1、摘要…………………………………………………………………02

2、农村信用社体制改革的经验教训…………………………………03

（1）管理体制改革频繁，对信用社的机构、业务、人员稳定连续造成冲击……………………………………………………………03

（2）政策上的诸多歧视和失误……………………………………04

（3）自身的经营管理存在诸多不足………………………………05

3、提高认识，增强对农村信用社改革的紧迫感……………………06

4、对农村信用社体制改革的设想……………………………………08

（1）明确性质，建立体制框架……………………………………08

（2）政策上要解决历史欠帐，并给予新的优惠…………………10

（3）要端正方向，加强内部管理，建立新型支持机制…………12

内 容 摘 要

【摘要】改革开放以来，我国的金融体制发生了巨大变化，实践证明，这些改革基本上是成功的。但也有不尽人意的地方，问题集中表现在中小金融机构的风险上，本文以确山县农村信用社为例进行分析，探讨农村信用社体制改革的经验教训，当前对农村信用社改革的紧迫感及对农村信用社体制改革的设想。

对确山县农村信用社体制改革的调查与思考

一、农村信用社体制改革的经验教训

（一）管理体制改革频繁，对信用社的机构、业务、人员稳定连续造成冲击

农村信用社成立几十年，改革开放20多年来，应该说是农村信用社的体制一直没有理顺。以确山县农村信用社为例，1952年4月开始试点，1953年正式成立。受“左”的影响，信用社于1958年9月划归人民分社领导，1960年又划归大队。1962年被定为资金互助组织，国家银行助手，恢复独立核算，自负盈亏。1969年人、财、物移交给贫下中农管理委员会管理，走“亦工亦农”的道路。1977年11月起，信用社机构定性为“既是集体金融组织，又是银行的基层机构”。1978年人民银行总行再次重申“银行营业所、信用社都是国家银行的基层机构”，信用社划归农行作为基层社，失去了信用社的“三性”，开始向“官办”性质发展。1984年通过体制改革，恢复集体所有制性质，变“官办”性质为“民办”，于1985年成立了“确山县农村信用合作社联合社”仍然归农行确山县支行领导管理。1996年11月，信用社与农行脱离行政隶属关系，归驻马店地区农村金融体制改革办公室领导。最后，确山县城市信用社、新生城市信用社于1999年9月划入确山农联社。

由此可以看出，自农村信用社成立伊始，就处于经常性的反复之中，虽然其机构网点不断增多，业务规模不断扩大，人员不断增加，但是，其经营性质，市场定位一直不定，在业务不断发展的同时，也承受了体制变革所带来的负面冲击，机构设置、网点建设时紧时缩，人员时进时出，包袱越背越重，不良贷款占比持续上升，物别是经营状况较差，不良贷款占比较高。亏损严重的两家城市信用社的介入，使其金融风险愈来愈集中。

（二）国家对农村信用社政策上的诸多歧视和失误，加大了其经营负担，严重影响了其盈利水平的提高

改革开放以来，农村信用社一定程度上享受了政策优惠，而使自己有了较大的发展。但不可否认，某些政策和策略的失误也确实给农村信用社造成了困境。例如前几年国家为保证城乡居民存款不受通货膨胀而造成损失，对金融机构储蓄存款给予保值补贴。据调查，确山县农村信用社用于保值储蓄的利息补贴就达400余万元。这部分补贴使金融机构的支出增大，利润减少。但同样是根据国家政策规定而对保值储蓄利息进行的补贴支出，国有商业银行和农村信用社都得到了不同的财政补贴。财政部实行对国有商业银行核减上缴利润的政策，而农村信用社则由自己消化，这是造成农村信用社扩大亏损的重要原因。在农村金融的发展策略上也有很多不利于农村信用社发展的方面，如前几年国家提倡发展农村基金会，不仅给农村信用社很大冲击，而且造成了农村金融秩序的极大混乱。农村信用社本来就是社员入股的农村集体金融组织，是地方性金融机构，国家政策不想法依靠信用社，办好农村信用社，充分发挥农村信用社的作用，而是另立门灶，公开与信用社进行争业务。结果不仅使基金会包袱沉重，而且信用社也无气大伤，到最后却由信用社收拾烂摊子。另外邮政储蓄机构在农村的广泛发展，凭借“办存款，不贷款，钱存邮政储蓄最保险”的优势独领风骚。以确山县邮政储蓄为例：确山县邮政储蓄在全县13个乡镇和县城街道都设有储蓄网点，他们吸收的社会闲散资金全部存入到中央银行，中央银行付给他们的存款利息高于付给农村信用社的存款利息，邮政储蓄获得高额的利息后，用一部分奖金名义上奖励职工，职工再把这部分奖金用于揽储时直接奖给储户。这样循环滚动，造成邮政储蓄隐蔽性的高息揽储，而且他们的竞争力非常强，他们吸收的存款层层上交，不是直接用于支持“三农”和地方经济建设，这样势必造成争夺农村信用社存款市场，削弱农村信用社的技农资金实力。其他商业银行机构则交叉设置，并打着“国家银行、国家信誉”的旗号从事经营，由于这些机构的影响力和不公平的竞争手段，都给农村信用社业务带来了巨大的冲击，使农村信用社在竞争中明显处于下风。

