一、加强邮政储蓄内部控制的必要性和重要性

二、目前在内部控制中存在的主要问题

 （一）邮政储蓄内部控制制度建设滞后于业务发展

 （二）对现有的内部控制制度执行乏力

 （三）内部控制监管力度不够

 （四）内部控制的人员素质较低，风险识别能力差

三、加强内部控制制度建设的措施和建议

（一）强化内部控制的“三性”原则

1、内控制度要力求完善性

2、内部控制执法要确保严肃性

3、内部控制监督要体现权威性

（二）强化内部控制的制约机制

1、建立以人为本管理方式为重点的内部控制制约机制。

 2、建立以权力控制为中心的内控制约机制

3、建立以三道防线为核心的内控制约机制

 

内 容 摘 要

2002年，人民银行公布了《商业银行内部控制指引》，这标志着我国对商业银行内部控制制度的重要性的认识又有了新的飞跃。从邮政储蓄的实践看，内部控制制度仍有许多需要建设和完善的地方。当前，邮政储蓄经营风险的内部因素具体表现在：新业务的开发、作业流程的改变、新的金融衍生工具的产生，与原先的内控制度不相适应；有法不依，监督失控，执行乏力；金融从业人员素质低，风险识别能力较差。为此，加强内控制度建设的措施和建议是：一是强化内控的“三性”原则，二是强化内部控制的制约机制，具体为（1）建立以人为本管理为重点的内控机制，启动风险防范的“人心工程”；（2）建立以权力控制为中心的内控机制，强调重点风险重点控制；（3）建立以三道防线为核心的内控机制，重点以三道防线为核心的内控机制，重点抓住业务风险点，把风险消灭在萌芽状态。

对邮政储蓄内控制度建设的探讨

 金融业是高风险行业，对于涉足金融业较晚的邮政储蓄经营着传统的储蓄业务和汇兑业务，追求利润最大化和安全、稳健经营是邮政储蓄经营管理的首要原则。随着近年来邮政储蓄业务的快速发展和新的业务种类的不断开发，邮政储蓄存款规模逐年增大，截止2004年底全国邮政储蓄存款达到1.07万亿元。因此，面对当前新形势下金融体制改革的挑战和庞大的资金管理压力，如何降低金融案件的发案比重，如何完善和强化邮政储蓄内控制度建设，确保邮政储蓄各项业务安全、有序和高效运作，是邮政储蓄不可回避和亟待解决的现实问题。

一、加强邮政储蓄内部控制的重要性和必要性

（一）随着邮政储蓄计算机技术的广泛应用和中间业务的不断拓展，内部控制的内涵和外延得到了不断深化和延伸。一批新业务，如异地存取款业务、代理保险业务、银证通业务、代发工资、代缴公用事业费、个人结算业务、电话银行、金融超市等发展迅速，都需要不断充实和完善与之相配套的内部控制制度和监督机制，许多新业务往往是业务先行，制度滞后。尤其是内部监督制约方面的制度落后于具体的业务和行为。在当前大量开拓中间业务，而网点人员或业务经办人员没有增加的情况下，人均承担的业务量更多。在这种情况下，综合柜员制的推行虽有利于缓解这方面的压力。但另一方面又增加了风险存在的可能性，它使得传统意义上的内部牵制（如实物牵制，薄记牵制，机械牵制和机制牵制）增加了难度，在一定的情况下，甚至于使邮政储蓄的一些基本制度出现了与之不相适应的方面。

