一、农村信用社产权制度改革试点应当注意和探索的问题

 (一)信用社改组为银行的试点 

 (二)保持合作制的地区产权改革试点

 二、农村信用社管理体制的设置

 (一)监管与业务管理机构分设，各行其是

 (二)地方承担管理职责的条件

 (三)实施有效管理，控制风险并避免行政干预

 三、做好农村信用社改革试点工作，推进农村金融改革

 (一)改变思路，渐进改革，通过改革试点进行制度创新

 (二)建立和逐步实现深化农村信用社改革的目标体系

 (三)农村信用社改革试点工作的管理、协调、监测和成果评估推广 

内 容 摘 要

 通过产权改革，明确信用社的最终性质是改革试点的一个基础性工作。逐步建立产权清晰、符合现代金融规范的农村金融体系，不仅有利于管理和监管，更有利于风险的分散和建立有效的激励机制。从目前的实际情况看，信用社产权改革试点的形式包括：一是有条件的地区可以进行股份制改造；二是暂不具备条件的地区，可以比照股份制原则和做法，实行股份合作制；三是股份制改造困难而又适合搞合作制的，进一步完善合作制。由于信用社改革十分复杂且风险较大，政府主导、分散决策的改革试验一方面可以减少因信息不对称所造成的不确定性，降低改革的风险；另一方面，通过一些诱导的措施，可以调动地方政府实施改革的积极性和主动性。

对深化农村信用社改革有关问题的探讨

正文

 一、农村信用社产权制度改革试点应当注意和探索的问题

 无论信用社改革的最终方向如何确定，产权制度改革是最终明确“信用社是什么”的首要决定因素。通过产权改革，明确信用社的最终性质是改革试点的一个基础性工作。逐步建立产权清晰、符合现代金融规范的农村金融体系，不仅有利于管理和监管，更有利于风险的分散和建立有效的激励机制。问题的关键和争论最多的在于信用社的产权结构如何或怎样才能够顺利转型。

 实施多样化的改革试点是这一次深化农村信用社改革的重要原则。从目前的实际情况看，信用社产权改革试点的形式包括：一是有条件的地区可以进行股份制改造；二是暂不具备条件的地区，可以比照股份制原则和做法，实行股份合作制；三是股份制改造困难而又适合搞合作制的，进一步完善合作制。依照各地经济发展水平、对农村金融服务的不同需求及不同信用社的资产、经营及风险状况，如果在一个省级单位进行产权改革试点，其可供选择的试点组合模式可能包括：一是将信用社全部改制为银行；二是部分商业化，部分继续保持合作性和社区金融机构的性质；三是继续保持和完善合作制的产权组织形式。依据信用社改组的目标模式，在试点过程中，需要分别不同的模式重点解决的一些问题。

 (一)信用社改组为银行的试点

 信用社改组为银行的试点，一是允许法人或个人占大股的真正按《公司法》组建的股份制商业银行。二是按股份合作制组建农村合作银行。即不允许个人或法人居于控股地位，区分投资股和成员股，实施一人一票的合作制原则。

 1、全面改组为商业性金融机构需要注意的问题。依照《公司法》组建真正的中小型农村商业银行当然应该得到许可，建议不要作出区域、股东身份的限制，只需要提出设立这类机构的一般性标准即可。组建这类机构在试点中应着重关注以下几个方面的问题：一是多数中西部地区县域内经济不发达，缺乏足够的股本金投入来组建符合监管部门规定标准的中小型商业银行。在这种情况下需要考虑是否允许城市资本流入的问题。如果允许，那么其商业银行的性质和赢利目标决定了他们可能会采取与目前国有商业银行同样的行为，即吸收农村储蓄转向城市争取更大的赢利空间。而政府要对其经营进行限制(比如经营范围的限制)就必须对其进行相应的补贴，否则就明显侵犯参与商业银行组建的股东的权利。二是若全部改组成为中小型商业金融机构之后，这些欠发达地区的一些政策性金融的功能如何发挥是需要考虑的问题。是委托这些商业金融机构，还是重新组建政策性机构，是需要在试点中予以考虑的问题。三是在商业金融无法满足需要而又不符合政策性金融支持条件的这些地区或农户，是否允许他们依照真正的合作原则，重新建立合作金融。若要重新建立合作金融，制定地方性法规就应该成为这些试点地区的一个重要工作内容。