（三）农村信用社自身的经营管理也存在诸多不足

农村信用社是我国金融机构的最基层组织，而且处于相对落后，交通、信息不发达的农村，长期管理不到位，人员素质低，自身经营管理上存在许多问题。主要表现在：

1、经营方向错位。近年来，许多农村信用社严重偏离了服务对象和经营方向，在机构设置上盲目向城里转移，在资金投向上大量“农转非”，把在农村千家万户吸取的存款，集中向城里大中型工、商业投放，使农村资金大量向城里流放，结果造成两个严重恶果，一是广大农村因长期缺乏资金而经济发展缓慢，农民因贷款难而制约脱贫步伐，二是贷款大户一旦出现经营困难，一家企业还不起贷款，就会造成农村一片农户存款不能支付。目前农村信用社的风险主要暴露在这上面。实践表明，凡是贷款投向农民，金额在10万元以下的，收回都不存在大的问题，而且额度越小越好收回，凡是金额在50万元以上，特别是超百万元的企业，收回都比较困难。

2、短期行为和违规经或是信用社出现风险的主要原因。主要是：盲目办实体，账外经营，高息揽储。特别是高息吸收存款，使信用社信誉受到了重大损失，也是爆发挤兑风波的原因。信用社在发展中，曾经在一段时期内，提高利率吸收存款成为较之其他金融机构的一大优势，即使在其他金融机构攀比的情况下，农村信用社利率也是最高的，国家整顿秩序，人民银行加强监管，使信用社高息受到遏制，不仅不能继续开展高息，而且过去已经吸收的存款，高息部分也要扣除。这就使广大储户对信用社的信用度产生了怀疑。

3、服务手段简单，信用工具落后。在服务手段上，农村信用社长期以来始终只开展传统的储蓄和存贷款业务，缺乏现代化的服务手段和信用工具。

二、要提高认识，增强对农村信用社改革的紧迫感

首先要把农村信用社的改革纳入农村经济改革和发展的格局中统盘规划，优先考虑。按照中央年初召开的全国农业工作会议精神，当前和今后一个时期内，将对我国农业结构进行战略性调整。我认为，农村信用社在这次调整中具有举足轻重的作用。目前，我国已经对农村基金会进行清理整顿，农村信用社已经成为农村经济发展的主要资金融通渠道。农村信用社在农业结构调整中具有许多优势：第一，农村信用社资金实力雄厚，已经渗透到农村各行各业，成为农村经济发展的重要枢纽；第二，机构点面广，遍布农村每一个村镇；第三，广大人民群众通过参股与农村信用社已经建立了千丝万缕的联系；第四，经过多年的探索，信用社已经积累了丰富的农村工作经验；第五，农村信用社作为金融机构，一头连着农村，一头连着城市，无论是信息提供还是资金结算划转都有得天独厚的优势。所以，从某种意义上来说，要搞活农村经济，必须首先搞活农村信用社，要发展农村经济，必须首先搞活农村信用社，要发展农村经济，必须首先发展农村信用社。各级党政领导在规划农村发展战略时，要优先考虑如何利用和发挥农村信用社的作用，千万不可再出现前几年把信用社甩在三股道上，而另办农村基金会的错误。要树立支持农村信用社就是支持农村经济的思想，使农村信用社真正成为农村的主力军。

