的根本保证。其次，信用社引入新的营运和经营管理机制后，应把经营活动中的一些不确定因素和风险因素及时得到有效控制和消除，使各种不确定因素，特别是风险因素得到有效控制，促进农村信用社经营机制顺利有序运行。因此，在新的形势下，农村信用社稽核体制要有所创新。

二、农村信用社稽核体制创新的意义

建立完善有效的稽核体制，健全完善内部监督管理体系，是农村信用社风险防范和控制的重要保证，起到内部控制和自我约束的作用。（一）、有助于改变当前农村信用社不断改革，而相应配套制度建设滞后，以及传统的信用社内部控制缺陷，会计信息失真，内控体制不顺，权力制约失衡，员工素质不能满足现阶段信用社经营管理要求，违规经营等现象，降低信用社经营成本和经营风险。（二）、有助于信用社干部、职工增强法制观念和法制教育，提高员工业务素质，增强责任心，严格按操作规程办理业务，打击个别无视法纪，营私舞弊，贪污盗窃等犯罪行为。（三）、有助于规范信用社经营行为，防止部分信用社的某些改革措施倾斜于利益机制上，至使其在经营和管理上出现短期行为，防范和化解风险。

三、农村信用社稽核体制创新的对策和建议

（一）、加强内控制度建设，完善稽核管理体制

当前，农村信用社稽核管理体制应按照“健全内控机制，完善法人治理结构，强化自我约束机制”的要求，建立适度集中，相对独立的稽核管理体制。

1、加强内控制度和环境的建设，构筑风险内部防线。内控制度的建设是健全内控机制，强化自我约束机制的前提，健全、完善的内控制度和良好的经营环境，为稽核体制的完善与创新提供强有力的保障。

①、监督农村信用社完善法人治理结构，做好决策建设。要注重“三会”制度建设，落实风险责任。现阶段要坚持“三会”制度，明确社员代表大会、理事会、监事会的议事制度和决策程序，增强透明度；要注重制衡机制的建设，避免独断专行，要通过确立社员代表大会作为权力机构，理事会作为决策机构，监事会作为监督机构，主任、副主任作为经营管理机构，界定其职责权力和任务，各司其职，形成有效制衡，要严把高管人员准入关，从基础上确保决策管理层具有较高道德水准、经营管理能力和有较强事业心责任感。

②、整合流程与落实内控并重。一方面，要结合农村信用社工作实际，对现存分散且数量庞大的内部控制制度按科学决策、保障、计算机、会计和业务五大系统，分别制作出各系统流程操作自律控制体系，并按相互制衡原则进行设置，形成一套系统化、流程化、规范化、整合化和操作性强的内部控制制度；另一方面，要增强内控优先意识，结合农村信用社新业务及现有控制制度尚未健全的实际，实行优先建立控制制度和不断完善相关内部控制制度。

③、突出内部控制监管。完善的内部控制是农村信用社审慎经营的基础，稽核监督管理部门对农村信用社的外部监管不能替代其自身内部的有效控制，因此，一要督促其对信用社内部控制制度的落实，引导其树立内控优先意识，提高紧迫感和重要性认识，并要求其建立更加有效、科学、完善的内部控制制度，确保一切经营管理活动有依据、有保障，实现安全稳健有序发展；二要督促内部控制制度有效运行，坚持有章必循，督促其从落实领导管理责任入手，构筑起整体责任网络；三要督促加强持续性稽核监督检查，将执法必严，违法必纠落到实处，并依照农村信用社内部控制制度作出客观、公正评价。

2、建立适度集中的稽核监督机制。建立完善的、有效的内部控制系统，是农村信用社风险防范和控制的重要保证。稽核监督机构是内部控制系统的关键环节和核心机构，它是企业管理层开展的用以增强实现其既定目标的一切活动，能起到内部控制和自我约束的管理作用。农村信用社改革后，应建立较合理的股权结构和组织机构，并在经营理念、用人机制、业务范围、服务方式等方面发生相应的转变，将稽核监督体制和机制贯穿于现代经营管理的整个理念中。县（市）级稽核部门和稽核人员实行双重垂直领导，即在上级管理部门和当地信用社管理层的双重领导下主要负责当地信用社辖区的上级和本级稽核监督任务，稽核部门负责人直接向上级管理部门和当地信用社董事长（或理事长）和监事会负责。这种机制可以体现稽核监督的超脱性、独立性，提高稽核监督的权威性。实行双重领导是因为稽核的职能不仅仅是监督中对发现问题进行“暴露、保护、建设”的作用，还在于各级信用社管理层也需要稽核对本级信用社的经营效益和经营手段在评价中发挥“考核、改进、提高”的作用，这是稽核发挥“监督、评价、鉴证”职能，注重经营效益，适应现代化科学管理要求的需要。

