关于我国农村金融服务体系建设的思考

[摘要]：农村金融服务体系是整个金融服务体系的有机组成部分。而金融服务体系的内涵是指资金融通关系的总和，它包括融资主体、金融机构体系、融资渠道、融资方式、资金价格形成机制及相关的法律规则、政策和宏观调控机制。农村金融服务体系要适应农村经济稳定发展的需要，能充分反映农村金融的特殊性，有利于国家对农业经济所采取的保护、支持、发展三个层次目标的实现。农村金融市场不是一个单一金融市场，而是多个局部金融市场组成。农村金融市场的发展本身是农村发展的重要手段之一。农村金融市场可以对农村发展做出应有的贡献。任何一家金融机构、任何一项金融工具均不能完全满足农村金融服务需求，组织多样性和工具多样化因其各自不同的功能而成为必需。

[关键字]：农村金融服务 问题 思考 建设

目录

关于我国农村金融服务体系建设的思考1

[关键字]：农村金融服务 问题 思考 建设1

一、农村金融服务体系框架及现状1

二、农村金融服务体系存在的问题2

三、发达国家农村金融体系借鉴4

四、建立和完善我国农村金融服务体系构想5

一、农村金融服务体系框架及现状

农村金融服务体系是整个金融服务体系的有机组成部分。而金融服务体系的内涵是指资金融通关系的总和，它包括融资主体、金融机构体系、融资渠道、融资方式、资金价格形成机制及相关的法律规则、政策和宏观调控机制。农村金融服务体系要适应农村经济稳定发展的需要，能充分反映农村金融的特殊性，有利于国家对农业经济所采取的保护、支持、发展三个层次目标的实现。建立健全农村金融服务体系的基本原则是：将农村金融服务体系的构建和完善与建立农村市场体系相结合，和国家经济发展战略与基本产业政策相结合，从改善信贷资金供给入手，提高农民营运资金的能力和需求。根据我国国情构建和完善农村金融服务体系，应以现行的农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储汇局和新成立农业保险公司作为基本框架。从1996年以来，我国农村金融经过改革，基本上形成了具有政策性功能、商业性功能和合作性功能的金融服务体系，分别设立了农业发展银行、农业银行和农村信用社三类金融机构，少数经济发达地方还包括地区性商业银行延伸的机构和网点等。这种金融服务体系的设立和改革的方向总的来说应该是合理的、正确的。它初步改变了我国农村金融机构长期以来政策性、商业性和合作性功能混淆不清、利益冲突、机构单一的局面。从表面上看农村金融服务体系功能合理，种类虽然齐全，但实际上缺少层次性，矛盾冲突多，内耗大，功能和作用出现萎缩，我国农村金融服务体系的改革和健全远还没有完成。

二、农村金融服务体系存在的问题

１、中国农业发展银行业务面窄，功能发挥不充分。1998年３月，国务院对农发行的职能做了重大调整，将农业开发贷款、扶贫贷款，以及粮棉油企业加工和附营业务贷款划归农业银行管理，农发行成了专著于粮棉油流通领域的政策性银行。近几年，随着市场经济的逐步发展及粮食流通体制改革的深化，农发行的业务急剧萎缩，2002年全行系统累放粮棉油贷款比上年同期减少152亿元，其中粮食贷款减少62亿元。农发行对农村经济发展的促进作用极为有限。

２、中国农业银行追求商业化经营，农村业务有萎缩的趋向。入世以来，为迎接外资银行挑战，农业银行显著加快了建设现代商业银行的步伐，采取了一系列改革措施，比如撤并低效网点，分流精简员工，提升经营层次等，在这一过程中，贷款向优质客户、大客户倾斜的同时，逐渐远离了农村中小客户，农业银行对农村经济的支持作用日渐减弱。

