一、当前基层国库工作中存在的主要问题

（一）国库机构的设置和人员配置不合理

（二）国库人员素质不能适应改革的需要

（三）国库制度建设滞后于国库改革的需要

（四）国库监管手段乏力

（五）国库应用程序的开发无法保证国库业务长远性和实效性的需要

（六）基层国库调研水平有待提高

二、对今后基层国库业务发展的构想

（一）完善法规，确立经理国库的地位

（二）整章建制，完善国库内控机制

（三）强化培训，提高国库干部的综合素质 

（四）加强调研，切实提高国库调研水平

（五）强化促进监管职能

（六）提高风险防范能力

内 容 摘 要

经理国库是国家赋予人民银行的一项重要职责。人民银行职能调整以后，作为国家预算执行的重要组成部分，国库管理工作的重要性日益凸显。随着社会主义市场经济体制的不断完善和财政金融管理制度的深化改革，人民银行经理国库的内涵以及体现的金融服务功能不断丰富、延伸，但当前基层国库体制建设比较滞后，国库工作面临的困难很大，难以发挥监督、反映和促进的职能作用，随着社会主义市场经济体制的不断完善和财政金融管理制度的深化改革，人民银行经理国库的内涵以及体现的金融服务功能不断丰富、延伸，但当前基层国库体制建设比较滞后，国库工作面临的困难很大，难以发挥监督、反映和促进的职能作用，存在着一些亟待解决的问题。

近年来，随着财政国库管理体制改革的实施，《国库会计核算系统2.0版》、《国库统计收支分析系统》、《国库综合业务报表系统》的推广运行，特别是国库内部往来的开通，在给国库事业带来新的发展机遇同时，也给国库工作带来了一系列新情况、新问题，本文针对当前基层国库机构、人员情况及存在的突出问题，结合工作实际，就基层国库业务的发展提出一些建议。

当前人民银行基层国库业务发展的构想

经理国库是国家赋予人民银行的一项重要职责。人民银行职能调整以后，作为国家预算执行的重要组成部分，国库管理工作的重要性日益凸显。随着社会主义市场经济体制的不断完善和财政金融管理制度的深化改革，人民银行经理国库的内涵以及体现的金融服务功能不断丰富、延伸，但当前基层国库体制建设比较滞后，国库工作面临的困难很大，难以发挥监督、反映和促进的职能作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善和财政金融管理制度的深化改革，人民银行经理国库的内涵以及体现的金融服务功能不断丰富、延伸，但当前基层国库体制建设比较滞后，国库工作面临的困难很大，难以发挥监督、反映和促进的职能作用，存在着一些亟待解决的问题。

近年来，随着财政国库管理体制改革的实施，《国库会计核算系统2.0版》、《国库统计收支分析系统》、《国库综合业务报表系统》的推广运行，特别是国库内部往来的开通，在给国库事业带来新的发展机遇同时，也给国库工作带来了一系列新情况、新问题，本文针对当前基层国库机构、人员情况及存在的突出问题，结合工作实际，就基层国库业务的发展提出一些建议。