3、要确保稽核独立的监督地位和监督权威性。确立独立的、不受本系统其他业务部门牵制的稽核监督地位，这是由稽核的性质和作用所决定的。稽核机构在履行职责过程中，应当独立于其他本系统各业务部门和被审机构，要以负责的态度运用权力和资源，追求明确的目标。稽核在享有固有的检查监督权和经济处罚权的同时，要赋与稽核新的权力：其一，应享有抗衡权。在执行稽核结论中有争议时，可持己见走上裁决。其二，应享有超限权。在稽核过程中涉及领导问题时，在上级管理部门的领导下，可超出所受社的领导权限深入工作。其三，应享有受保护权。稽核监督工作在揭露弊端过程中往往直接涉及单位或个人利益，为确保稽核工作的深入开展，使存在问题水落石出，上级管理部门对稽核人员要实行有效保护。要加强对稽核工作的领导和重视，上级管理部门或联社一级法人单位的一把手要直接抓稽核工作，以提高稽核部门的权威性。此外，应提高稽核部门的行政职别，配备副主任级的总稽核，确保稽核监督地位和监督权威。

（二）、建立稽核业务体制

1、要根据农村信用社的实际，做好稽核规划、重点和方案。在稽核工作的目标管理上，要重点加强对下级机构经营决策的合规性、经营过程中的风险性、经营成果的真实性和所报告的信息的可靠性等进行有效稽核监督，现场稽核监督的内容应当涵盖对下级机构经营业绩以及财务状况可能产生影响的所有因素，并建立连续性、可比性的稽核报告制度和信息库。实施稽核工作时，要做到“三个转移”、“四个结合”，即稽核重心由财务稽核向效益稽核转移；稽核职能由监督型向监督服务型转移；稽核考核由数量型向质量型转移，坚持稽核检查与业务辅导相结合；稽核检查与思想政治教育相结合；稽核检查与建立健全规章制度相结合；稽核检查与防治相结合，进一步把稽核工作向广度、深度、力度推进。

2、在稽核工作的方式、方法上，稽核重点不仅在于对客体作静态的分析，而且更重要的在于对客体作动态的分析。要积极发挥稽核的监督和评价职能，评价是对已设机制的合理性、完备性、有效性进行稽核，即所谓的检查是否有章可循，监督是对已设机制的合理性、连续性、严肃性进行稽核，即所谓按章办事。对各项业务机制运行情况的稽核所作出的稽核结论要注重科学性和实效性，经得起时间的考验和事实的论证。同时，提出的稽核意见或作出的稽核结论要成为各项业务运行机制的监督、研究、完善的重要素材。

3、在稽核工作的手段、策略上，一是稽核工作由单一的合规性向合规性、风险性、效益性转变。随着农村信用社改革的不断深入，由于同业竞争的市场化和国际化，增大了农村信用社业务经营活动可能出现的风险。稽核工作应及时把握新时期的稽核重点，突出防范经营风险的监督和评价，注重资产风险的监督管理；自身负责的偿还能力和业务经营效益的监督管理；系统内各机构执行国家方针、政策、法规和金融规章制度情况的真实性、合法性的监督管理。二是稽核监督由事后监督向事中、事前监督转变。稽核的重点在于防范，而事后监督在稽核手段上滞后，防范措施上滞后，只能是“亡羊补牢”，不能做到“防微杜渐”，不能把各项业务经营活动中的各种差错、弊端、事故和隐患消灭在萌芽之中。从防范风险入手，稽核监督要做到事中和事前化，稽核工作要实现“三个转变”：从以补救为主向预防为主转变；从以突出检查向常规检查为主转变；从以现场稽核向非现场稽核和现场稽核相结合为主转变。现场稽核主要是防范实时性风险，非现场稽核以资本的充足性、资产与负债的流动性、资产的安全性、经营的效益性为稽核重点，通过对各项非现场监管指标的监测和分析，提前发现问题的趋势，将风险监管功能前置。做好现场稽核和非现场稽核有效衔接，切实提高稽核质量和效率，避免稽核工作盲目性。使稽核监督手段更加科学合理，这是稽核手段追求的方向。三是稽核手段由单一的手工操作向手工操作和电子计算机操作相结合的转变。实行电子计算机操作和信息网络电子化，这是时代发展的方向。决策层应以发展的眼光，加大投入，为稽核人员创造深造机会，充实稽核工作电子计算机技能，提高科技含量，以适应新形势要求，不断提高稽核力度，拓宽稽核领域，提高稽核工作质量与效率。四是建立稽核信息审慎公布制度。及时准确的稽核结果及整改措施对外公布，有利于被稽核机构自觉对照稽核部门的要求作出适应性的调整或纠正，发挥稽核的指示和导向作用；有利于社会公众对照既定的稽核目标和行为准则增强对稽核人员的约束和社会监督。稽核信息审慎公布制度，有利于发挥市场机制作用，促进信用社以更加安全稳健方式经营。五是辨证处理“质”和“量”合理安排稽核项目，辨证地处理好“质”和“量”。的关系，树立质量第一的精品意识和抵御风险的防范意识。一方面应适当缩减稽核项目数量，改变稽核人员疲于应付的被动局面，要加大稽核力度，解剖“麻雀”，求深求精，以质取胜。六是正确处理好金融创新与稽核监督的关系。农村信用社内部稽核部门应妥善处理金融创新与稽核监督的关系，对于金融创新中出现的一些差错、弊端和漏洞等问题，要区分创新的出发点是个人行为还是业务发展的需要，要多分析原因，少盲目定论，多提出建议，少行使处罚，通过适度的审查，使农村信用社各项业务健康、持续的发展。