 2、股份合作制银行的设立主要在于探索如何建立有效的治理结构。由于这种银行的组建区分成员股与投资股，两种股份投入的资本不同，并实行成员股一人一票，而投资股则是一定的资本数额(比如，10万元)为一票。其结果造成：一是同股不同权，二是成员股股东与投资股股东之间不同的目标而造成对于经营管理参与程度的差异，从而非常容易形成道德风险和内部人控制的问题。同时这一类机构由于股权结构和治理结构的影响，其经营在赢利和服务于“三农”的目标之间，必然产生巨大冲突。

 (二)保持合作制的地区产权改革试点

 在改革试点中，中西部试点地区除少数可以改制为商业性金融外，多数可能仍然将继续保持信用社的合作金融性质。在这一模式中包含了两种方式：一是取消基层信用社法人资格，一个县设置一个法人；二是继续保持县、乡两级法人体制。无论一级法人还是两级法人，在股权重组的过程中，可以吸收法人机构及集体经济组织人股，并且法人机构及集体经济组织的股本金额应高于普通农村居民社员5—10倍甚至更高，而这些股权只能享有与普通股同样的权利，治理结构依然按照合作制原则实施。除此而外，还有三个问题需要在试点中进行探索：

 第一，信用社职工普遍参股，如何确保信用社成为农民真正的合作金融组织。近年来，信用社经过多次的增资扩股，股权结构已经发生了很大变化，最初实收资本在整个实收资本中所剩无几，绝大部分实收资本是近几年的增股、扩股，并且一些信用社，通过退股和清算，最初资本已降为零。但是，正是股权结构的变化，出现了一些值得注意的问题。根据对某省132家信用社进行的调查发现：平均来看，农民社员股大约占54％左右，而信用社职工股占到了30％多。信用社股本结构的这种变化是一个值得密切关注的问题。如果这一变动趋势持续下去，信用社就已经不再是农民的合作金融组织，这种股东构成对于信用社的治理结构和利益分配都会构成非常不利的影响。

 第二，信用社制度缺陷造成信用社职工参股不仅难以形成激励机制，还为内部人控制、侵犯其他社员股东的利益创造了条件。一般而言，职工对企业的参股会使企业形成良好的激励机制，促进职工能更好地为企业工作。但是，从信用社职工的参股情况来看，并非如此简单。在前述调查的资料中，大部分信用社并没有按规范的利润分配程序和比例进行利润分配，许多信用社根本不弥补以前的亏损，而是实行“亏损挂账”，也不计提公积金和公益金，提取风险基金的则更少，当年的利润大部分被分给了股权所有者和用于职工福利。多数信用社实行的是保息分红，其保息的返还率一般都比较高。由于信用社是合作制性质，“人社自愿，退社自由”，一旦发生风险，信用社职工作为内部人员，将预先了解相关的风险，可以利用上述原则，提前退出而对风险不予承担。只享受收益而不对等承担风险会成为这种产权设置的最大弊病。因此，信用社职工的人股，获得投资收益是其主要目标，而由于信用社职工作为内部人员，他们与外部股东之间存在严重的信息不对称，因此侵犯其他社员股东权益的问题难以避免。

 第三，谁是老板——如何解决县联社与基层社之间的体制矛盾。在前述提及的调查中发现，48个被调查的县联社平均的股本结构为：农户社员的股份为0，职工股占25.95％，基层信用社股本为66.09％。这样一种股本结构，无论实施一级法人的社还是两级法人的社，都难以继续实施县联社“管理”基层社的模式，否则将会与其股本结构存在根本冲突。由于多数县联社是基层信用社投资入股成立的，从法律关系上讲，基层信用社应该是县联社的老板，因此“县联社”管理“基层社”实际上是“雇员”管“老板”，这种管理模式明显违反了相关的规定。从股权的所有者来看，县联社主要是吸收基层信用社股和职工股，而基层信用社主要吸收农户社员股和职工股。以上情况表明，基层社和县联社的股权结构如何设置将是这一类试点所需要关注的一个基本问题。

 二、农村信用社管理体制的设置

 无论信用社采取何种改革方式，地方政府如何承担管理责任并分担风险已经成为改革试点的一项重要内容，也是信用社管理体制改革的一个基本方向。这里有三个问题必须解决：一是管理体制如何设置；二是在什么样的情况下，地方政府才能够或者说才愿意承担信用社的管理职责；三是信用社交由地方政府管理之后，如何能够避免或逐步减少政府干预。