３、农村信用社“多病身子扛重活”，难担服务“三农”重任。随着农业发展银行在农村业务的退出和农业银行农村业务的收缩，农村信用社承担起支持“三农”的重任。但因农村信用社多年来改革未有大的突破，在“干重活”的同时，已“重病缠身”：（１）合作化没有实质性恢复，“官办”也没有根本性改变，产权不清，法人治理结构不完善，股东权责不明，风险责任未落实，自我发展、自我约束机制没有形成；（２）经营状况不佳。全国农村信用社2001年底不良贷款5290亿元，占比已达44％；有58％的信用社资不抵债，资不抵债的金额为161亿元；（３）服务方式和服务手段陈旧，不适应农村经济发展的需要，农民“贷款难”的问题比较突出；（４）资金来源渠道狭窄，欠发达地区农村信用社资金力量尤为薄弱，难以满足农村经济发展的需要；（５）人员数量不足、素质不高。“脱钩”以来人员数量没有随着业务量增长而增加，不少地方从业人员中，大中专文化程度的不足30％；（６）行业自律体系和监管措施有待于进一步完善，一些信用社因缺乏有效管理和监督，业务经营陷入恶性循环。因此，农村信用社也未能很好地发挥支持农村经济发展的作用。

４、农村保险严重缺失，农村经济补偿机制未健全。在计划经济体制下，保险公司对农业保险的成本和盈利考虑较少，各地根据需要开办了多项种植业、养殖业保险。到1993年农业保险保费收入迅速攀升到8．3亿元，占全国总保费2．1％，但赔付率高达116％，经营农业保险一直处于亏损状态。1996年以后，随着中国人民保险公司向商业性保险公司转化，加上农业生产组织形式的变化，全国的农业保险开始大面积萎缩：2000年农险保费收入仅为3．87亿元，2001年继续减少为3．31亿元，只占总保费的0．6％，农民户均保费只有２元多一点，农险品种也由高峰时期的60多种下降到目前的不到30种。这与农村经济结构的多元化发展背道而驰，在目前的政策框架下，农业保险有可能被商业保险公司彻底抛弃。保险，这一经济补偿机制，对农村经济的支持几乎丧失。

５、邮政储蓄疯狂“抽血”，加剧了农村资金“体外循环”。1986年作为解决邮政系统“扭亏为盈”举措之一，国家允许邮政系统恢复开办储蓄业务，并给予较大的利率优惠，目前，吸存与转存利差仍为2．35％。邮政储蓄正是凭借“无风险收益”优势在农村遍设网点，疯狂地吸收农村资金，这些资金通过上存人行而游离农村经济，加剧了农村资金“体外循环”。

6、体制外金融组织发展不规范，甚至受到压制。从1983年开始各地自发成立的各种农村基金会，由于其定性排除在金融机构之外，不准办理金融业务，不作为金融机构来管理，所以，在运作方式、决策机制、对行为当事人的约束等方面存在诸多固有的、不可避免的缺陷，致使许多基金会在缺乏有效监督的情况下不仅办理了金融业务，而且违规办理了大量的存贷款，进一步加大了基金会的经营风险。这种状况不仅严重背离了为农业、农民和农村集体经济服务的初创宗旨，而且最终导致了农村金融秩序的混乱，迫使中央于1997年11月正式决定对其进行全面整顿，1999年1月，国务院以国办发 [1999]3号文宣布在全国统一取消各种形式的农村合作基金会。

农村金融市场上正规金融的缺位，为非正规金融孳生和发展提供了空间。以民间借贷为主体的非制度金融虽然一直比较活跃，但一直不具备合法地位，更无法实现规范发展。并且相当部分的民间借贷仍然采取了口头约定等简单形式，利率普遍较高，粗陋的形式与较高的利率，既制约了资金需求，也成为众多法律纠纷的根源。 

政府一直禁止民营银行进入银行业，也不允许非正规金融活动的存在，导致非正规金融走向两种归宿：一种是消亡，另一种是地下经济化。一些地方私人钱庄、高利贷的存在，实际上就是由各地企业和家庭的金融服务需求所驱动的非正规金融活动地下化的产物。

