内容摘要····························································2

1我国政策性银行概况·············································3

2我国政策性银行经营中存在的风险······································3

3防范和治理我国政策性银行风险的对策····································5

参考文献·····································································7

内 容 摘 要

为深化金融体制改革，实现政策性金融与商业性金融的分离，1994年，我国相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行3家政策性银行，为“两基一支”、粮油收购、机电产品和成套设备出口等提供政策性金融支持。十年来，三家政策性银行发挥着引导社会资金投向资源优化配置的重要作用，通过对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的信贷支持，为国民经济的健康快速发展作出了巨大贡献。十年来，我国政策性金融机构积极贯彻国家宏观调控政策、产业政策和区域发展政策，发挥了其应有的重要作用。但随着经济结构调整和金融体制改革的进一步深化，政策性金融也开始面临一些新情况新问题。

我国政策性银行，相比国内其他商业银行，无论在银行性质、贷款对象还是贷款用途等方面都充满了特殊性。政策性银行本质上也是银性和商业性的双重特征决定了其在执行国家政策的同时，同样面临经营风险。政策性业务占绝大比重，政策性贷款同样存在着风险，同样需要重视防范风险，既要为国家负责，在执行政策中尽可能降低由政策带来的国家风险，也要防范因工作不到位而产生的自身风险。国务院第57次常务会议对政策性银行提出要求，要严格区分政策性业务与商业性业务，两类业务要分类管理，分别考核，不能将商业性业务亏损混入政策性业务挂账，也不能以政策性业务亏损掩盖商业性亏损。

本文通过定性分析方法对国有政策性银行风险问题的分析，针对我国政策性银行存在的风险积极探寻解决风险的对策，通过转换经营理念、规范制度等方法寻求风险治理的有效途径，大胆设想，小心求证，创造性地提出构建我国政策性银行风险预警机制的设想。

论我国政策性银行风险防范与治理

1我国政策性银行概况

在我国现行的金融体制下，已基本实现了政策性业务与经营性（商业性）业务的分离。所谓政策性业务，就是指根据国家经济政策，对某些行业、企业发放低息贷款，其业务特点与商业银行的一般性业务相对而言，主要是为了保证社会经济结构、产业结构的平衡和国家经济政策贯彻的需要。例如农业，季节性很强，生产周期、资金周转速度限制很多，尤其受自然因素制约很大，因此国家须从政策上予以扶持，在资金方面提供一些必要的政策优惠。再如对外贸易，涉及国际间的竞争，关系本国产品的国际市场占有率问题，对于在资金方面有必要给出口企业一定的优惠政策，这类职能便是由国家设立政策性银行来完成的。对商业银行的业务既是补充又是分担，而国家政策性银行履行的职能若是由商业性银行来履行将会形成巨大的资金成本，不利于经济结构和产业结构的平衡。

具体地讲，我国政策性银行始建于1994年，包括国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，是1994年由国有独资商业银行分设出来的三家政策性银行。它们根据政府的决策和意向专门从事政策性金融业务，不以营利为目的。并且根据具体分工的不同，服务于特定的经济领域。

国家开发银行，其主要任务是：筹集和引导境内外资金，向国家基础设施、基础和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等项目及其配套工程发放贷款，从资金来源上对固定资产投资总量进行控制和调节，优化投资结构，提高投资效率。

中国农业银行发展，其主要任务是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。

中国进出口银行，其主要任务是：执行国家产业政策和外贸政策，为扩大机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性金融支持。

以上三家政策性银行的资金来源主要有三个渠道：一是财政拨付，二是由原来的各专业银行划出的资本金，三是发行金融债券。

2我国政策性银行经营中存在的风险

风险是市场经济的伴生物。随着市场经济的不断发展与完善，风险管理已经成为现代银行管理的核心内容。银行作为市场主体之一，也越来越多地面临来自各方面的风险。近年来，随着金融系统商业化改革步伐的加快，风险管理的重要性已为各行所认识和接受，国有商业银行和股份制商业银行风险管理体系建设和制度建设开始逐渐完善，在相继成立本系统风险管理与资产保全管理机构的基础上，基本建立了与国际通行的风险管理内在要求相衔接的风险管理体系。三家政策性银行，与其他银行一样，具有与生俱来的银行风险，作为国家政策性银行，任何风险都将直接体现为国家信用风险，直接影响到政府的信誉。