 (一)监管与业务管理机构分设，各行其是

 1、建立地方金融监管机构，承担统一管理城乡中小金融机构的监管职责，在县和市设立派出机构，人员和经费统一由省级政府负担。省金融管理机构业务直接归银监会领导。

 2、已经改制为股份制商业银行和股份合作银行的管理应主要由其股东代表大会选举的管理层负责实施。省级政府对其实施监管，同时也接受银监会的监管。

 3、无论一级法人社还是两级法人社，仍然保留合作金融性质的地区管理体制设置是最为复杂的问题。与商业金融不同，合作金融极度分散的股权使其委托——代理的问题更为突出，所有者与经营者之间的信息不对称也更加严重。如果其管理体制设置中缺乏第三方权威，内部人控制的问题就难以避免。

 省级政府承担对信用社的管理有两种方式可以选择：一是将农村信用社行业管理办公室从各级人民银行脱离，成立独立的省级信用社管理局或办公室，列入省政府行政序列；二是建立省联社进行业务管理。这两种方式都应在改革中进行试验，试验中需要特别关注以下问题：

 (1)两种管理体制都面临如何设置下级机构的问题。如果不设下级机构，那么两种体制设置都将直接面对上百个县联社、数百近千的基层信用社的管理，依靠什么手段来具体实施有效管理尚需明确。我们建议建立政府管理机构的省应在地(市)和县设置派出机构，至少可以随时掌握基层机构运行情况的真实信息。采取省联社管理体制的农业大省仍然应该允许其建立地(市)联社，否则会出现管理的漏洞。

 (2)地方政府如何承担信用社未来风险，在现有的改革方案中没有予以明确。如果不将建立风险分担机制作为改革中的一项内容，希望地方对信用社的未来风险承担责任就缺乏确实的保障。建议在实施改革的地区试行建立储蓄保险体系，并同时独立地对所有中小型金融机构实施监管，对其风险状况进行定期评估。

 (3)省级联社的组成问题。建立省级联社，由地方政府拨付资本金的可能性不是太大，主要的形式还是采取自下而上入股的方式(即基层机构参股组成县联社，如果设置地(市)联社，则县联社入股组成地(市)联社，地(市)联社投资组成省联社)。省联社的股本形成可以采取美国联储银行的做法，对股东只支付固定股息，股东(基层机构)不直接行使其全面管理权，省联社的负责人由股东代表大会推荐经省金融管理部门批准任命。为防止对基层机构过度的干预及损害基层机构的利益，应在各级联社成立由基层机构成员代表组成的管理委员会，以发挥监督职能。

 (二)地方承担管理职责的条件

 1、历史负担，即累积亏损与不良贷款处理。中央政府对于试点地区首先解决信用社历史累计亏损和不良资产问题，是地方政府承接管理改组后的信用社的一个重要前提。只有信用社资产状况得到基本改善，地方政府才有可能承接对改组后的信用社的管理，否则就难以区分未来的管理职责。这次国务院对改革试点地区信用社实行的一系列的政策，对于信用社资产状况的改善可以起到很大的作用。

 2、风险分担机制。探索改组后的农村信用社的风险分担机制将是改革试点的一个重要内容，同时也是地方政府承接管理职责的制度保障。银行作为市场活动中的金融中介，承受着巨大的风险，永远安全的银行体系是不存在的。对于银行的严格监管只能在一定程度上约束银行，以避免承担过多的风险。既然风险难以避免，那么谁来承担风险就当是信用社改革试点中的题中之义。很显然，全部由中央政府或者希望通过交由地方管理从而完全由地方财政来承担农村信用社未来产生的金融风险都是不现实，也是不明智的。风险过度集中不仅无助于问题的解决，反而可能加大问题解决的难度。

 除了存款准备金和提取的呆账准备金之外，构筑信用社股东、联社股东、省政府和中央政府共担风险的机制，将是未来农村信用社风险分担的基本原则。这一办法在试点社有两种方案可以进行试验：第一，在试点省建立存款保险制度，由当地省金融管理办公室予以管理，并根据试点情况，在条件成熟时考虑建立全国存款保险的可行性。试点省存款保险的建立，可依据基层社的风险评估结果，提出改组后的基层机构存款保险费率，并根据各省实际情况确定最高存款保险额。第二，将省级联社的赢利建立专项风险基金，同时省政府和中央政府从每年新增的财政收入中划出一定比例投入于基金。基金的作用在于存款保险之后的第二层保障，在发生大规模金融危机之时，存款保险机构资金不足以进行破产清算或破产银行重组时，作为存款保险的一个借款来源。