但是，越来越多的金融业界人士也认识到，非正规金融常常还是金融创新的源泉。今天有些正规金融活动，起初就是一种非正规金融活动。今天已经达到年规模数万亿元的同业拆借活动起初就是非正规金融；股票市场，在1980年代末期也还是非正规金融。

三、发达国家农村金融体系借鉴

农村金融是保证农业发展的重要条件，也是推动农业现代化的重要条件。而农业生产周期长、规模小，农民的借款能力薄弱，担保能力和信用程度不高，贷款成本高，一般商业银行大多不愿意对农业放款。不少国家的农业金融体系采取以政策性金融机构和合作金融机构为主、商业银行为辅的体系。例如，在美国，农业金融机构是由多层次组成的：①联邦土地银行。它是1916年根据联邦农业信贷法成立的，全国有12个联邦土地银行，每个农业信贷区1个。这些银行通过480多个地区的联邦土地银行协会为农民提供长期贷款；②联邦中间信贷银行。它是1923年根据农业信贷法成立的，全国有12个联邦中间信贷银行，起初主要为农民提供票据贴现。1923年成立的地方生产信贷协会，全国有420多个生产信贷协会。联邦中间信贷银行为地方生产信贷协会提供贴现和中期贷款，地方生产信贷协会再贷款给农民。中间信贷银行的股本由协会购买，借款人用贷款的5％购买协会股本，最多可拥有10％股本；③合作社银行。它成立于1933年。有12个区的合作社银行为农业合作社和各种农民协会提供贷款服务，并成立了合作社中央银行。其特点是农民有80％的股份，社员占50％以上的营业额。到1985年，这3个机构为100余万生产者提供790亿美元贷款；④农家管理署。它成立于1935年。起初主要是监督农业贷款，帮助农民购买土地（提供农场复兴贷款和农场所有权贷款）。现在的主要业务一是为私人贷款提供担保并贴息；二是直接提供贷款；⑤农产品信贷公司。它成立于1933年，其职能主要是根据政府的农业政策制定农产品贷款计划，并以农产品为抵押，每年贷款90亿美元；⑥商业银行。多数经营短期农业贷款，到1989年仅占农业长期贷款的21％。发达国家除了有完善的为农业服务的银行体系外，针对农业生产是在大自然条件下进行的，农民不仅要承担市场风险，还要承担自然风险的特点，纷纷建立农业灾害保险制度。美国1980年由国会通过的《联邦植物保险法》，规定农业部为所有保险农作物提供30％的保险补贴。同时，将联邦农作物保险公司的股金增加2倍多，承保范围几乎覆盖所有的粮食作物。加拿大的农作物保险金由政府和农户各负担一半。农作物保险制度在稳定生产，保障农民利益方面起了积极的作用。

四、建立和完善我国农村金融服务体系构想

（1）农村金融市场不是一个单一金融市场，而是多个局部金融市场组成。农村金融市场的发展本身是农村发展的重要手段之一。农村金融市场可以对农村发展做出应有的贡献。任何一家金融机构、任何一项金融工具均不能完全满足农村金融服务需求，组织多样性和工具多样化因其各自不同的功能而成为必需。

   （2）通过引入组织多样性而在农村金融领域引入机构竞争是必要的。竞争能够带来效率，扩大金融服务供给，促进金融机构按照服务产品接近或者等于成本定价。这也意味着与此相应，应该存在不同的金融工具以满足不同农村市场的金融服务需求。总体看来，中国各类金融机构往往只拥有类同的、最基本的贷款金融工具，缺乏金融创新。其涵盖面不足，难以满足各种农村市场的需求。因此，多元化金融机构的存在有了必要。甚至非正式金融也能成为机构竞争的补充，它促进竞争，增进福利。

应打破国有或准国有金融机构在农村金融市场的垄断或准垄断地位。国有或准国有垄断等同于国家占据竞争性领域，获得一种国家市场权力。市场权力的存在和滥用会导致限制竞争的行为，从而降低效率。