其次，要把农村信用社的改革作为金融体制改革中的首要任务来优先完成。目前我国体制改革尽管面临任务还很大，但农村信用社应该作为当务之急来抓。一方面是因为在近一个时期以来，我国金融风险主要表现在中小金融机构的风险上，而中小金融机构的风险又主要是农村信用社的风险。由于受清理整顿农村基金会的影响，一些地方的农村信用社已经多次受到挤兑的冲击，一些地方的农村信用社因资金长期入不敷出，不仅不能增加贷款投放，而且居民存款都不能足额支付，长期处于限付、停付状态，信誉受到严重景影响。另一方面是一些地方的农村信用社已经成为制约农村经济发展的重要因素。目前我国农村处于重要的历史变革时期，这场变革将对我国消灭城乡差别，实现农村现代化，使广大农村走上真正意义上的市场经济起到关健作用。目前影响这场变革的主要是资金不足，农民不仅不能从国家得到更多的贷款，反而自已长期的积累也因为存在农村基金会而蒙受重大损失，存在农村信用社的资金有时候也不能随时足额支付使用。全国清理农村基金会和供销社股金服务部之后，农村信用社必须成为农村资金畅通的主渠道，而在一些地方这一主渠道不仅没有发挥正常功能，反而成为影响当地社会稳定的一个包袱。

三、对农村信用社体制改革的设想

明确性质，建立体制框架。

1、关于我国农村信用社的性质，我认为从历史的现状分析，以及当前存在的问题和今后的发展方向来判断，我国农村信用社应该定性为股份制农村金融组织。原因主要有三条：一是历史上已经形成股份结构，即有社员股，集体积累，国家注资等多种成份的资本金结构。二是便于规范管理和化解风险，股份制是现代经济中最科学、最先进的一种管理模式，顺应市场经济发展的潮流。三是有利于国家农村政策机制的传导，支持农村经济发展。不能成为合作制性质的原因，我认为主要在于我国农村信用社目前规模太大，而且长期以来已经背上了沉重的历史包袱，加之人们观念上的不适应，改造起来相当困难，与期将现在的农村信用社改革成合作制，还不如重新在严格控制下，因地制宜新发展一些合作制金融组织，作为金融体系的一个补充。

2、尽快改变现在的组织框架。

要改变现在以信用社为法人的治理结构和挂靠银监会直接领导管理的体制。具体设想是：以县（市、区）为法人治理单位，实行独立核算，自负盈亏；以省为单位建立农村信用社“XX省农村信用社理事会”，负责领导、管理全省范围内的农村信用社系统工作，并成为全省的法人代表。

农村信用社实行两级法人体制，有省级法人和县级法人，省信用社理事会是一个省内最高领导机构，为体现其权威性，省理事会应是信用社中国家股的代表，由省信用社理事会分别向各县信用社参股，并成为县信用社的控股单位，也就是大股东，以便能够领导和影响县信用社的经营方针。省信用社理事会行政上挂靠省政府，业务按受银监会的监管。在市（地）建立省信用社理事会的派出机构，不直接经营存贷款业务，主要在辖区内实行自律管理和协调，对信用社的经营合法性、合规性进行监督检查，机构要精简，人员要精干。

政策上要解决历史欠账，并给予新的优惠。

解决当前农村信用社问题，一要卸包袱，二要创环境。

长期以来，由于政策偏差给信用社造成的包袱是很多的，而这些包袱仅凭信用社自身也是难以消化的，主要表现在：没有及时进行政策寂补贴，造成信用社巨额亏损；政策性误导和行政干预，造成信用社巨额不良资产。以确山县氨水厂和机械厂为例：上个世纪七十年代，受当时大轰大嗡，地方盲目办企业，县政府直接干预信用社给当时刚建立的“确山县氨水厂”投放贷款50多万元，由于企业设备落后，生产规模小，产品运输不方便等诸多因素，上马不到３年就倒闭了，造成投放的贷款至今也没收回。进入七十年贷后期，县机械厂虽说是五十年代创办的老厂，但机械设备落后，改革开放之随着土地承包到户，农业机械的使用规模不断扩大，县机械厂又蠢蠢欲动，想更新换代，上马新的机械加工设备，机械厂的领导今天跑明天去的往县政府跑，以求得信贷资金的扶持，县政府召集金融部门要他们伸出援助之手，支持县机械厂设备更新，其他专业银行受信贷资金规模的限制，拿不出资金进行支持，这个重任就落在了信用社的肩上。贷款到位后，由于县机械厂管理不善，生产工艺落后，产品销不出去，又被迫破产倒闭，现今留给信用社的只是一些破厂房，而这些破厂房又在创建卫生城市时被县政府无偿征用。

