一、我国农信社改革的意义-------------------------3

二、改革中存在的主要要问题---------------------------4

（一）股权结构不够合理------------------------------------4

（二）地方行政干预问题------------------------------------5

（三）管理不适应当前改革----------------------------------6

（四）支农服务功能不够强----------------------------------7

（五）业务较单一，电子化应用程度不高，金融服务水平不高----8

三、深化改革的策略-------------------------------------9

尽快制定《农村合作金融法》，明确农信社的法律定位-----9

优化股本构成，完善法人治理结构----------------------9

发挥政府支持优势，加大政策倾斜与支持力度------------10

加快电子化建设，拓展中间业务，提高支农服务质量------11

加大清收盘活力度，多措并举防范风险------------------12

（六）建立人才培养机制，突破农信社人才“瓶颈”------------12

内 容 摘 要

 我国农村信用社已经进入新一轮的改革，国家非常重视今次的改革，投入大量资金和人力的支持。从长远来看，我国农村信用社发向“自主经营，自我约束，自我发展，自担风险”的市场经济主体。围绕着这一目标，各地农信社正在中央银行的领导下进一步深化改革。然而，新一轮的农信社的改革仍是不彻底的、有限度的，本文着重从改革中存在的几个主要问题：股权结构不够合理、地方行政干预问题、管理不适应、支农服务功能不够强、电子化应用程度不高，提出了如下的策略：尽快制定《农村合作金融法》、优化股本构成，完善法人治理结构、发挥政府支持优势、加快电子化建设、加大清收盘活的力度、建立培养人才的机制，突破农信社人才“瓶颈”。

论我国农村信用社的深化改革

自2003年8月在国家将浙江等8个省（市）选择农村信用社列为改革试点之后，2004年8月又新增了广东等21个省（市、区）作为深化农信社改革试点，这是我国农村信用社自1951年来的第七次改革，国家非常重视今次的改革，投入大量资金和人力的支持。从长远来看，农村信用社要向现代金融企业过渡，要办成“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场经济主体。围绕着这一目标，各地农村信用社在中央银行的领导下正把握机遇迎接挑战，进一步深化改革。然而新一轮农信社改革仍是不彻底的，有限度的，综观我国农信社的体制，着重从存在的几个主要问题出发，探讨了我国农村信用社深化改革的策略。

我国农信社改革的意义

 改革给农信社的发展注入了活力，为使其真正成为自主经营、自我约束、自担风险和自我发展的、能够适应农村经济发展的市场化主体奠定了坚实的物质基础。

 （一）壮大农信社的资金实力。改革试点以来，在农信社加大增资扩股力度的同时，一些扶持政策也相继落实，增强了农信社的资金实力。

 （二）提高农信社资产质量，改善经营状况。购买央行票据置换了农信社部分不良贷款和一些历年亏损挂账，减轻了历史包袱，加上扩充股金，积极清收不良贷款，农信社的资产质量有了好转。

 （三）增强农信社的支农服务功能。改革试点促进了农信社存款的较快增长，也使农信社加快了经营观念的转变，加强了贷款管理和营销，扩大了农户小额信用贷款，提高了信用额度，拓展贷款业务范围，积极支持种养大户和特色农业发展，信贷支农力度明显加大。

 （四）理顺农信管理体制和推动经营机制的转换，建立健全内部控制制度。

二、改革中存在的主要问题

（一）股权结构不够合理。首先是农信社的股权结构不够合理、科学。根据股权结构理论，股权过于集中容易使企业被大股东控制，股权过于分散又容易使企业被内部人控制。我国农村中真正富裕的农民并不太多，农信社入股股东最主要的还是靠大量的农民，这样会造成股东的分散。在这种情况下，不少农民入股的象征意义大于实际意义，他们中大多数对农信社显然并不会太于过关心。由于股权分散，可能会使下放到农信社本应属于社员所有的剩余控制权就有可能重新落到农信社的干部、职工及主管部门等内部人手中，社员实际上仍然不能对农信社实行有效的控制，农信社的实际决策者仍将拥有不受后果控制、不用对后果负责的决策权，必然出现“预算软约束”和经营成本最大化倾向，追求在职享受、利益分配等个人效用的最大化，大量侵蚀信用社利益而又无效率的贷款决策将会大量产生。

