农村信用社改革的主要问题

农村信用社改革的评价

深化改革的措施

内 容 摘 要

农村信用社改革是国家金融改革的一部分，国务院按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的原则，拉开了农信社改革的序幕。但这种输氧性疗法也显现了它的不足，从改革取得的阶段性成果和发展的现状一分为二看，农信社完善法人治理、转换经营机制的变化显然没有如增资扩股那样明显；历史包袱没有全部消化的潜在风险依然存在；省级政府如何承担起管理责任，发挥好作用仍需探索；监管人才、经营管理人才的素质并没有获得质的改变,农信社改革依然存在：先天性不足、所有者缺位、“三权”职责不明的严重问题。从改革后的现状及存在问题去分析，认为农村信用社要从落实管理权、改革产权制度入手，合理设定产权关系和法人治理结构，摆正监管者位置，依法监管，实现真正意义上的决策科学、运做灵活、制衡有效的管理体系，是保障农信社发展步入快车道，加速农信社市场化经营、商业化运做进程和支持“三农”发展的关键。

根据“国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知（国发〔2003〕15号）”文件精神，农信社改革按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的原则，在全国进行了试点推开，不容置疑给农信社的可持续发展注入了活力。农商行、农合行、统一法人社雨后春笋般的在政策的催生下出现。

试析我国农村信用社的改革深化问题

一、农村信用社改革的主要问题

深化农村信用社改革，改进农村金融服务，关系到农村信用社的稳定健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。要从战略高度充分认识深化农村信用社改革试点工作的重要性和紧迫性，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。深刻认识到农村信用社改革的主要问题:

1、产权关系。按照国务院深化农村信用社改革试点方案：股权结构多样化、投资主体多元化、根据不同地区情况、分别进行不同产权形式的试点的这一原则，陕西的要求是，农信社全部注册资本通过向自然人和法人募集股金，形成以县为单位的统一法人社。股权设立资格股和投资股两种，实行一人一票制，为防止内部人控股和一股独大，单个自然人投资（资格股和投资股）最高不超过股本金总额的5‰，职工最高持股总额不得超过股本金总额的25%，自然人最低持股不得少于股本金总额的50%，规定单个法人投资最高不得超过股本金总额的5%，募集的股金每股为人民币1元，不得以实物资产、债权、有价证券等形式作价入股。资格股原则上在当年年底财务决算后，可办理退股。社员持有的投资股，可以转让、继承和赠予，但不得退股。股金证不得作为质押权标的，被盗、遗失、灭失或毁损时，可办理挂失登记。

2、法人结构。社员代表大会是统一法人后农信社最高权利机构，社员代表是由全体入股社员层层推选产生的，社员代表大会制订或修改章程；审议通过社员代表大会议事规则；选举、更换理事和监事，决定有关理事、监事的报酬事项；审议、批准理事会和监事会工作报告；审议、批准发展规划，决定经营方针；审议、批准年度财务预、决算方案、利润分配方案和亏损弥补方案；对增加或减少注册资本做出决议；对分立、合并、解散和清算等事项做出决议；决定其他重大事项，日常事务由理事会、监事会实施。它规定：理事会人员组成中，自然人理事不得低于二分之一，其中职工理事不得超过三分之一，理事会聘任理事长，理事长行使法人权利，负责决策，理事长签署联社主任、副主任和主要部门负责人聘书，联社主任负责经营；监事会人员组成中，其中非职工监事不得低于三分之一，监事长由社员代表大会选举产生，对决策、业务经营实施有效监督，保障农信社健康发展。

二、农村信用社改革的评价

(一)积极的评价

1、与市场对接，为农信社发展创造了良好氛围。农村信用社是计划经济下的产物，起初是由农民自愿入股、自主经营、自担风险、自负盈亏的合作金融机构，为当时国家恢复经济、农民开展生产自救做出了不可磨灭的贡献。几十年来，为了使农信社不偏离服务方向，不脱离服务宗旨，国家对农信社的体制在不同时期改革从未间断过，但这种违背经济规律的改革，对农信社的发展促进不大。进入21世纪，我国加入世贸组织，这就要求我们各行各业都必须按照市场经济规律去运作。国家为深化农信社提供了对接平台，并注入了相当数量的资金用于消化历史包袱，打开了农信社通向市场经济的绿色通道，为农信社参与市场竞争创造了良好的内外部环境。