一、当前基层国库工作中存在的主要问题

（一）国库机构的设置和人员配置不合理

主要表现：一是人员配备不足。随着财税体制改革不断深入，国库工作任务日益繁重，根据新颁布的《国库会计管理规定》的要求，国库会计应设置资金清算、明细核算、综合核算等16个岗位，规定各岗位可实行一人一岗、一人多岗或一岗多人，但其中六个岗位相互不能兼任，三个岗位不得参与会计账务处理。在实际工作中，即使按照“一人多岗，一岗多人”的要求设置岗位，会计核算和资金清算至少也需要8—10人的编制，再加上财政国库改革的不断深化、强制休假等因素的影响，对国库会计核算的要求更高，任务更重。当前，县级国库部门实际编制一般为2－4人，人员配备不足严重影响了国库业务的拓展和制度的全面落实。二是业务素质偏低。近年来，在财政、税务各项改革如火如荼的大背景下，各级人民银行本应广泛参与，充分发挥主观能动性和监督作用，卓有成效地经理国库。但是，目前基层央行国库人员的素质只能满足日常的“帐平表对”，对国库统计分析停留在简单的数字分析上，至于如何提高财政资金的使用效益，对财税体制改革以及对国库资金运行规律进行前瞻性研究和分析，充分发挥国库在财政、货币政策“双稳健”协调配合中的桥梁作用，显得力不从心；对财、税、库、行横向联网的建设，促进税款及时入库，加快预算资金的收纳、报解，有效规避国库资金风险更是一筹莫展。人总行“三定”方案实施后，虽然总行国库局一再要求县级国库部门要单设国库机构，并要求在“会计四集中”后将会计部门多余的人员充实到国库部门，但由于各种原因，此精神在县级支行并未得到很好落实，使得国库工作难度进一步增大，主要表现为：一是一些人民银行县支行不再单设国库机构，而是与会计部门合并为“会计国库股”，在造成与财税相关部门协调难的同时，也使内部管理难以到位。二是在人员安排上，由于多年来基层人民银行基本上没有补充人员，国库人员编制偏少，而业务量和核算内容却在逐年增加，人员问题已经影响到国库工作的正常开展。

（二）国库人员素质不能适应改革的需要

国库各项改革的实施，在国库业务工作量迅速增加的同时，也导致国库业务分工的细化。国库监管的复杂性、政策的不断变化性和任务的艰巨性，都对国库工作人员的素质提出了新的要求，要求国库干部熟知财政金融政策，熟悉国库会计核算业务操作流程，熟练掌握国库监管技能，但从目前的现状看国库队伍呈现出“三少、三多、一低”三大特点，即：从事国库工作的人员少，熟悉业务操作、精于国库核算的人员少，了解政策法规和财政金融知识、善于管理的专业人员更少；新手多、老同志多和兼岗多；在岗人员素质偏底。国库干部现状已经制约了改革向纵深发展。

（三）国库制度建设滞后于国库改革的需要

从改革的运行情况看，国库制度建设跟不上财税、金融体制改革的步伐。《国家金库条例》及其《实施细则》分别于1985年、1989年颁发，随着分税制财政体制改革的不断深化和社会主义市场经济的建立，部分条款已不适应当前经济、金融、财税体制并制约其发展，影响了国库工作的正常开展。如《细则》第七十六条规定，“各级财政在银行的财政库款和预算存款，均不计利息”，与从2003年1月1日起对财政库款计付利息的规定相悖，明显滞后于形势的发展与变化，用与当前改革不相符的制度来规范国库职责和行为，法规便失去其应有的约束力，而流于形式。因而一些国库制度在执行中灵活性有余，而科学性和可操作性不足。

（四）国库监管手段乏力

国库监管乏力主要体现在：第一、国库监管操作规程缺乏清晰的内容与范围、明确的手段与方法。财税部门挤占挪用税款等违规行为发生，国库对其只有监督作用而没有处罚规定，使得一些问题屡禁不止，国库监管执行缺乏可操作性；第二、财政、税务、国库在财政资金的征收管理上责、权、利分离，税务机关完成征收任务，财政部门要给予奖励，国库行使监管职能，反而会造成部门之间摩擦冲突，国库缺乏监管的积极性；第三，国库监管工作在央行内部重视不够，国库监管缺乏动力。国库监管的载体主要是国库核算，国库依托人民银行支付结算系统经收税款、拨付财政资金，为政府、财税、金融机构、各预算单位和企业提供服务，从而实施监管，国库监管职能不能有效发挥，严重削弱了国库在预算管理中的地位。 

（五）国库应用程序的开发无法保证国库业务长远性和实效性的需要

国库内部各项业务种类的核算程序开发缺乏长远性和实效性。目前国库部门已安装运行5套核算程序，即：《国库核算系统2.0版》、《国库统计收支分析系统》、《国库综合业务报表系统》、《国债管理系统》和《省管县报表传输系统》，按要求业务操作系统都要单机安装运行，《国库核算系统2.0版》还要求配备专门的备份机，数据实行异机备份，业务操作系统繁多，多不是数据集中的程序，系统维护困难，缺乏可操作的应急方案，基层人行大都缺乏计算机维护人员，仅有的人员无瑕顾及，以致影响国库正常工作。并且每套系统都要按规定设置操作人员，这种状况一方面加大了基层国库人员的工作量，使本来人员就不充足的国库部门岗位分工更难，很难避免一人多岗和岗位兼任的情况。另一方面这种国库核算程序过多的状况也增加了基层人行的经济负担，目前基层人行经费十分紧张，要求基层国库配置如此多的计算机设备显然是力不从心。