（二）金融衍生工具的交易与操作需要有高素质的金融专业人才，同时又呼唤建立健全的内部操作体系。随着邮政储蓄业务的发展，一大批金融新产品如代理保险业务、银证通业务、基金业务、国债业务、协议存款、质押贷款业务等将逐步有序推出，这就迫使我们要去学习这方面的本领。操作不当，管理不善，控制不力，很可能会使一个金融企业遭受灭顶之灾。中国这几年的金融证券业的教训比比皆是，如1997年中国宵村信托投资公司因巨额亏损被依法关闭。1996年广东发展银行收购中银信，爆发了我国首例金融机构兼并案。国外典型的案例也很多，1995年2月，具有230年历史的英国巴林银行倒闭，震惊了全世界。分析其原因，除了金融衍生工具本身固有的高风险外，内部控制薄弱是其主要原因，巴林银行派驻新加坡的交易员尼克、里森不仅操作前台交易，而且统管后台资金清算，掩盖了多年的实际亏损记录。因此，随着金融电子化水平的提高，为金融业带来了快捷、便利的操作工具，提高了金融业的工作效率，同时也为金融业管理工作提出了一个全新的课题，必须建立一个与电子化相配套的内部控制制度，切实保障金融业务全流程安全、有效进行而不被侵害。

（三）效率的提高要求邮政储蓄减少管理环节，这对内部控制提出了更高的要求。邮政储蓄靠转存人民银行的存款取得利差，随着人民银行对邮政储蓄转存款利率的降低和新增储蓄存款自主运行以后，获取高额利润的可能性大幅降低，邮政储蓄要获利，要保持可持续发展，必须依赖于效率的提高，以及利润来源的多元化，而效率的提高，很重要的一项就是要从管理上入手，努力减少管理环节，控制各项费用，但加强监管，必须配备必要的人员，物资，投入一定的费用。管理环节的减少则意味着内部控制设计的出发点被动摇，这将给内部控制增加基础性难度。因此，经营管理者面临增加利润、发展业务以及对各项业务经营合规性、合法性进行检查、指导和监督的双重职能，在处理实际问题时往往顾此失彼，有时为了发展业务而放松了内部控制；有时业务繁忙而减少检查次数，如此使内部控制不可能完全落到实处。

由于多年来邮政储蓄一直重视业务的发展而对管理环节有所忽视，邮政储蓄金融案件也频繁发生。根据统计资料显示，2004年全国邮政储蓄发生储汇资金案件54起，涉案金额4700多万元，实际损失资金3300多万元，在54起案件中，储蓄网点是邮政储汇资金案件的高发部位，占38起；内部经济案件所占比重较高，占47起。究其发案原因主要有：一、基本业务制度执行乏力。二、对业务的风险环节分析不够，没有根据当地具体情况和特点对业务制度制定实施细则。三、稽查整改不落实。四、人员管理、风险管理存在一定的缺陷。五、内控机制缺乏、脆弱和不健全。因此，加强和完善邮政储蓄内部控制制度建设是当今邮政部门刻不容缓的工作。

二、目前邮政储蓄内部控制中存在的主要问题

（一）邮政储蓄内部控制制度建设滞后于业务发展

邮政储蓄内部控制制度虽然有所建立，但不够完善，没有渗透到邮政储蓄各项业务的全过程和各操作环节，没有覆盖所有的业务部门和管理岗位，更未体现内部控制的相互制约原则。有些制度过于简单，操作性不强，起不到应有作用；有些制度未能体现内部控制的原则，甚至互相矛盾，缺乏制衡性；有些制度未能承受着业务的发展和客观环境的变化及时进行修订和完善，存在明显的漏洞；有些制度是上级部门制订的，下级部门对此没有作相应的细化，造成制度僵化；有的是因为新的业务操作系统已经运行，而配套的规章制度或操作规程却迟迟未能出台。种种因素的存在使邮政储蓄的内部控制建设滞后于业务的发展，这在2004年银监部门对邮政储蓄内部控制制度检查中反映的最为普遍。

