一、我国农村金融机构及贷款风险管理现状

二、我国农村金融机构信贷风险管理存在的主要缺陷

三、改革与完善我国农村金融机构信贷监管制度的具体构想 

内 容 摘 要

我国农村金融机构中的贷款业务在居民贷款中所占的比重越来越大，许多非农居民通过城镇房屋抵押在农村金融机构办理了贷款。但由于贷款风险管理制度相对落后，客户群体的特殊性，使得农村金融机构的贷款风险管理需要有不同于商业银行的针对性。因此应结合农民的教育水平、政治水平、环境因素等方面对农村金融机构的贷款风险进行管理。农村金融机构对贷款风险的监管制度应紧密结合我国农村金融自身所具有的鲜明特性，管理方式应从单纯的合规性监管、统一监管过渡为以风险性监管和分类监管、差别监管为主。

论我国农村金融机构信贷监管制度

伴随着我国农村经济日趋活跃，城乡一体化进程加快，农村产业结构不断得到优化，农业生产产生了巨大的融资需求。但农村金融机构的贷款对象大多是信用能力较差的农户和企业，作为农村经济活动重要组成部分的农村金融活动，面临着诸多的风险。因此，充分认识农村金融的各种风险，建立有效地风险防范、分散和补偿机制，提高信贷资产的质量和效率，真正实现农村金融机构的可持续发展是我们当前面临的重要课题。

目前我国农村金融市场还主要以信贷市场为主，存贷款机构发挥着重要的作用。随着农业银行网点的逐步撤并和农业发展银行业务的萎缩，具有合作性质的农村信用社在农村金融市场中当仁不让地扮演者中流砥柱的角色，事实上拥有一定的垄断地位，因此对农信社进行信贷风险管理专门设立很有必要。自2003年以来，对于农村信用社的改革形成了银监会、地方政府和省联社的多头管理体制，如何厘清各方责权利需要尽快解决，所以对相关法律的规范和指引提出了较高的要求，但是目前我国没有专门的合作金融法律，仅靠相关的“办法”和“指引”并不足以承担此重任。

我国农村金融机构及贷款风险管理现状

截至2010年年末，全国已有183家新型农村金融机构开业，银监会还推出了继续增设新型农村金融机构的计划，改革的步伐逐渐加快。但是如果没有健全和完善的法律，有时可能欲速而不达。自2007年试点以来，银监会相继颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》等一系列文件，但新型农村金融机构属于社区型或区域性金融机构，与传统的商业银行有较大差别，其市场准入和退出都有其自身特色，如果不对其进行专项、高阶和详细的立法则会加大其经营风险。特别是在贷款风险管理方面，农业自身的弱质性使得农业信贷具有高风险性，严重制约着农业信贷的发展，削弱了金融对农业的支持效应。因此，建立农业信贷风险控制制度，对增强农村金融基础，提升农业金融支持效应，具有重要意义。具体地说，对于合作金融提供的农业信贷，应在坚持合作制原则的基础上，通过完善合作金融体制、改进合作金融治理、加强资本充足性管理等制度途径加以风险防范与处置。

农产品生长周期长，受天气影响较大，需求价格弹性小，农业产业化水平低，农业基础设施薄弱，造成农业在生产和经营过程中自然风险、市场风险、制度风险及技术风险等多种风险并存，再加上农村是我国信用环境的薄弱地区，导致了涉农金融机构的信用风险，主要表现在：

（一）借款人还款能力不够，无力及时偿还贷款。借款人无力及时偿还贷款是指在贷款到期时借款人的财产在扣除基本生活需要后不足以偿还贷款的本息。借款人无力还贷的原因主要有三个：一是身体方面的原因，即借款人本人或其家庭成员发生意外死亡、严重疾病等导致无力还贷；二是灾害方面的原因，即发生较大的洪灾、旱灾、虫灾、泥石流、地震等自然灾害引起借款人财产受到较大损失，导致无力还贷；三是经营方面的原因，即由于产品质量、市场变化、竞争等原因导致借款人经营失败，致使无力还贷。

（二）借款人还款意愿不强，不愿及时偿还贷款。借款人不愿偿还贷款是指在借款人有还款能力的情况下，由于主观方面的原因而拒绝或拖延还款。借款人不愿还贷主要有两种情况：一是借款人品质差，有部分农民抱着投机心理，从而产生恶意申请贷款、拖欠贷款的现象。由于我国的信用体制并不健全及，没有建立起严格的信用档案，就使得这些不法分子有机可乘。二是信用环境差，如果当的恶意拖欠贷款行为形成规模，在羊群效应的作用下，一些意志不坚定的农户加入这一阵营，借款人在周围的影响下也选择拖欠，造成损失贷款范围的进一步扩大。