（六）基层国库调研水平有待提高

财政国库管理体制改革和人民银行职能转换后出现的新情况和新问题迫切需要我们从理论上、政策上进行研究，从目前的情况来看，国库在调查研究上还不够深入，分析问题还不够全面，参谋作用还没得到很好地发挥。主要原因一方面是因为基层国库，在国库人员不充足的情况下，无法保证国库调研分析工作的有效开展。而且各级国库基本上还是停留在重核算轻分析的认识上，国库业务较熟练的同志大都安排在国库核算岗位上，按照目前的人员编制，根本无法配置专职国库统计分析人员，这直接影响了国库统计分析工作的开展。另一方面是国库部门的协调工作力度不够，使国库在收集相关信息资料时存在一定困难，无法掌握与地方经济发展情况相关的统计资料，直接影响国库调研分析工作质量的提高。此外，虽然目前总行国库局制定了《国库统计分析工作指导意见》，开发了《国库统计分析系统》。但从实际执行的情况来看，国库统计分析还仅仅停留在国库收支数据的报送和简单的收支变化分析上，各地国库开展的统计分析工作没有一个统一规范的模式和标准。

二、对今后基层国库业务发展的构想

（一）完善法规，确立经理国库的地位

首先要完善和修改《国库条例》及其《实施细则》，要赋予人行国库在国库制度改革中与职责对等的监管权和地位，对人行国库监管的内容、范围、职责、措施、手段应在有关制度或法律中予以重新界定。其次，对原有制度中一些与现时业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修改、补充，形成一套较为完整与国库业务发展相匹配的制度，以适应财政国库管理体制改革的需要，为国库职能作用的发挥提供强有力的制度保障。加快国库立法步伐，使其在实际工作中更具有针对性、可行性、操作性。要增加国库风险管理、内部控制方面的内容，明确赋予其检查权力、处罚权力。要明确国库部门办理预算收入、支出及收入退付的监督范围。要在条件成熟时出台国库法及相应的制度、办法，使国库部门行使监督职能师出有名，有章可循，有法可依，进而使国库监管走上法制化的道路。

（二）整章建制，完善国库内控机制

加强国库资金监管是国库工作的重中之重，确保国库资金安全是保障国库综合服务质量的重要前提。因此，国库部门必须把防范国库资金风险作为头等大事来抓。一是健全内控机制，强化国库内部管理。随着现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来等资金汇划渠道的逐步开通，国库资金的风险明显增大。国库部门要进一步加强基础性工作，强化内控机制，认真落实岗位责任制，增强岗位间的监督制约，确保账务报表数据真实、可靠、准确。二是要加大检查力度，强化检查责任，增强检查实效，加强对国库各风险点的管理，防范于未然。三是要落实制度，严把国库资金关口。要落实凭证审查制度，把好预算收入关；落实支拨、退库制度，把好支退关；落实事后监督制度，把好监督关；落实对账制度，把好各部门之间的对账关，确保国库资金安全、高效地运转。

（三）强化培训，提高国库干部的综合素质 

1、加强业务培训的力度。针对基层国库人员综合素质较低的特点，应从实用性出发，有计划、分步骤，采用多种方式，对国库人员进行规章制度、业务知识、操作技能和计算机知识等业务知识的更新培训，促进工作人员学习新知识，掌握各项政策、法规和监管制度，提高国库人员业务素质和管理水平，以尽快满足国库工作的需要。