（二）对现有的内部控制制度执行乏力

在目前邮政储蓄内部控制制度执行中，有章不循的现象依然十分突出，一是制度未严格、严密、严肃、公平和有效的执行，于己有利就执行，于己无利就以许多理由来加以变通或回避，使规章制度形同虚设，内部控制流于形式，违者得不到应有的处置，导致违章违纪现象屡有发生。二是部门、岗位之间缺乏制约监督机制，分级授权时，未能做到岗位之间的相互制衡，容易发生控制重复或遗漏，同时又缺乏协调和制约机制，使同一对象产生不同的控制目标和效果，甚至风险关键点失控。三是岗位职责的操作规程没有落到实处。如对会计核算系统、业务印章、密押、有价单证和重要空白凭证的管理以及会计岗位设置，都有明确的硬性规定，但在实际执行过程中，由于主观因素制约，会计人员数量达不到制度要求，存在一人多岗、相互串岗、密码设置流于形式等现象。四是内控体系中职能、职责、职权不明确，条线分割，权限设定标准不科学、不明确，缺乏足够的控制机制。

（三）内部控制监管力度不够

虽然上级储汇部门一再强调各级业务部门要按季对所属营业机构执行规章和操作程序情况进行监督检查，然而一部分业务监管仍未很好地履行，有的监管次数不够，有的覆盖面达不到规定的要求，有的虽然在数量和覆盖面上符合规定的要求，但只是走马观花，浮于表面。对涉及各个部门共同监管的业务，如计算机机房安全、中间业务等存在着推诿扯皮的现象，要么就是有的项目重复检查，要么就无人问津。使得有些应监管的内容成了“真空”地带，出现了难以控制的“盲区”。同时，对监管中发现的违规违纪问题，缺乏严格的处理处罚措施，本着为本部门、本地区的利益出发，对有些问题不了了之，或你查你的，我干我的，使监管工作得不到应有的效果。

（四）内部控制的人员素质较低，风险识别能力差

健全内部控制制度必须有一支高素质的内部控制队伍。但是，从目前邮政储蓄的实际情况看，一方面业务操作层面由于人手紧张、岗位轮换频繁，而与之相适应的业务知识、岗位技能更新渠道少，培训辅导工作不到位，即使辅导和培训也没有统一做法和统一的口径，全凭个人的理解，不可避免地出现了与制度要求不相符合的情况，影响了制度的执行。另一方面，监督管理人员严重缺乏，知识面比较狭窄，如稽查人员不懂计算机知识而无法对邮政储蓄计算机系统的安全性进行有效检查，有的虽然懂一点会计知识或储蓄业务，但是对新知识和新业务或者综合性的业务不是很了解，影响了监督管理的质量。

三、加强内部控制制度建设的措施和建议

针对内部控制风险的特点，结合邮政储蓄全国绿卡统一版本操作系统刚刚上线运行等情况，对今后的邮政储蓄内部控制建设工作提出以下几点建议：

（一）强化内部控制的“三性”原则

1、内控制度要力求完善性

制度是保障邮政储蓄业务稳健经营的安全网，要确保安全，首当其冲就是要整章建制，建立和健全各项规章制度，首先要力求制度的全面性，风险防范到方方面面、时时刻刻，注意不安全因素无孔不入。因此，内控制度建设必须做到广而全。要对所有业务，所有与业务经营安全相关的行为，特别是管理层人员的行为等制定明确的规定和要求，使之行动有约束、操作有规范、检查有依据、安全有保障。其次要注重制度的时效性，要坚持“内控先行”的原则，开办任何业务之前必须出台其操作规则，并组织有关人员学习、落实，严禁无章操作。经营方式改变，经营机制创新，必须跟进管理办法，防止风险操作。由于信息变化、业务发展快，要根据变化的情况及时修订制度办法，监督部门要督促业务部门及时修改完善业务管理办法。第三，要确保制度的可操作性。制度的制订要广泛收集、掌握各种资料，深入实际调查，特别是新业务操作规程和重大制度办法出台前要召开有实践经验人员参加的研讨会，力求出台的办法、规定符合实际可操作性，避免片面性、不确定性的问题发生。同时，涉及到跨业务部门的办法、制度出台前各相关部门要认真协调，共同制订，防止出现制度之间的相悖现象和部门意见不一致，给执行者带来难度，造成工作中的被动。