所以，建议国家对信用社因开展保值储蓄而多支付的利息予以一次性弥补或在今后的税收中返还。对目前信用社的巨额不良资产进行清理，凡属响应国家号召支持“五小”工业或乡镇企业造成的死滞资产进行剥离，由地方政策予以处置，以改善信用社资产结构。对农业银行主管并在脱钩期间造成的遗留问题由农业银行帮助解决。

存在解决历史遗留问题，帮助信用社卸包袱的同时，还要考虑政策上努力为信用社创造一个良好的经营环境。一是要保证农村信用社在农村融通资金的主渠道作用，要继续加大对农村基金会的清理整顿力度，通过清理整顿，坚持关闭各种形式的农村基金会。对供销股金服务部要在清理整顿的基础上，严格规范其经营范围，坚持杜绝变相吸收存款的现象发生；对农村民间借贷和高利贷活动要进行限制和打击，坚持取缔非法设立的民间借贷中介机构。二是减少金融机构内耗，消除破坏性竞争。正如群众所说：“现在金融机构的风险，很多是金融机构之间的竞争造成的。”农村信用社由于牌子不硬，信用工具落后等，在竞争中往往处于劣势，所以建议对农村金融机构的设立要清理整顿。整顿应本着既有利于发挥信用社作用、又不形成独家垄断的原则，应划定在县城以下的所有地区，只能批准设立农村信用社和农业银行的两家营业网点，对工商银行、建设银行、中国银行的机构网点应实行“退乡返城”。邮政具有“只存款，不贷款，钱存邮政储蓄最保险”的优势，对农村信用社形成了很大压力，同时也是变相提高利率的一个主要根源，所以对其机构网点应进行整顿，应撤消县以下邮政储蓄网点。

同时鉴于农村信用社历史包袱沉重，经营陷入困难境地，建议国家在政策导向上予以支持，可考虑实行“农村信用社的居民存款免征利息税”，以引导广大居民积极到农村信用社存款。这样可以缓解农村信用社的支村风险，又可以为农村经济发展筹集更多的资金。

（三）信用社要端正方向，加强内部管理，建立新型支持机制。

1、要明确规定农村信用社的服务方向和经营宗旨。农村信用社阵地在农村，服务对象在农村，要坚持按农民的要求办信用社，坚持为农村、农业、农民经济发展服务。要把发展农村经济、改善农村面貌、支持科学种田、调整产业结构、增加农民收入、帮助农民致富作为信用社的最高目标。农村信用社的资金，必须真正用于农村，用于农村经济发展，坚决杜绝资金“农转非”，在资金投放上，要尽量避免垒大户，以支持农民普遍致富为主，当前要特别注意支持那些利用“小额贷款”就可以脱贫的农户，使其尽快脱贫。在服务手段上，要提倡“收储上门”，“放贷上门”，积极上门服务。要简化贷款手续，建立良好的信用关系，对小额、长期信用好的农户，可继续发放信用贷款。对大额贷款可采用抵押和联户担保等多种形式，不失时机地将款发到贷户手中。

2、改革人事制度，加大干部职工的责任心，使其真正成为农村信用社的主人。

目前，我国农村信用社体制中存在的一个重要弊端是：农民是信用社的股东，而很少参与（甚至不参于）信用社的经营。信用社的经营权掌握在庞大的干部手中，而这个庞大的队伍又是只享受福利，不负盈亏责任。这种只行使权利，不承担责任的体制必须在改革中尽快改变。改革的方向是把经营权与所有权结合起来，即农村信用社不仅是入股的信用社，也是干部职工入股的信用社，干部职工不仅是信用社的经营者，更是所有者。所有在职干部职工都必须向农村信用社入股。在当前规范农村信用社进行扩股时应根据人员的职务高低设定不同的入股下限，职务越高，入股的额度也应越大，以增其经营责任和压力。这应该成为一个制度，今后要参加农村信用社工作，成为其员工，必须先成为农村信用社的股东，这样可以把农村信用社的权、责、利紧密结合起来，使信用社的经营成为股东的自觉行动，并置于股东的监督之下。