我国政策性银行存在的风险主要有如下几种：

政策风险。政策性银行一直以执行国家相关政策为己任，本身的风险意识比较淡薄。改革和宏观调控力度的加大，又不同程度增加了政策性银行的信贷风险。以农发行为例，粮食购销体制改革步伐加快，农发行贷款性质由完全的政策性转向政策性和经营性并存，在保护价收购贷款数量减少，非保护价贷款数量增加，加大了农发行增量贷款风险；二是新一轮改革政策逐步推开，财政补贴方式将由对农产品流通环节补贴转向对农民直接补贴，这将失去“财政补贴”这一主要收息来源，进而加大存量资产风险；三是粮食流通市场化，粮食采的资格约束放宽，竞争加剧，迫使一些长期经营不善的粮食企业关停并转、破产重组，有的企业甚至逃避监管、悬空农发行债务，贷款面临较大威胁。又比如，国家清理固定资产投资政策的出台使国家开发银行支持的部分不符合政策的城建项目或重复建设项目搁浅，加大了贷款风险。

道德风险。我国政策性银行的服务对象较为单一，长期以来，逐步形成了“给与特定企业式”的特殊银企关系。对企业来说，容易将政策性银行的贷款视为政府“拨”给的资金，到期还本付息的意愿和约束力不强。对信贷人员来说，由于这些贷款不是自主发放的，一旦收不回就以“贷款的政策性”为由推卸责任，政策性银行信贷人员所承担的责任远远小于商业银行信贷员承担的责任，从而导致信贷员放松贷后监督检查，致使贷后管理流于形式。因此，政策信贷两方面都不同程度地存在道德风险。

政府信用风险。从某种角度讲，政府信用决定着政策性银行贷款质量。国家开发银行目前的城市建设打捆贷款基本上投向低收益或无收益的地方公益项目，贷款信用结构普遍采用“收益权 + 财政兜底承诺”形式，国家土地政策调整后，土地收益权大大缩水，归还贷款的责任落到了地方政府肩上，而法律对“财政兜底承诺”的有效性没有明确规定，贷款质量在很大程度决于地方政府信用。同时，城建贷款承贷主体法人治理结构不规范，法人代表多为政府负责人，随着时间的推移，政府换届、党政领导人变更，特别是国家清理党政领导在企业中兼职的实施，承贷主体法人代表的更换势在必行，必将影响贷款本息的偿还。农发行信贷资产集中于粮棉储备和保护价粮棉收购领域，财政补贴是贷款利息的惟一来源，其能否按时、位，也决定于政府信用。

经营商业化风险。国家开发银行成立以来，根据其职能，贷款主要投向基础设施、基支柱产业及其配套工程的重大项目。 2003 年，开发银行在全国选择了五个城市进行小额贷款，贷款主要投向民营或集体所有制的中小企业，政策性银行“商业化”倾向明显。政策性商业化必将加大其信贷资产风险。一是现有的信贷人员少，贷款“三查”多依赖于当地政府“专管机构”，弱化了银行对企业的考察和评估；二是贷款期限一般为 3 ～ 5 年，为中长期要用于中小企业固定资产投资，由于中小企业规模小，抵御市场风险能力弱，企业未来经营不确定性将对贷款的偿还产生影响；三是由担保公司提供担保，表面上将贷款风险转嫁给机构，实质上银行很难准确把握担保公司的担保能力，担保公司担保责任余额的大小、代偿将影响贷款的安全。

信贷集中度风险。政策性银行业务经营的特殊性决定了其贷款相对较集中，但政策性上也是银行，必须遵循银行经营的一般规律，在执行政策的前提下讲效益、讲管理、讲风险，此前，政策性银行在发放贷款时对单一客户贷款额度缺乏比例限制，单一客户贷款比例过高风险得不到有效分散。

法律风险。国外政策性银行一般都有独立的法律依据，如美国的 《 农业信贷法 》 、日本《林渔业金融公库法 》 ，而我国政策性银行自 1994 年成立以来，有关立法却一直没有出台，银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定，政策性银行在无法规约束情况下有较大缺陷。一是市场定位不明确，业务经营欠规范，使政策性银行业务经营一直处于探索中；二是制约政策性银行的职能发挥和自身发展；三是使监管部门的监管无法可依，监管与考核不准，导致对政策性银行监管形成许多空白，使一些问题长期得不到暴露，隐藏着很大的金融风险。