其次是农信社合作制本质体现不够。改革试点以来，农村信用社增资扩股较快，但股本基本表现为自然人股，投资股多为职工股，企业法人股占比几乎为零，股资主体单一，股权结构不合理，缺乏民主管理和互助合作。据了解，多数入股社员都是出于取得农信社贷款而入股，对农信社经营情况的好坏并不关心，缺乏行使监督经营者的动力，不利于建立完善的法人治理结构，更真正实现现代企业管理模式存在内在性障碍。

（二）地方行政干预问题。国务院下发的深化农信社改革试点方案明确将农信社的管理责任交由省级政策负责，同时国家监管机构依法实施监管，农信社自我约束，自担风险，其用意在于解决中央和地方政府之间的权利与责任的划分问题，为农信社的发展营造良好的环境。但是我们之人为，农信社作为金融企业，其从事的是微观经济活动，农信社改革一旦由政府主导就有可能偏离原来的良好愿望。

首先，国家对农信社的管理权由中央移至地方政府后，地方政府责任大大增强了，尤其是中央明确今后对高风险金融的处置要省政府承诺由中央财政从转移支付中扣划前提下，央行方能提供临时支持，也就是说今后省政府要对风险处置“兜底”、“埋单”，与此同时，又强调省政府要“政企分开”，不得干预农村信用社的具体经营决策，在地方看来，这似乎是权责不对称。地方政府将会巧妙运用各种资源，弥补权责的不对称，从而使得地方政府行政干预只是变换花样，变换手法，很难避免地方政府对农信社的介入，甚至与以前相比可能会变本加厉。

其次，在地方财政紧张而又得不到根本好转的情况下，国有银行垂直管理，地方政府对其控制力不限，于是重点转到控制和影响地方性金融机构，尤其是在基层，地方政府历来都是积极介入和影响农信社的人事安排。地方政府之所以影响农信社人事安排主要目的是扩大对本地信贷投入，甚至逼使农信社发放贷款支持政绩工程，而地方政府干扰和参与农信社事务历来是不良贷款产生的重要因素之一。

（三）管理不适应当前改革。长期来，农信社“三会”制度流于形式，甚至根本就没有建立股东会、理事会、监理会制度，约束机制徒有虚名，导致农信社出现内部人与外部人控制局面，侵犯了股东权益。当前社员大会基本上由信用社职工组成，结构单一，社员大会选举的管理层仍然是老体制下的老面孔；现任理事会由原信用社领导班子组成，信用联社集所有者与经营者于一身，行使了绝对的控制权，包括人事、财务、业务各个方面，管理方法基本上沿袭老的做法，突破创新不多，信用社的经营在很大程度上仍在走老路，这种制度上的缺陷将影响信用社的发展。

农信社实行的多级法人体制，基层社是独立法人，县联社、地方联社、省联社也都是各自独立的法人。县以上的联社是行业管理性质的组织。真正要对社员负责的是基层法人，但是基层社自主权有限。由于众多的基层信用社作为法人，本该对全体社员负责，对自己的一切经营行为负责，可是，它又有县联社、市联社、省联社作为自己的“上级”——自身也是法人的“上级”，而且其“上级”的权力大大超过本为法人的基层社，是基层社的行为决策者。如果按照严格的合作制原则，是下对上所有，也就是众多的基层社是联社的所有者，但现实中，所有者倒成了被指挥者、被管理者，责任无法分清。如果实现县一级法人制度，那么改革所追求的某些目标，如强化民主管理等则难以实现，因为统一法人后，农信社规模的扩大与信贷业务的专业化，使得入股社员在其中的作用更加微小，往往会导致这些入股社员采取“理性无知”的办法，即社员对农信社的管理采取不闻不问的态度。

（四）支农服务功能不够强。《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）指出“要把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构、充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。”近年来，各地农信社在人民银行强有力的监管下，加大对农业、农民、农村的信贷投入，在支持“三”农中发挥了不可替代的作用，但这与广大农民群众需求和农村经济发展的需要相比，农信社在资金实力、融资渠道、服务方式、服务手段等方面都有很大的差距，农民贷款难的问题在不少地区都不同程度的存在。这一轮农信社改革的最终目的，就是增强支农服务功能，为广大农民提供强有力的金融扶持，加大支农投入，帮助农民发展生产，增加收入，促进农业和农村经济的发展。但从现实情况看，农信社支农服务功能的增强遇到不少困难和阻力。

首先，随着国有银行逐步淡出农民金融市场，尤其是国有银行在乡镇一级网点的撤并力度不断加大，农信社实际上垄断了农村信贷市场。在缺少竞争的环境里，服务意识和服务手段是很难得到有效改善的。很典型的例子是在央行宣布对农信社放宽对农信社的贷款利率上奶后，不少地区农信社往往将贷款利率一浮到顶，令农民颇为不满。