2、内部控制执法要确保严肃性

一是要大力宣传执行各项制度的严肃性。执行制度和法规，事关企业形象，因此，要求各局各部门及有关人员必须严格按规章制度办事，严格依法经营，不得“越雷池半步”。执行内控制度不赞成灵活性，不提倡创造性，不允许超越性。要建立岗位责任制和考核办法，确保各项制度落到实处。二是执法检查要规范。各项内部控制检查必须有计划、有组织地进行，防止随意性，克服盲目性。风险检查要查明、查清、查到底、不走马观花走过场。每次检查，检查者都应对被检查单位被查内容负责，要注重检查资料和档案的管理，并运用检查成果来达到查问题、堵漏洞、固堤防的作用。三是执法处理要严肃。对查清的问题绝不能大事化小、小事化了，要坚持教育从严，按章处理的原则，不搞“酌情处理”和“下不为例”。内部执法监管人员不能感情用事或当“和事佬”，更不能以权代法，搞权益交易。要制定对监管人员检查不细、执法不严的处罚办法，对严重失职的人员和行为要追究责任，严肃处理。

3、内部控制监督要体现权威性

稽核监督是内控机制的重要组成部份，稽核监督作为对业务的事后监督机构，必须以其超脱性和权威性对各部门、各岗位的各项业务全面实施独立的监督，尽快改变目前存在的偏重于临时性、特殊性、应付性的稽核，实行经常化、制度化、规范化的稽核，扩大检查监督面，增加监督检查频率。一是树立稽核工作的权威性，建立和完善法定代表人垂直领导的稽核内部控制负责制和派驻制，如主办会计派驻制，其人事上收一级，职级高配，人员高聘，直接对上级局负责，不对本局负责，不受派驻部门干预，独立行使检查权、检查结果上报权和违纪违规处罚权，以增强稽核的超脱性和权威性，使稽核人员敢于揭露问题。二是转变稽核工作职能。在稽核监督对象上，要从以业务活动为主转变为以内控制度为主，分析和设置各项业务的风险点，牢牢控制和把握各种风险因素；在稽核目标上，要从以查错纠弊为主转变为以防范化解风险为主；在稽核方式上，要从以事后补救转变为事前预防和事中控制为主，从突击检查为主向常规检查为主转变；在稽核内容上，要从以往的合规性监督为主转到合规性与风险性结合上来；在稽核的手段上，要从现场稽核转到现场与非现场稽核相结合上来；在稽核工具上，要从手工操作转到运用现代化的工具上来。

（二）、强化内部控制的制约机制

1、建立以人为本管理方式为重点的内控制约机制。

一是加强内部控制意识，构筑思想道德防线。内部控制工作涉及到经营管理的各个领域，它的执行离不开每一位员工的积极配合，员工的思想道德是做好一切事情的基础，是邮政储蓄的重要资源，应该持之以恒地开展职业道德的规章制度学习，不时敲警钟以增强他们的拒腐防变能力、自律能力，端正他们的职业行为。二是加强培训，提高业务素质。因为提高一线员工的素质是促进邮政储蓄业务迅速发展的需要，也是防范案件的必然要求。平时要加强业务和技能培训，提高操作能力，尽量避免和减少操作风险。三是加强稽查队伍建设。一方面，要选择思想觉悟高、业务能力强、懂政策、熟悉法规，具有高度责任心的员工充实到稽核部门；另一方面，加强稽核人员的岗位培训，强化法制教育、制度教育、职业道德教育和业务素质教育，普及电脑及现代化稽核监管知识，提高稽核人员检查能力，使之适合金融业务不断发展的现实需要。