（三）、加强稽核队伍建设

稽核工作质量在很大程度上取决于稽核部门自身的建设，取决于稽核人员素质的高低。具有高素质的人员可以凭智慧和责任心来弥补各方面的缺陷，防范和化解经营风险，因此，要加强稽核队伍建设。首先，要提高稽核人员准入门槛。随着金融竞争的加剧，农村信用社业务经营的复杂性、多变性和风险性会不断增加，给稽核结果的准确性、有效性增加了一定的难度。这就要求稽核人员第一必须要有高度的政治思想觉悟，良好的职业道德和饱满的敬业精神；第二，必须熟悉各项业务知识，具备一定的稽核实践经验；第三，必须具备一定的判断能力、经济分析能力和写作表达能力。因此，要提高选拔稽核人员的标准，建立考试、考核制度，认真选拔优秀员工加入稽核队伍，对不符合条件的，特别是不具备良好的职业道德和敬业精神的人员，要及时调离稽核岗位。其次，要建立再教育培训机制，形成分层次培训稽核人员的有效制度。不仅要培训应知应会的知识，更要学习国际、国内先进的内部稽核理论与实务。对于优秀的稽核人员，要创造条件让他们接受外部规范的稽核知识和业务培训。再次，要建立稽核工作业绩考评机制。主管部门要定期对辖属稽核机构和稽核人员进行工作业绩考核和评审，对先进的稽核机构和优秀稽核人员进行表彰和奖励，对先进单位的稽核经验和优秀人员的先进事迹要进行广泛宣传和相互交流，有推广价值的要及时推广，以提高稽核人员的工作积极性，促进稽核工作不断创新，稽核管理实现规范化和科学化。

农村信用社改革是当前及今后一个时期内社会经济活动的一个重要主题。深化农村信用社改革，改进农村金融服务，不仅关系到农村信用社的稳定健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。农村信用社在深化改革过程中，要正确处理在管理体制、产权制度、风险防范方面存在的问题，不断改进管理方式、经营方式和服务方式，同时，要加强内控制度建设与落实，完善内控机制，创新稽核监督管理体制，加强内部约束与监督，切实防范和化解风险，确保农村信用社改革安全稳定有序深入开展。

参 考 文 献

1、《深化农村信用社改革试点文件汇编》，中国银行业监督管理委员会合作金融机构监管部编，中国金融出版社，2004年。

2、《农村信用社改革知识问答》，中国银行业监督管理委员会合作金融机构监管部编，中国金融出版社，2004年。

3、张莉莉，《警惕：农村信用社内外部道德风险》，中国农村信用合作，2004年第4期。

4、谢军明，《深化改革后农村信用社稽核管理体系的探讨》，中国农村信用合作，2004年第3期。

5、王泽平，《促进开放体系下的合作金融监管与时俱进》，中国农村信用合作，2004年第5期。

6、冯益平、屠达明，《新形势下做好稽核工作的几点建议》，中国农村信用合作，2004年第3期。

7、侯玉林、盛作安，《合作金融监管应更新思路》，中国农村信用合作，2004年第3期。

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