其次，改革后农信社必将以盈利为其首要目标，出于财务上的可持续发展和商业经营利润的考虑，原有服务“三农”方面的业务和机构将会面临较大调整和转型，由于农信社在利润最大化目标与支农业务之间无法达到均衡，对“三农”的服务必然屈从于利润目标，这使得传统农区和经济欠发达地区可能会加速农村金融的抑制，作为弱质的农业在信贷效益选择机制面前就有可能受到歧视，金融支持不足问题可能会更加突出。

再次，无论采取基层社、县联社多级法人还是采取县一级法人，不管何种形式的改革，乡镇信贷员的贷款权限都将会受到大幅限制，而信贷决策将会出现集中化趋势，离农民的距离可能会比过去更远，大量的、分散的小农信贷服务需求将更难以满足。

（五）业务较单一，电子化应用程度不高，金融服务水平不高。目前，大部分农信社利息收入占整个营业收入的90%以上，代理业务和其他金融衍生产品产生的收入极少。同时，有的基层农信社为了完成收息任务，采取以贷收息方式，误导了管理层的决策，加大了以后的经营风险。经济的发展对金融服务提出了更高的要求，金融服务不仅仅是提供信贷支持，还要求在存款、结算、政策、科技、信息等方面提供优质配套服务。农信社由于历史和现实的原因，管理落后，基础设施差，科技含量低，结算手段落后，信用工具单一，未能实现全国通存通兑，给农民劳务结算带来不便；信息来源速度慢，渠道省，不能及时为农户提供政策、市场信息，实用农业科技等金融咨询服务，服务水平不高。

三、深化改革的策略

部的来说，新一轮农信社发票无疑给我国农信社发展带来了机遇，经过试点运作后，取得了一定的成效，但以上问题的存在，便改革仍需继续深入，一方面要落实正确的改革目标，并对改革方案不断加以补充，不断加以完善；另一方面，要尽快出台配套措施，制定相关的策略。

（一）尽快制定《农村合作金融法》，明确农信社的法律定位。农信社是不同于一般商业银行的金融组织形式，在国外，信用社一般都拥有独立的法律保障（如美国1932年就通过了《联邦信用社法案》。一直以来我国农信社都没有自己的法律，以致农信社的身份、行为、权责等等都缺乏法律依据。有关部门对农信社的监管也是比照商业银行法律执行，将商业金融和合作金融混为一谈。一方面，信用社行为没有严格意义上的法律约速；另一方面，信用社权益无法得到有效的法律保护。可以说我国合作制搞得不够好，甚至受到否定，很大程度上不是合作制自身的原因，而是缺乏完善的法律制度。所以，必须在深化农信社改革中，尽快制定《农村合作金融法》作为配套措施，对农信社的性质、地位、组织形式、权利义务及其社会各方面的民事关系以法律形式确定下来。通过立法，明确保护入股社员的合法权益；通过立法，明确规范农信社法人汉理制度；通过立法，明确规范各级管理者的权利和义务；通过立法，防止地方政府对农信社的过度介入。

（二）优化股本构成，完善法人治理结构。

一是通过有效宣传和健全的信息披露制度，积极优化股本金构成，增加法人股比例，增大单户股本金额，进而丰富社员大会代表组成，推动法人治理结构良性运作。二是完善农村金融体制，明晰农信社产权关系，在坚持产权治理结构的改革，吸引其他信用社或金融机构服权的参与，最大限度地扩大产权组织形式的多样化，在条件成熟的农村信用社或农村信用联社之间，打破区域界限，相互联合参与，逐步走向跨县、跨地市场的农村合作银行。三是建立完善处罚奖励机制。明确和细化董事会权力与责任，同时要提高经营管理层股东入股金额，加大管理层的失职成本。四是落实“三会”职责，发挥“三会”作用。农村信用社法人治理结构完善后，应注重对“三会”职责的落实，进一步强货约束机制，切实把转换经营机制工作作为中心来抓，有效发展“三会”的作用，确保农村信用社改革目标的顺利实现。同时，农村信用社要以这次改革为契机，加快内部管理体制的建设，按照合作制管理的原则，尽快建立健全各项内部管理制度，同时要更新观念，树立发展意识和企业意识，强化内部约束和激励机制，真正使农信社成为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的现代金融企业。