2、明晰产权关系，为农信社发展注入了活力。农村信用社作为一个独立的法人机构，产权的绝对独立是非常重要的。它创立的时候，土地、房屋、人员相当一部分是当地政府划拨，资本金是通过农民自愿入股取得，它在经营上有不相对的独立性，产权的不明晰严重阻碍着农信社的发展。这次国务院提出深化农信社改革，明确了通过清产核资后的产权归属问题，虽然与理论上的操作还有一段距离，但毕竟我们看到了前面的曙光，在很大程度上提高了股民参与农信社管理的积极性，无疑为农信社的发展注入了活力。

3、强化约束机制，增强了农信社的抗风险能力。农信社从成立，几经移手，像只失去自由的昆虫，根本无法按照自己的目标求得生存，造成了自身管理的不衔接性。一段时间，在国家宏观政策调控、政府部门的干预和自身偏离经营方向的求速发展下，充当了救世主、民政部门以及政策银行的角色，背离了办社宗旨，股金分红流于形式，损害了广大股民的利益，致使农信社的发展一直滞后于国有商业银行。这次深化农信社改革，国务院授权银监会，严格按照市场经济规律的要求搞好非现场监管，这就明确的告诉我们，风险自担，国家信用不再是农信社的坚强后盾，市场退出的大门随时为你敞开，农信社必须按照商业化的模式经营，增强在市场经济条件下抗风险的能力。

4、增强服务功能，为农信社提高内部管理能力提出了新的服务标准。在国外金融企业发展较快的国家，金融企业的业务品种有“百宝箱” 之称，而我国农村信用社的发展，一直受政府的干预，为面朝黄土背朝天的农民群众（也就是理论上的入股社员）提供着生产生活资金需求保障，是不以赢利为目的，是官办的非银行金融机构，也充当过个别国有商业银行的“脚”，稍有一点为自身发展着想的动作，就会有人说你脱离服务宗旨，你不得不裹足迈步。长期以来，形成了业务品种、服务对象的单一性，弱化了自身服务功能，影响了农信社的健康发展。面对今天国家对农信社的市场定位，农信社凸现出了它的两重性：服务“三农”，赢利生存，也就是说，农信社在支持“三农”发展中，管理、经营、监督保障层，要重新按照市场经济规律，审视自己的经营行为，实现人本经营，完善内部管理，创新业务品种，增强服务功能和创利能力，讲发展，讲社会效益，赢得社农共同发展的局面，确保不被市场淘汰。

以上取得的阶段性成果，我们应该用辨证的观点去分析。79年，随着改革开放的春风，农信社跟着“老大哥”农业银行被分离出来，国家说：农信社成了官办的银行机构，脱离了办社宗旨。84年，开始了恢复农信社“三性”的体制改革工作，扩了一点股金，开了一次“象模象样”的社员代表大会，就这样不了了之，农信社仍然在“老大哥”的领导下，管理上的民主性就这样被遗弃。农信社顺理成章变成了农业银行的基层机构，业务上开始了“超常”发展，资金使用受到了限制，不良资产急剧攀升，直到96年与农业银行脱钩，农信社才算迎来了一片蓝天。人民银行严格按照宏观政策管理农信社，给了农信社一个自由发展的空间，但国家仍然忘不了给你另外戴一顶管理者的帽子，不管怎么说，环境还是宽松了好多。到了2005年，全国第一批农信社改革试点挂牌，9年，弹指一挥间，国有商业银行相继收缩网点，外部经营环境改善，信合员工不懈努力，农信社长足发展是意料中的事，可以说，农信社的健康飞速发展是占足了天时、地理、人和，我觉得改革的成效没有立竿见影那样快的速度，没有像政策预期的那样明显。相反，在某种意义上，我觉得这次农信社改革背离了市场经济规律，偏离了市场，农信社应该理性面对一系列凸现出的深层次问题。

(二)消极的评价

1、先天性不足。农村信用社体制改革，是国家金融体制改革的一个重要组成部分，却没有一部完整的法规作指导，面对日趋完善的市场经济，农信社改革却一直违背市场经济规律的发展。成立统一法人社，要把广大群众吸收为股民，服务对象只限于“三农”，注册资本金募集没有明确的界限，操作起来难度很大。我觉得政策催生的农信社的时代作用已经失去，国家没有必要给农信社再套一个“三农”问题，我想：国家给钱的目的是买机制，是加速农信社市场化经营、商业化运做的步伐，让它在社会主义市场经济发展中支持“三农”发展，那么它的趋利性能切实做到为农民群众（规定的入股社员）减负吗？股民的利益又该怎么办？