（3）推行农村利率市场化，进一步扩大存贷款利率浮动幅度。只有利率自由化，银行才有可能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价 。如果不推行利率市场化，金融机构或组织之间就不能充分展开竞争。

 (4) 农村金融市场的主体应该是竞争性商业金融，政策性金融应该发挥辅助性的作用。国有商业银行、民营银行、农村信用社、合作金融、商业化小额信贷、非正规金融都可以成为竞争性商业金融市场的组成部分。在竞争环境下，合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外仍然需要按照市场规则运作，因而也是竞争性商业金融市场的组成部分。商业化小额信贷的效果可能好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。商业化小额信贷目前已经成为小额信贷项目的主流发展方向，财务上的可持续性和资金自给成为其标准。外部援助和捐助应该面向促进现有和未来小额信贷项目的财务上的可持续性和自给。对于一些面向特定贫困者的、不能达到这些标准的小额信贷项目，如果社会收益远远大于社会成本，那么外部援助和捐助仍然可以考虑对之提供支持，但是应该促进项目朝着这些标准靠近。农业银行的贴息贷款很容易产生弊端，容易扭曲和破坏竞争性商业金融市场。贴息贷款容易被较富裕农户获得，而不是较贫困农户，从而产生逆向选择问题。贴息必须直接针对特定贫困者的投资项目，也就是既对特定贫困者，又同时对项目。政策性金融除了上述领域之外，还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、建立金融服务信息系统等方面发挥作用。比如，在粮棉购销市场放开情况下，可将中国农业发展银行改组成为专业性农村信贷担保银行，为政府推动的某种项目信贷计划提供贷款担保，而不是去执行补贴性信贷项目计划。

（5）改进金融监管，发展地方民营中小银行，允许非正规金融存在。发展民营银行等正规金融机构可以挤出部分非正规金融。比如可以通过改革现有金融机构、甚至地下钱庄发展民营乡村银行，还可以直接新建民营乡村银行。新建民营银行最容易实行资产负债管理和根据资本充足率来监管。温州一带地下私人钱庄和高利贷的存在均说明民营银行在农村金融市场中有其生存和盈利空间。非正规金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持。简单宣布非正规金融非法是不合理的。在非正规金融监管方面，金融管理当局仍然可以发挥作用，而不至于强迫其正规化，从而保持其活力。比如，高于中央银行规定的商业银行贷款利率4倍以上的民间借贷才应成为该打击的高利贷，低于高利贷利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护，尤其是在发生贷款违约纠纷情况下。合会之类的非正规金融组织，原则上是中国文化传统的组成部分，不能禁绝。在正式金融较为发达情况下，其吸引力会下降。可以规定一户家庭一月所入会脚金额之和不得超过一定金额（比如与该村户均资产额挂钩），所获会金总额不得高于一定金额（也与该村户均资产额挂钩），以减少倒会可能性。

高利贷这种民间金融形式虽然也有满足农村金融服务的事实功能，但是它往往代表着一种私人市场权力，而市场竞争的功能之一就是防止、抑制和消除私人市场权力，使得市场逼近完全竞争市场，从而改进金融服务供给，提高金融服务效率。就此意义上，应促进发展地方民营中小银行，挤出高利贷活动，从而防止放款人形成和滥用与此相关的个人市场权力。

中小型金融机构主要立足于所在区域，更为全面地掌握本地情况，更着眼于发放小额贷款，有利于农户、城乡中小型企业的融资。同时，需要注意的是，地方中小金融机构，并不是地方政府管理的金融机构，它是业务范围具有一定的区域性、在工商部门注册、独立从事金融活动、接受中央银行监管的金融企业，这一点应该特别强调，否则，地方中小金融机构又会成为地方政府控制金融资源的工具。