（三）、发挥政府支持优势，加大政策倾斜与支持力度。一是强化政策支持农村信用社改革与发展这个大前提。中央政府应适时调整对农村信用社改革政策，进一步加大对西部地区农信社扶持政策的倾斜力度，放宽西部农信社享受中央银行专项借款和多项票据的支持条件，提高资金支持比例，同时帮助解决农信社开办新业务的限制，允许农信社代理发行国债，代理销售开放式基金等新业务，拓宽农信社的收入渠道，以扩大政策支持覆盖面和真正起到扶弱解困的作用。同时，进一步优惠税收政策和一些补偿激励政策，壮大资金实力，增强西部地区农村信用社的造血功能和自我发展能力，进而提高和增强农村信用社综合经营实力。二是地方政策要认真落实管理责任，承担好对农村信用社管理、指导，协调和服务职能，为农信社的改革和发展营造良好环境。农村信用社交由省级政府负责管理后，地方政府应转变观念，用科学发展观指导各项改革与业务拓展；要尊重农信社的法人地位和经营原则，落实好管理职责，积极创造条件，尽快兑现中央和地方的扶持政策。省级政府对农信社的管理要把重点放在引导农信社发展，提供政策支持，帮助农信社解决实际困难，整治信用环境，维护农村金融秩序等方面，决不能直接干预和参与农信社的具体经营和决策。省以下的各级地方政府要发挥好对农信社的协调、指导和服务作用，在农信社增资扩股、打击逃废债和清收不良贷款等方面积极作用，维护农信社权益，支持农信社发展。

（四）加快电子化建设，拓展中间业务，提高支农服务质量。农信社应通过改革增强，支农服务的功能，延伸金融服务。一是农信社应加快电子化建设步伐，尽快改变支付结算系统落后的局面，适应现代结算要求，增强自身的服务功能，缩短与商业银行的距离，为基层社创造一个良好的工作平台。二是农信社要认识到提高支农服务质量的重要意义，要把加快电子化建设作为促进农信社提高金融服务水平，增强核心竞争力，实现可持续发展的重要手段，要切实采取适合群众需要的方式方法，创新支农贷款品种，扩大贷款投放，最大限度地落实农户合理的生产生活资金需求。三是要在搞好传统的存贷业务的基础上，加大力度拓展中间业务。

（五）加大清收盘活力度，多措并举防范风险。不良贷款清收是目前改革中的一个弱点，成为制约农信社发展的一个瓶颈，人民银行和银监部门要加强对农村信用社的监督检查，使农信社提高对不良贷款的重视度，进而采取有效措施积极清收，降低不良贷款比例，从根本上降低遗留问题对今后发展的不良影响。一是联社继续与各信用社签订清收不良贷款目标责任合同书，做到人人身上有担子，个个思想有压力。二是及时向当地党政部门汇报工作，得到党政部门的重视和支持，帮助农信社开展好政府清收不良贷款工作。三是县联社要沟通当地法院协助，统一开展依法收贷工作，设立农村经济法院，各社要密切配合做好此项工作，运用法律手段保全信用社资产，净化社会信用环境。

（六）建立人才培养机制，突破农信社人才“瓶颈”。市场竞争，实质上就是人才的竞争。农信社要想在不断发展变化的金融市场竞争取生，就必须引进人才，建立人才成长的长效机制。一是要以促进发展为出发点，拓展视野广揽四方人才。改变目前人才单一，结构不合理的局面。二是要以提高员工整体素质为核心，加强人才培养工作。三是要以劳动和业务创新为根本目的，建立和完善人才激励机制。首先要引入竞争机制，进一步落实能进能出的全员劳动合同制和干部能上能下的聘用机制，积极推行考核录取、竞争上岗等制度，对全体员工实行任期目标考核管理，增强员工作责任感，危机感，充分发挥优秀人才的推动作用。其次是完善分配改革，农信社之间按经营效益拉开档次，农信社内部按职务，承担风险和责任，工作业绩和效益分别担开档次，真正建立起“多劳多得”的分配制度。对关键性岗位，应设定业绩奖、特殊贡献奖；对市场营销人员，应加大绩效挂钩力度，在分配中引入市场调节手段，充分调动各方面的积极性。

参 考 文 献

杨羽飞、梁山《深化农村信用社改革若干问题的探讨》，金融研究2005.3

王硕平、《广东省农村信用社改革：目标、步骤及当前任务》，现代信合2005.5

苏宝玉、《推进农信社产权制度改革的路径选择》，南方金融2006.8

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