（三）恶意骗贷。一些不法企业为了逃避商业银行高额的贷款利率，经常会利用一些农民，以微小利润进行引诱，让他们为自己公司贷款，利用农户联保等形式垒大户贷款，化零为整，通过农村小额信贷的低利率特征获得融资的低成本，满足自己企业的资金需求。

农业信贷业务制度是对农业信贷机构业务的设计与规范，主要包括农业信贷机构设计制度、农业信贷授信条件制度、农业信贷授信权限制度、和农业信贷担保制度。

（一）农业信贷结构设计制度。依据实际信贷需求的不同导向，金融机构对信贷类型、种类、期限、额度等设计不同的结构组合。一般来说，我国面向农业和农村经济发展的信贷机构设计主要包括：合作金融主要提供流动性、短期、小额、信用性贷款；政策性金融主要提供流通领域的短期、专项性贷款。

（二）农业信贷授信条件制度。我国对银行、农村信用社等金融机构发放信贷，都规定了严格的、详细的具体程序和要求，包括：借款用途、还贷能力、还贷计划与方式、借款人资信状况、经营状况、资产负债率等。规定授信条件是为了保证信贷安全，提高信贷资金的使用效率。金融机构必须严格依照授信条件实施信贷投放。

（三）农业信贷授信权限制度。授信权限即对银行、信用社等金融机构发放信贷资金的权力限制，包括对授信类型、授信对象、授信项目、授信额度等自主选择权与决定权的限制。授信权限规定了金融机构信贷行为和信贷关系的范围边界。我国农业信贷授信权限仍相对有限，在发展现代农业的进程中，将形成对农村金融需求满足一定程度的抑制。

（四）农业信贷担保制度。对金融机构提供信贷制定、信贷担保制度，是为了促进并维护金融机构资金融通安全与效率，保障金融机构金融债券的实现，从而实现对金融机构债权人利益有效保护。目前，我国金融机构对于面向“三农”的信贷，一般情况下要求提供担保，但农村信用社提供的农户小额信贷则属于无担保信用贷款。

二、我国农村金融机构信贷风险管理存在的主要缺陷

（一）农村金融监管制度价值定位模糊

从国内外实践来看，金融监管的目标价值主要不外乎在经济安全与经济效率之间摇摆。经济安全是一切经济活动的基本前提，是指一个国家的经济主权及基本经济秩序以及经济主体在经济活动中利益或行为的保障制度及其遭受损害的可能性。我国的金融业监管历来崇尚安全第一，体现在农村金融信贷监管上更是如此。这对农村金融机构在一定程度上保证了信贷风险的降低，但是长期的金融约束政策并没有促使农村金融市场走向繁荣，商业金融机构的不断撤出和农村信用社在农村信贷市场上的主宰地位反而导致了农村金融发展的低效率。

（二）农村金融机构信贷风险监管方式陈旧

1、合规性监管的不足之处日益明显。合规性监管是指通过行政手段，对银行执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范银行经营行为，维护银行业内秩序。目前我国农村金融监管的合规性监管理念正受到以下因素的冲击：我国农村金融监管法律制度严重罗，现有行政法规和规章对于规范农村金融信贷市场已显不足，与此同时新型农村金融机构的不断出现更加导致了相关法规的不完备性。尽管国家尽量加快立法速度，但是由于农村金融的复杂性和金融组织的多样化导致了立法和执法、司法在一定程度上必然的脱节。合规性监管着眼点在于维护国家法规、政策的严肃性，是一种静态、消极和刚性的监管方式，无法有效地动态追踪金融企业的风险，已难以适应新形势下农村金融监管的需要。

2、统一监管的缺陷已浮现。以往由于农村的金融机构主要为存贷款的银行类企业，所以对于此类企业监管部门采用了比照商业银行监管标准的统一监管的理念。但是，首先，由于“三农”具有天然弱质性，容易受到自然环境变化的冲击和市场价格波动的影响，银行业金融机构在服务“三农”过程中，相对风险大、成本高、收益低，客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾，如果机械依照商业银行监管标准，简单照搬形成农村银行业金融机构监管各项指标，则是不科学不可持续的。其次，我国地域辽阔，农业经济发展特点各异，农作物品种、生产季节、加工工艺差异极大，金融服务要有针对性，这客观上也要求必须有差异化的金融监管措施。再次，农村金融机构所处地域的不同、类型的不同、管理水平的不同、业务创新度的不同、信贷资金流向的不同等诸多因素都使得农村金融机构表现为多样化和类型化，各类金融机构发展的路径和目标诉求均有所不同，因此对其的监管标准理应区别对待。如目前对不同的农村金融机构规定的资本充足率存在偏高、偏低情况，对农村信用合作社和小额贷款公司没有设立资本充足率的要求。最后，保险、证券等其他外来金融企业也开始向农村渗透，整齐划一的统一监管模式肯定无法保证这些企业的健康发展。