中国过去的成功因素是农业改革、对世界市场开放以及扩大投资和贸易。但是，经过过去20多年的经济显著增长，这些因素在推动今后经济增长中的作用明显减弱，中国的改革已进入另外一个未知的领域，即向全球开放以及逐渐由民营经济推动经济增长。未来的成功与竞争力将有赖于提高劳动力和资本的生产率，获取和利用新的知识。发展地方中小金融机构，以及增加对于私营企业的信贷，可以更好地促进私营经济的增长。世界银行的研究表明，如果银行对私营部门信贷与GDP的比率提高1倍，将导致长期平均经济增长率提高2个百分点；且私营部门的信贷占比越高（金融体系的深化程度越高），经济的波动性越低。可见，增加对私营部门信贷的重要性是相当突出的。

（6）大力发展真正的合作金融。合作金融可以较好地解决限于一个地方经济主体的资金互助，在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是从下而上建立的，其中基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作金融组织共有的但又不能开展的某些业务。这也是合作金融体系的力量来源。合作金融也可以发展成为金融市场支柱之一，比如德国的合作金融在德国金融业中起着重要的作用。根据世界报统计，德意志合作银行（DG）在德国属第七大银行 。西方国家的合作金融总体上出现了某种程度的异化，即某种程度的商业化。比如由于规模扩大，专业经营管理层事实上掌握许多控制权，吸收了一定的股份制做法，不再严格遵循一人一票原则。但是，如果中国参照台湾农会信用部的做法，发展真正意义上的信用合作社，合作社原则和风险是可控的。台湾农会信用部的具体做法是：信用部只对本会会员授受信用业务，对非会员存款的吸收必须符合规定要求，不得发放非社员贷款，多以乡镇为主设立，规模小，具有很强区域性和业务经营上的季节性（。这样做的好处是，社区储蓄将主要留在本社区，用于本社区的农村企业和农户借贷。

（7）鼓励正规金融机构的金融创新，以求部分挤出非正规金融活动。比如中国民生银行近日宣布率先推出个人委托贷款业务，由个人委托人提供资金，银行在人民银行规定范围内根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回。据2002年8月19日《浙江经济报》消息，民生银行杭州分行首笔个人委托贷款交易在一位退休公务员和一个体工商户之间成交。放贷人签约可获的年利率为6.55%，超出同期银行存款1.98%的利率回报，也比前不久面市的信托新品种的预期收益高出多个百分点。以前一部分以民间借贷形式游离于正规金融机构、各大商业银行之外的资金有回流的趋势：民生银行第一笔个人委托贷款的委托方就明确告诉银行方面，原先这8万块钱就是一直通过民间渠道借给别人用的。

（8）根据核准制审批新建民营银行或者真正意义上的合作金融，杜绝政府参股或干预管理决策。中国的经验表明，政府干预是中国国有商业银行、农村信用社等组织低效率的重要原因，也是农村合作基金会出现大量违规吸储放贷事件、从而招致清理合并的重要原因。商业金融和合作金融的成功，很大程度上将取决于政府干预的放弃。

参考文献：

1、何广文等， 《农村金融服务供求现状、问题及对策建议》，《农村金融服务问题研究》，农业部《中国农业和农村经济结构战略性调整》，2002年。

2、何安耐、胡必亮主编：《农村金融与发展--综合分析、案例调查与培训手册》，经济科学出版社，2000年。

3、唐成：《中国的政策性金融和邮政储蓄的关系研究》，载《经济研究》，2002年第11期。

4、政府主导型小额信贷管理体制课题组：《政府实施的小额信贷扶贫管理体制需要进一步改善》，载《中国农村发展研究报告》之三，2002年。

5、世界银行政策研究小组，2001：《金融与增长：动荡条件下的政策选择》，经济科学出版社。

6、马忠富：《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，2001年。

7、马斌：《民生银行招安江浙地下钱庄 猛推个人委托贷款》， 2002年。

8、毛英煌：《建立农村金融服务体系的构想》，《世界经理人周刊》，2003年。

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