 (三)实施有效管理，控制风险并避免行政干预

 1、省级管理部门应实行垂直管理。我们建议在省级管理部门和监管体系的设置中，省级管理部门应作为城乡中小型金融机构的统一监管部门，地(市)和县级的机构作为省的派出机构履行其职责。

 2、省联社及其派出机构承担行业管理的职能同时为基层社提供各种服务，由基层社代表组成的管理委员会将成为其阻挡政府干预的一道重要屏障。

 3、基层社必须建立完善科学的内部决策机制。严格执行科学的内部决策机制也是规避行政干预的一个重要手段。

 4、存款保险系统对中小型金融机构定期的风险评估和审核措施，也将抑制政府对信用社可能产生的各种干预。

 三、做好农村信用社改革试点工作，推进农村金融改革

 (一)改变思路，渐进改革，通过改革试点进行制度创新

 解决渐进的体制改革与短期政策调整之间矛盾的一个最好办法就是依据改革的总体目标和基本原则，一方面根据不同的改革试点项目，选择具有代表性的地区进行改革试验，逐步实现渐进的农村金融重建的中长期目标；另一方面把短期政策的调整纳入到中长期改革计划之中，将一些风险相对较小、在短期内可以见效的改革项目分解到不同阶段的短期政策的调试过程之中，以暂时缓解农村金融供给短缺的困境。同时通过各阶段不同步骤、持续不断的政策调整和改革试验，逐步达到建立完善的、自我可持续发展的农村金融体系的目标。因此，在改革试点中，应把握三个原则：

 第一，必须打消在短期内、通过设计一个完善的方案来彻底解决农村金融问题的预期。这样就可以改变大家等待中央出台政策的被动局面，改变各级政府等待、观望而不能积极主动进行制度创新的状况。

 第二，必须充分认识到农村金融改革的渐进性、长期性。要有“打”持久战的充分准备，调动各方面的积极性参与到农村金融改革和制度创新的过程中来。

 第三，改革试点要允许突破原有的政策和体制框架，充分调动各个方面的积极性和创造性来进行制度创新，并在改革实践的基础上，逐步构筑新的农村金融体系的基本框架。

 (二)建立和逐步实现深化农村信用社改革的目标体系

 国务院决定进行深化信用社改革的试点工作，不仅可以解决全面改革迟迟不能推行、政策调整空间不大的矛盾，同时也可以将关于产权、管理体制设置、信用社风险化解等各种尚存争议的问题放到实践中去进行检验。统一思想和认识，调动资源把目前能够办到的事情尽可能办好，把有风险、但却可以控制在一定范围的事情进行试点，这是解决当前农村金融问题的更为现实的方式。

 深化农村信用社改革试点应达到三个目标：1、建立可持续发展、满足农村经济发展需要且具有良好的管理和有效监管的农村金融体系是进行农村信用社改革的根本目标。2、如何化解农村信用社的金融风险和解决当前的经营困难是改革的前提条件和近期阶段性目标。3、地方政府承担和实施对改革之后的农村信用社的管理职责。依据上述目标，改革试点必须从根本上解决信用社是谁、是什么，如何对信用社实施管理与监管，政府对改革之后的农村信用社是否予以支持或如何予以支持的问题。

 (三)农村信用社改革试点工作的管理、协调、监测和成果评估推广

 改革试点是政府主导的制度变迁，与基层发动的自发的制度变迁有着较大的差别。自发的制度变迁由于信息不对称，使得变迁过程难以监测和管理。由于信用社改革十分复杂且风险较大，政府主导、分散决策的改革试验一方面可以减少因信息不对称所造成的不确定性，降低改革的风险；另一方面，通过一些诱导的措施，可以调动地方政府实施改革的积极性和主动性。因此，在指导、鼓励地方政府进行大胆探索、改革试点的同时，中央政府也应确立相应的控制风险、谨慎管理的机制，解决试点过程中可能出现的各种问题。