2、产权归属不明且所有者缺位。在改革过程中，一些农信社为提高入股积极性，扩大资本金，对外承诺入股分红而不管农信社是否盈利和产生利润，这样股东实际上不用去承担取得收益而应该承担的风险成本，并不具有真正意义上的产权内涵，在某种程度上如同公众存款。同时，在农信社长期的制度变迁过程中，社员成分多次变更，历年积累的产权主体十分模糊。产权不明晰，是造成农信社法人治理结构缺陷最基本的原因。

3、 “三权”职责不明。深化农信社改革，完善法人治理结构，实现决策权、经营权、监督权“三权”分离是农信社按照市场规律健康发展的有效模式，也是防止“一长”独大，预防各种案件发生的有力举措，但是，从这次改革工作的实际看，理论和实际并没有有效结合，“三权”职责模糊不清，银监部门、行业主管部门把一切责任交于理事长，惟恐“三架马车”跑偏了方向，经营班子、监督班子成了聋子耳朵样子货，而银监部门、行业主管部门在农信社高管人员履职考核中，又要按照“决策、经营、监督”职责进行履职检查，造成了班子成员经济行为的差异性，使各项工作都达不到预期值，拖住了农信社健康发展的脚步。

4、监管不实际，银监部门管理过死。一是按照监管部门的有关规定，超过一定金额的贷款须经理事会或社代会批准，出席会议的理事及代表对决议承担责任。众所周知，让非职工理事及社员代表会办贷款本身难以防范风险，何况是承担法律赔偿责任，而且如何追究责任，责任如何界定、如何赔偿，未作明文规定，信用社在现实中难以操作。二是对于理事长及主任的选举，新章程规定应由理事会表决通过，并报银监部门进行资格审查，直接抛开了省联社的管理，剥夺了省联社的提名建议权。三是要求联社主任不参加贷款会办，但对会办结果具有一票否决权，这与主任全面负责经营有矛盾之处。四是要求监事会中非职工监事的贷款“不能超过其持有本联社股份的净值”，而时下不少监事都在信用社有贷款，既不能贷款，也无薪酬，监事变成了纯粹的义务，这些规定仅适用于经济发达地区，适用于社员入股目的是为了获得较好收益的地方，而对于经济欠发达、社员入股仅为得到贷款支持和利率优惠的地区，根本不可能做到，操作难度之大可想而知。

5、职工不适应，深化改革动力不足。当前改革主要是围绕争取央行票据置换而采取的提高资本充足率和资产质量等对策，农村信用社的领导班子普遍存在忽视员工思想观念更新的问题，致使大部分员工存在“改革是否成功与己无关”的思想，而且增资扩股和压降不良贷款任务已使基层网点担子沉重，单位负责人根本无暇顾及员工的思想动态，不少员工对此次改革不理解、不支持、不主动、员工缺乏动力，企业缺少凝聚力，很大程度上拖了改革的后腿。同时，信用社劳动用工制度和工资分配制度改革没能够跟上深化改革试点工作的步伐，干部竞聘上岗机制和能者上、平者让、庸者下的氛围未能有效确立，能者多得、多劳多得的分配原则未能充分体现出来，职工工资收入水平差距未拉开，绩效不挂钩，挫伤了员工的积极性、主动性，制约了员工潜能的发挥。

三、农信社深化农信社改革的措施

农信社统一法人社改革，主要分两个层面：一是管理权的落实，二是产权制度的改革。所以，我们必须做好以下四方面的工作：

（一）合理设定农信社产权关系

1、合理确定发起人和注册资本。农信社改革是一项精细而复杂的工作，国家应按照市场经济规律的要求，出台一部完整的法规作指导，对发起人资格、人数、覆盖面、募集股本金、服务范围等做出明确限制，使入股股民真正成为农信社的所有者。同时，国家应正确授权监管部门，严格按照市场经济规律管理，要求农信社按金融企业的模式运作，不要让它背上一直驮着“三农”和广大农民群众这个包袱，让它为入股股民负责，让它在市场中自生自灭。