2、稳定国库干部队伍。当前人行体制基本上可以说还是“大锅饭”体制，工资以职称、职务为主。国库工作任务繁重，劳动强度大，以致国库部门人员没有精力、时间考职称、谋职位，造成现有人员待遇低下，缺乏工作动力，不安心本职工作。同时国库属于风险、责任重大岗位，也缺乏吸引、留住优秀人才的条件，针对这一现状，必须从体制上加以解决，提高国库工作人员待遇，多管齐下，稳定干部队伍，培养优秀人才。

（四）加强调研，切实提高国库调研水平

国库调研分析工作将是国库今后的重要职责之一，国库部门要不断探讨和摸索国库调研分析工作的新方法和新路子。一是要建立规范统一的国库分析指标体系。建议上级国库应尽快制定规范统一的国库分析指标体系，确定国库统计分析指标，使各地国库能有一套可操作性的执行标准，以提高统计分析的科学性和准确性。二是要充实统计分析人员。要加大对国库统计分析工作的重视力度，选派业务素质高、政策水平强、具有一定写作能力的同志到统计分析岗位，这样才能有效地保证国库统计分析工作的开展。三是要加强统计分析人员的业务培训。重点学习货币信贷政策、财政管理制度以及统计分析等方面的知识。

（五）强化促进监管职能

一是在代理财政性资金收付业务银行的代理资格上进行严格审核，确保资金实力雄厚、信誉可靠、效益良好的商业银行代理国库资金集中收付业务，从源头上防范代理业务风险。二是继续对预算收入入库、退库及更正业务开展严格的审核和监督。三是对财政改革后预算拨款业务开展严格的监管，认真审核财政直接或授权支付汇总清算通知单，及时与代理银行全面对帐，杜绝代理银行超额度清算。四是加强对财政部门零余额帐户和预算单位零余额帐户的管理，确保零余额帐户为零，避免人为转移国库存款的行为发生。经常对代理财政资金收付业务的商业银行开展检查监督，规范代理业务，防范代理风险。五是规范监管程序，针对财政、税务、国库经收处等不同的部门制定不同的监管办法，要加强监管信息沟通，建立财、税、库、行联席会议制度，完善协调机制，对各自监督检查中发现的问题及时沟通和反映。加大国库业务科技含量投入，尽早实现财、税、库、行联网，达到信息资源共享。要根据国库业务发展的需要，尤其是财政体制改革对人民银行经理国库提出的更高要求，加快财、税、库、银横向联网建设步伐，实现相关部门之间国库管理信息的资源共享，确保预算收入及时、准确、足额入库，保证财政资金的正常调度使用，提高国库工作效率。

（六）提高风险防范能力

目前，国库直接参加同城票据交换和大额支付系统后，资金从一个相对封闭、间接的资金清算体系转换到一个开放的、直接的资金清算体系，国库的资金风险度大大增加。因此，国库部门必须科学管理，全面提高国库资金风险防范能力。一是要加强内控制度建设。及时制定、修订和完善各项国库制度，使制度覆盖每一个工作岗位、每一个工作环节。要结合不同岗位的性质，形成相互监督的制约机制。二是要把制度执行到位。制度订得再好，如不切实执行，也不过是一张废纸。要特别注意解决“一手清”、“反程序操作”等问题，对操作人员进行有效监控。三是加强国库事后监督。根据柜面监督情况，对有延压税款现象的国库经收处，下达质询通知书，限期查明原因，书面向国库部门作出说明，杜绝税款积压、延解、挪用现象发生。同时，建立财税部门开户通报制度，从开户源头堵塞资金漏洞。四是建立严密的风险预警机制。要及时对有关数据进行分析预测，定期核查，发现问题，及时采取有力措施排除风险隐患。同时实行预算拨款、退库跟踪调查制度和柜面监督登记分析制度，强化国库柜面监督，逐步完善监控机制，强化全流程监督，实现国库资金零风险。五是建立国库资金“大监督”体系，切实落实定期检查制度。一级对一级负责，通过多层次、阶梯式的检查，确保资金核算的绝对安全。同时加强与内审部门和社会审计监督部门的协调与配合，多管齐下，共同加强对国库资金的监督，确保国库资金安全。

参 考 文 献

一、中国金融网

二、2005年本学员调研论文

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