 1、必须制定严格的试点实施程序。改革试点的基本程序应包括以下几个阶段：第一，提出试点项目的阶段。为了降低和分散风险，在一个区域内的改革试点不能在一个项目区内对所有的问题不分主次同时展开，应将相关的试点内容划分为不同的试点项目。第二，调查研究和设计论证的阶段。试点项目必须在充分调研的基础之上，在多方人士的共同参与之下进行科学设计和论证。第三，审批。完成设计和论证的试点项目必须经过相关的审批程序。第四，项目实施阶段。该阶段是对项目实施管理和监测的重要阶段。第五，试点成果的总结、评估及对其推广应用价值进行估价。

 2、应建立改革试点工作的管理、监督、监测体系。考虑到信用社及整个农村金融改革的复杂性、渐进性和长期性，且涉及多个部门和机构(财政、人民银行、银监会、农业部等)，应在中央财经领导小组(或中央农村工作领导小组)办公室协调下，组建多部门参与的信用社改革试验协调和管理、监督、监测机构，以便中央政府随时掌握改革试点的进展情况、存在的问题及可能的风险和成本，该机构的办事机构可设立在银监会。在试点的省及基层也应设置同样的管理、监督、监测机构，以避免改革试点工作过多影响基层的日常经营活动。

值得强调的是：改革试点监测体系的建立应是一个十分重要的工作。信用社改革试点是重要的金融制度建设工作，是通过实践对制度设计进行不断调试的过程，因此试点的成效如何、制度设计是否科学并符合实际、效率是否获得改善，是否具有推广的价值，等等，都需要通过对试点的监测来进行科学的分析和判断。

 3、允许试点的省经过批准制定地方性管理法规。改革试点的一个重要作用是试点的成果要具有推广应用的价值，推广应用的一个重要手段就是制定政策和立法。在改革试点中，允许地方根据试点实际状况修改、制订一些政策和法规，将有助于全国的立法和政策调整。因此，对现行的规章制度进行修订或者重新制订，是多数改革项目实施的重要前提。

总之，信用社改革试验是一项复杂而系统的工作，需要调动各个方面的智慧和积极性来参与其中，以使农村金融体系重建能从信用社的改革试验中首先获得突破。 

参 考 文 献

高伟，《农村金融体系改革需求分析》，《中国农村信用合作》198期

卫新江，《农村合作银行：披荆斩棘长起来》，《中国农村信用合作》188期

张庆琦，《农村信用社改革的全面推进对监管体制的新要求》，《中国农村信用合作》185期

陈海燕、夏晓燕，《排除改革障碍推进农信社发展》，《中国农村信用合作》188期

王嘉秀，《三种新模式探索改革之路》，《中国农村信用合作》190期

收费专业论文
汉语言文学论文
物理学论文
自动化专业论文
测控技术专业论文
历史学专业论文
机械模具专业论文
金融专业论文
电子通信专业论文
材料科学专业论文
英语专业论文
会计专业论文
行政管理专业论文
财务管理专业论文
电子商务国贸专业
法律专业论文
教育技术学专业论文
物流专业论文
人力资源专业论文
生物工程专业论文
市场营销专业论文
土木工程专业论文
化学工程专业论文
文化产业管理论文
工商管理专业论文
护理专业论文
数学教育专业论文
数学与应用数学专业
心理学专业论文
信息管理专业论文
工程管理专业论文
工业工程专业论文
制药工程专业论文
电子机电信息论文
现代教育技术专业
新闻专业论文
艺术设计专业论文
采矿专业论文
环境工程专业论文
西班牙语专业论文
热能与动力设计论文
工程力学专业论文
酒店管理专业论文
安全管理专业论文
交通工程专业论文
体育教育专业论文
教育管理专业论文
日语专业论文
德语专业论文
理工科专业论文
轻化工程专业论文
社会工作专业论文
乡镇企业管理
给水排水专业
服装设计专业论文
电视制片管理专业
旅游管理专业论文
物业管理专业论文
信息管理专业论文
包装工程专业论文
印刷工程专业论文
动画专业论文
环境艺术专业论文
信息计算科学专业
物流专业论文范文
人力资源论文范文
营销专业论文范文
工商管理论文范文
汉语言文学论文范文
法律专业论文范文
教育管理论文范文
小学教育论文范文
学前教育论文范文
财务会计论文范文

电子商务论文范文