2、建立以权力控制为中心的内控制约机制

一是实行权限性控制，建立科学的领导决策体系，加强领导行使权力的监督和约束，按照《商业银行内部控制指引》建立起一整套的决策程序与制度，不仅要保证所主任、事后监督、储蓄会计、储蓄管理、储汇稽查等相关岗位的监督检查作用，而且要保证纪检、监察、稽核等部门监督功能的正常发挥，防止个人的随意性和非理性对全局重大决策的影响，保证决策的民主化、科学化。同时还要加强关键部门、关键岗位人员的权限制约，防止越权违规经营。二是实行牵制性控制。上下级之间、部门之间、岗位之间、员工之间要相互牵制，一个部门、一个岗位违章违规，另一个岗位能及时发现，阻止和纠正；尤其对要害部位、要害环节实行科学的分工、严密的制约和有效的监督检查。三是实行责任性控制，重点岗位重点控制。每一项业务都要有恰当的岗位分工，职责明确而具体，原则上不允许任何人独立地完成某项业务的全过程而不受到监督的制约，特别是一些易于出险的重要岗位。岗位设置上要因事设岗、因岗定人，使岗位责任制成为落实监督制度控制的基础。四是实行轮换制控制，完善干部异地交流制度，以此解决干部在—地任职时间较长而可能带来个人专断、滥用职权、人情关系网等问题。五是实行程序性控制。各环节、各岗位之间必须各司其职，各负其责，不能越俎代庖。六是实行现代化手段控制，运用计算机把分散的、粗放的、手工的监督控制变成集中式、集约式的监督控制，提高内控效率和科技含量，实现内部控制手段的现代化。

3、建立以三道防线为核心的内控制约机制

为完善内控机制，构筑防范风险的坚强屏障，必须巩固分层递进的三道防线，进一步发挥其特有的相互制约作用。第一道防线是邮政储蓄营业员的操作风险防线，储蓄营业员应具备自身防范能力和相互制约、相互防范的意识。第二道防线是管理层的风险防线，即储蓄业务管理员、储蓄会计、出纳、事后监督、事后检查、支局长、班组长的风险意识。要建立严格的授权分类制度，健全和完善各种审批手续。制定部门之间的相互监督职责。同时要及时制订和调整不同时期的监管制度和管理办法，加强对管理对象的监督制约，遵循 “周期制”的监督原则，对布置的工作，加强监督检查，发现问题要及时纠正，并做出必要的处理或移交有关部门处理。第三防线是以稽查、保卫、纪检监察部门的为保障，赋予必要的监督权、处罚权和处理权，对各岗位、各部门、各业务环节实施全面的监督检查，特别是对业务主管部门在自律监管中存在的严重失责、失查行为，要作为重点加以监督检查。一旦发现内控缺陷和漏洞，甚至有可能产生风险和案件的苗子，可以采取必要的措施，堵漏防险。凡是发现违法经营、违规操作、严重违反内控制度应遵循的原则等行为，则以强制措施加以控制，从而促进内控制度的进一步完善，保障邮政储蓄合法合规经营。参 考 文 献

1、王跃《浅谈邮政农村网点储汇业务的风险防范》，邮政金融，2005第1期

2、 李加平《借鉴现代商业银行内控理念，提高我们内控管理水平》，《浙江省工行网讯》，2004年4月

3、 汪燕琼《以人为本，创造内控管理良好的人文环境》，《浙江省工行网讯》，2004年4月

4、徐卉《论我国商业银行信用风险的产生和防范》，《总行网讯》，2004年4月

5、邹溶《商业银行治理结构与风险防范》，《总行网讯》，2004年4月

6、刘明康《加强银行内控体系建设》，《金融时报》，2003年7月

7、应敏《商业银行内控建设问题及改进》，《浙江金融》，2003第9期

8、王旭辉《浅议商业银行内部的风险与防范》，《浙江省工行网讯》，2004年4月

9、汪海燕《有效利用内部会计控制，提高会计信息质量》，《江苏财经信息网》，2003年5月

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