3、全面提高人员素质，建立新的良好的选人用人机制。人是决定因素，员工素质普遍低是制约农村信用社发展的根本原因。要想改变目前农村信用社的落后面貌，必须下决心整顿队伍，在提高人员素质上下功夫。要通过各种渠道，采取各种措施，努力提高农村信用社员工的政治素质、业务素质和事业心、责任心。当前一是要在全信用社系统首先开展一次思想作风纪律大整顿，通过整顿端正大家的服务方向、服务态度、服务宗旨，提高对改革信用社体制的认识，增强紧迫感，最后通过纪律整顿，明确日非，纯洁队伍，达到齐心协力求发展的目标。二是开展全员干部培训，采取自学、在岗培训、脱产集中学习等多种形式进行业务教育，对全体人员实行员工等级管理，要经过严格的考核、考试、考察等，对员工的业务素质划分等级，工资发放实行等级制，以体现按能、按责、按劳分配。三是对原有的工作人员实行末位淘汰制，对新进人员实行聘任制，不断改善信用社人员结构。四是对信用社各级领导实行严格的任期目标责任制，真正做到能者上、庸者让。五是建立特种岗位和特殊人员高薪制、重大贡献特别奖励制度。六是建立严格的责任追究制度。

4、改善信用服务工具，努力提高资金融通效益。目前，信用工具落后，资金融通环节多，流通慢是信用社在市场经济中与其他金融机构竞争乏力的主要原因，同时这种情况也越来越不适应农村市场经济发展的需要。农村信用社在改革中应尽快解决农民从事商品资金划拨不适应的局面：一是解决结算渠道不畅的问题。目前各家商业银行都有自成体系的结算网络，农村信用社的异地划款一直处于体外循环，鉴于目前状况，应首先以省为辖区建立省联行。这样既有利于信用社的自身资金管理和结算，又能够加速资金异地划拨。二是开展通存通兑业务，第一步农村信用社应先开通存款在省内通存通取。第二步发行农信卡作为农村信用社的信用卡，并逐步在全国联网，实现一卡走天下。三是加快电子化建设，实现办公自动化。目前银行电子化建设飞速发展，而农村信用社至今仍是手工操作，这种状况必须尽快改变，考虑到费用、人员素质和其他诸多条件的限制，电子化办公服务可先布点，即先把乡镇信用社配备起来，而后逐步发展。

5、 积极扩充本金，进一步优化股权设置

一是股权结构多样化改变股权设置，设置资格股和投资股，改变股权结构单一的状况；二是投资主体多元化，在原有社员的基础上，扩大入股面，积极吸收干部、职工、农民、个体工商户、企业法人以及其他各类经济组织入股；三是法定股权责任，按照责权利相统一的原则，明确各类服务应承担的管理责任和风险在任；四是提高资本充足率，使我县农村信用社资本充足率达到4%，从而完成一级法人体制，并在此基础上保证国家优惠政策。目前，确山县联社在现有的基础上两次扩股1500万元，已达到要求。

6、大力盘活不良资产，努力降低不良贷款占比率

根据中央银行专项票据发行规定，票据兑付时，不良资产降幅要在2002年来的基础上必须达到50%，才能保证央行兑付资金，而清收的范围是全县农村信用社不良贷款；清收的重点：一是党员、领导干部、国家公职人员自贷、担保、介绍的贷款；二是县、乡镇政府及其部门自贷和不正当干预形成的贷款；三是村委会贷款；四是金融机构工作人员自贷担保和介绍贷款，大企业以及各类形式拖欠，恶意逃废农村信用社的债务的贷款。针对这一要求确山县农村信用社采取：（一）加强领导（二）澄清底数（三）分类处置（四）奖励措施（五）督促检查等方式开展清收盘活不良贷款工作。通过这些有力的措施，目前确山县农村信用社已顺利完成了增扩股金和盘活清收不良贷款，两项艰巨的工作任务，于2005年3月31日顺利取得了央行票据，置换不良贷款资金1520万元，为该县农村信用社实行一级法人的体制改革打下了坚实基础。

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