2、合理确定股金额和股权。这次农信社改革，国家采取的是输氧性疗法，与市场经济还有不对接性的一面，募集资格股、投资要坚持自愿原则，明确入股起点、上限，对关联企业、关联人入股做出界定，便于实际工作中操作。资格股股东不论股权多少，实行一人一票制，投资股不设置股权，可参与监事会成员、监事长的民主选举，依照社章监督农信社各项业务经营，并按照农信社终极利润进行分红，因为投资人看中的只是预期值，是一种搏弈行为。

3、合理处置农信社历史包袱。农信社在新中国的经济建设中，扛起了支农大旗，功不可磨，国家在这次农信社改革中，应合理界定政策因素增加的历史包袱，不应设置一些不合理的条条匡匡，因为那些事情都是有据可查，不可能从空中套取到国家扶持资金。同时，对剩余的经营亏损搞好终极清算，不得转嫁给新股民，还新股民一个崭新的农信社。

（二）合理设定法人治理结构

1、取消监管者“运动员” 资格。中国银监会作为金融机构的非现场监管者，国务院应该正确授权，银监部门依法行使权力，作好风险追踪管理，当好裁判员，把正常的业务运营交给经营者和上级管理者，不要把非现场监管变成现场监管，不可既当裁判员，又当运动员。

2、还权于股东代表大会。股东代表大会是农信社实现县联社统一法人后的最高权力机构，对全体股东负责，农信社改革要切实遵守市场规律，不能搞不合呼实际的人为性操作。理事会成员、理事长应在全体资格股股民中民主选举，理事长聘任主任需经全体股民代表同意，监事会成员、监事长应在投资股股民中产生。监管部门和上级管理者对理事长、主任、监事长任职资格进行事后审查确认，要求理事长、主任、监事长在社章规定内正确行使职权，取消“空降官”，实现真正意义上的“三权”为农信社所有者负责。而对“三长”任职资格不一定盲目追求年轻化、文凭化。学历提高，不一定文化和业务素质就具备管理素质，大学生当不好信用社出纳员的比比皆是。

3、明确“三权”职责，促进农信社健康发展。“三权”分离是农信社改革的中心环节，银监部门、业务主管上级应该制定详细的决策权、经营权、监督权责权利职责，把履职考核工作实际化，使理论和实际形成一个有机结合体，确实起到约束“三权”运做行为的作用，实现真正意义上的决策科学、运做灵活、制衡有效的管理体系，加速农信社商业化经营的进程。

（三）、坚持实事求是，实施有效监督

农村信用社作为地方性金融机构，根植于广大农村，服务的对象是千家万户的农民，各地经济基础和经营环境不一，实行的公司制形式不同，因此，银监部门应根据股份制、股份合作制、合作制三种形式制定不同的示范《章程》文本，由各地信用社根据各自实际，本着既规范又便于操作的原则，对原章程进行重新修订，杜绝强制性的“一刀切”现象，实事求是地建立法人治理结构制度。同时，《章程》须有一定的稳定性，经社代会通过后严格付诸实施，不能朝令夕改，让广大社员及信用社无所适从。在此基础上，银监部门可根据信用社改革与发展实际，建议性地要求信用社利用年度社代会对章程进行修订，做到逐步完善，不断规范。

（四）加强思想教育，提高员工认识

法人治理结构的完善，信用社的健康发展，广大员工是最主要的推动者和最大的受益者，因此，信用社应以人为本，不断加强对员工的思想教育，调动每一位员工的积极性和主动性，投身到改革的发潮中去。一是加强思想政治工作，提高员工对改革的深刻认识，让员工充分认识到完善法人治理结构的重要性，使广大员工自觉推行改革，积极践行法人治理结构模式。二是深化劳动用工制度和工资分配制度改革。信用社要建立“四能”机制，即：能上、能下、能进、能出，实行定员、定岗、应聘、竞聘，并把员工的业绩与工资奖金切实挂起钩来，以绩定酬，以效定薪，激发员工热情，发挥员工潜能。三是加强制度建设，督促广大员工认真学习领会本社《章程》、“三会”议事规则和工作制度、“三长”岗位职责，使广大员工充分了解和掌握本社法人治理结构的基本框架和各自职能，便于日常制度的执行和工作的开展，促动法人治理结构的规范运行。

参考文献

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