诸如上述政策性风险的存在主要可以归结为以下原因，一是所有者缺位，导致风险主体不明确，微观层次风险意识淡薄；二是内控体制不健全，没有真正意义上独立的风险管理部门；三是风险未能进行全面量化管理。

3防范和治理我国政策性银行风险的对策

转变经营理念，适时调整完善信贷政策，实现由单一向多元的信贷政策转变。一是树立国家政策与防范风险相统一的经营理念。对政府调控的粮食贷款，在落实风险补偿的前提下坚持对企业自主经营的粮食贷款，全面推行贷款准入、信用等级评定、风险保证金、有效担保等实施行之有效的措施，逐步建立以客户风险承受能力为核心的风险管理体系，按企业风险力择优发放；二是处理好与地方政府的关系。加强与地方政府的联系与沟通，督促政府有充实利息费用补贴资金来源，并及时足额拨补到位，控制政策性贷款风险；三是加大对贷款企业监管力度。建立和完善开户企业和法人代表征信体系，建立企业失信惩戒机制和守信增益机制加大对逃废债企业的追偿力度，加大对诚信企业的支持力度。

建立健全各项规章制度，完善员工激励机制。一是参照 《 金融机构内部控制指导原则》要求，建立覆盖所有业务品种和业务操作环节的规章制度；二是提高内部稽核的独立性和覆盖性，充分发挥其确保各项内控措施得到全面落实的关键性作用；三是下达合理的考核指标，调动员工积极性，提高员工的责任意识；四是在不影响业务正常进行的前提下，对员工进行定期岗位轮换，进而控制道德风险。

完善抵押担保手续，保证第二还款来源的充足性、有效性。目前，政府诚信还不能完全达到法律认可和保障的道德规则，因此政策性银行要在密切关注当地经济发展、财政实力的实情以《 担保法 》为依据，对由政府承诺还款发放的城建贷款项目进行梳理，将城建项目中有如集中供热、供水的收益权进行质押，充实担保，同时积极寻求新的担保者，进而保证第二源的充足有效。加强集中度较高行业贷款的管理，最大限度地规避信贷风险。对期限长、投向集中的贷款，要不断强化贷后管理，全面了解借款人资信状况，准确判断借款人的经营前景和贷款过程中的不确定性因素，全面掌握信贷资产的真实价值和风险程度，及时识别和防范长期在风险。尽快为政策性银行立法，为政策性银行经营和有效监管提供法律依据。目前我国商业银执行《 商业银行法 》，而政策性银行是特殊的法人，商业银行法不适用于它。因此，必须为政策性银行立法，一是进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务规范、宗旨、资金来源和运用等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展；二是为监管政策性银行业务经营的有效监管提供法律依据。

当前，我国政策性银行生存空间到挤压，不仅要谋求自身的生存，还要迎接整个金融业要迎接加入WTO后所面临的巨大挑战及可能带来的金融风险，为此，必须从以下几个方面努力：

第一、及时、准确、充分地披露财务信息

亚洲金融危机的一个重要教训就是金融运行缺乏透明度，公众被剥夺了有关不良资产情况的知情权，当“潘多拉魔盒”打开为时已晚。强化信息披露，引入市场约束。要求我国政策性银行不仅要披露风险和资本充足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披露定量信息，而且要披露定性信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息。对我国政策性银行的实际情况进行及时的监控，提早发现风险，将问题消灭在萌芽中。

第二、建立健全的风险管理长效机制

具体从以下几个方面着手：（1）强化银行全体员工的风险意识，树立现代风险观念。这是对银行风险管理的最高层次。要在银行全体员工的价值观念、思维方式和心理中强化风险意识，确定现代风险观念。现代风险观念不仅指意识到风险的重要性，而主要指以科学态度、综合性思维认识和处理风险。风险观念中的科学性态度要求银行员工具有积极探索本行风险管理的新知识、新方法的愿望和思想，具有积极探索管理新技术、新方法的精神。综合性思维要求以多角度全方位研究管理的方法和策略。（2）强化人力资源管理，风险管理的文化建设主要着眼于人的价值观念和思维方式，因此要以人为中心，重视基于风险管理的人力资源管理。要明确风险职责，这是有效管理风险的必要前提。(3)树立理性、稳健和审慎的风险管理理念，由信用风险向信用、利率、操作风险全面风险管理理念转变，从资本粗放管理向资本精细化管理转变，从浅度度量向模型深度度量方式转变，建立稳健的风险管理组织架构和科学有效的风险决策、监控评价体系，强化风险管理制度约束和规范，培育优良的风险管理文化，建立健全风险管理的长效机制。

第三、构建我国政策性银行风险预警机制

首先建立预警指标体系从定性指标和定量两个方面收集借款人的财务预警信号，非财务预警信号以及第三方预警信号。借款人的财务预警信号主要通过分析借款人的财务报表和财务活动获得。通过对借款人的会计账簿、财务报表进行全面、系统、连续的分析，可以得出借款人偿债能力、盈利能力、现金流量等方面存在的问题。借款人的非财务预警信号主要通过分析借款人的经营策略、经营范围、管理高层变动、行业发展趋势等方面内容获得，发现借款人在经营稳定性和发展前景方面出现的风险信号。

其次加强重大事项报告

加强对借款人经营状况及贷款风险的跟踪监测与分析，一旦发现借款人出现经营管理的重大事项，可能对贷款产生严重影响时，应当及时报告，并采取相应措施。重大事项包括：贷款人发生重大的投资行为或购置金额较大的长期资产的行为(如总投资额超过借款人投资前三年的税后利润之和)；借款人发生重大债务；借款人出现未能归还到期重大债务的违约情况；借款人发生重大经营性或非经营性亏损；借款人资产遭受重大损失；借款人经营环境发生重大变化等。

再次，制定和启动不良贷款应急方案

应当确定哪些风险可能使贷款变成不良贷款，可能产生的损失程度如何。借款人无力偿还到期贷款时需要密切关注其还款来源，尽可能降低贷款风险。逾期90天时，就要及时采取相应的措施清收；应当研究一旦形成不良贷款，可以从哪些方面着手，这些措施的预期如何。

明确前、中、后台的部门职责，形成部门联动机制。

不良贷款应急方案应当与不良贷款预警相结合，应急方案的启动是对风险信号监测和分析的结果。当出现重大风险事项时，应当立即启动应急方案。

结 论

政策性银行在我国的地位举足轻重，做好我国政策性银行风险的防范与治理，既可以增强自身生存发展的免疫力也可以防微杜渐，对我国银行业及至金融业风险防范、金融危机的防范都是意义非凡的。

参 考 文 献

宋清志 李志辉 金融风险管理 2003年 中国金融出版社

聂庆平 中国金融风险防范问题研究 2000年 中国金融出版社

［３］黄达《金融学》2005年中国人民大学出版社

［４］林后春 蒋小庚 成小洲《金融风险及其防范》2000年 中国发展出版社

［５］王松奇 金融学《中国金融出版社》2002年6月第二版　中国金融出版社

［６］朱淑珍　孙新宇《国际金融理论应用和创新》2002年　东华大学出版社

［７］董小君 “美国金融风险预警制度及对我国的启示”《国际金融研究》2004（4）p38-43

［8 ］殷孟波 《中国金融风险研究》2000年 西南财经大学出版社

［9 ］约翰·林捷瑞恩 《银行稳健经营与宏观经济政策》2000年第二版 中国金融出版社

［10］戴相龙《跨世纪的金融改革和发展》1999年所作的学术报告

［11］弓孟谦 《资本运行论》2004年北京大学出版社

［12］《风险管理与法律事务工作手册》 中国农业发展银行风险管理部

［13］郑健军 德意志银行的风险管理 《农业发展与金融》2006 年第5期

［14］赵小菊 《银行风险管理—理论有实践》2002年 上海财经大学出版社

［15］刘宇飞 《国际金融监管的新发展》2003年 经济科学出版社

［16］张幼文 《经济安全：金融全球化的挑战》2001年上海社会科学出版社

［17］吴晓灵 《金融业的风险管理与信用评估》2002年 中国金融出版社

［18］《农业发展与金融》2005年增刊

［19］刘亚 《国际金融风险论》2000年 中国金融出版社

［20］余力 《商业银行风险的防范与规避》1999年 西安交通大学出版社

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