（三）农村金融机构信贷监管立法滞后

现金我国金融监管法规中没有专门针对具有自身独特属性的农村金融所颁布的基本法律、法规，而是主要着眼于商业银行和城市金融环境，没有顾及社区金融机构和农村金融的特点。这样做不但忽视了农村金融市场和一般商业金融迥异的特点和这几年农村金融市场风起云涌、日新月异的变化，而且用大量的原则性强的政策法规来调整农村金融主体之间的法律关系，效力弱化，缺乏指导性，有时候彼此之间还会发生冲突，减损法规的权威性，消减其应有的作用。

（四）农村民间金融游离于监管之外

1997年后由于维护农村金融安全的需要，我国对农村民间金融总体上持否定的态度，在关闭了大量的农村基金会后，许多农村民间金融组织转入了地下活动。“草根金融”的顽强生命力，被正规金融拒之于门外的农民和中小乡镇企业迫切的融资需求，都使得农村民间金融起到越来越重要的作用。但是目前国家队农村民间金融的监管极不到位，除了运用《合同法》、《担保法》、和《最高人民法院关于民间借贷的司法解释》等法规来规制私人借贷，同时也扼杀了农村金融市场的内生性成长和自我创新。

（五）没有形成多元化、多层次的监管体系

1、政府监管没有形成合力。首先是银监会和人民银行之间存在权利划分的模糊性问题。银监会无法迅速、高效地掌握一些重要的经营信息和财务数据来对农村金融机构进行风险管理。其次，银监会和地方政府之间出现了一定的监管真空。譬如对农村信用社的省级联社，由于银监会监管链条过长，导致监管效率损耗严重，出现了省级联社对基层社过度干预的情况。

2、农村金融机构的内控制度没有完全建立起来。对于风险的防范，监管机构是外因，金融机构才是内因。在金融风险的控制上金融机构内控是第一道防线，而金融监管只是最后的防线，只限于提供农村金融的公共安全网和防范系统性风险。

3、农村行业金融自律组织的稀缺。我国目前农村金融行业的自律组织只有2005年成立的中国银行业协会农村金融工作委员会，但是由于成立时间较晚，其职权范围难以有效触及县级农村金融区域，同时也米有专门针对农村金融企业特色的内部规章、行业公约和奖惩措施，还难以充分发挥行业自律组织的作用。

（六）金融监管力量薄弱，分布不均衡

目前对于农村金融监管的资源投放不足，造成监管力量较为薄弱，分布不均衡，第一，在信息社会里，发达的电子信息化是保障监管效率的利器，而在我国中西部欠发达农村，既缺乏先进的监管技术手段，又没有充足的监管人员，同时监管人员的专业技能和个人素质也参差不齐，常导致监管的延误与低效。第二，监管资源被重点投放在经济发达的县域地区，落后的基层村级农村缺乏监管资源的配置。第三，新型农村金融机构发展迅速，但是对其监管刚刚起步，尚未成熟，往往只顾及准入监管，业务层面的管理还尚未涉及。最后，目前我国保险业和证券业在县域缺乏监管主体。

三、改革与完善我国农村金融机构信贷监管制度的具体构想

（一）矫正农村金融信贷监管的价值定位

现今主导农村金融信贷监管制度构建和实施的单纯追求经济安全的价值观已被一以贯之地运用多年，对农村金融市场的改革产生的负面效应日趋明显。我们应转变观念，从追求安全价值转向安全与效率并重的价值观。表面上安全与价值在很多时候显现出彼此矛盾和冲突的一面：最求安全可能导致监管措施严厉化，从而市场效率得不到提升；追求效率又有可能放松对市场准入、产品创新、内控制度建设等一系列导致金融风险产生的因素的掌控。实际上安全与效率在一定程度上也是互补的。所以尽量建构安全与效率天然为一体的农村金融信贷监管制度乃是我们的必由之路。

（二）改进农村金融信贷监管方式

1、由以合规性监管为主向以风险性监管为主转变。风险性监管是在合规性监管基础上的审慎性监管，把防范金融风险放在首要位置，是动态、积极地监管。当前，监管机构应主要完成几项任务：第一，制定出合理的风险权重系数，构建科学的风险评测体系，通过对农村金融机构的资本充足率、不良贷款率等指标实时监控以达到维持金融机构资产质量和减少呆坏账的产生，规模较大、机制完善的农村金融机构可比照商业银行实施五级贷款分类制。第二，有效结合现场监管和非现场监管。我们既要重视现场监管的指引性和促导性，也不能忽视现场监管的强制性和应激性。尤其是众多农村中小金融机构的不成熟和信息交流的障碍使现场监管仍有其重要性。第三，完善农村金融机构的信息披露哦制度，对于经营上的重要数据和重大事件要及时披露并向监管部门呈报。最后，建立健全农村金融业的风险预警机制，通过设定科学的预警指标体系、迅捷的金融机构材料上报制度和有效地评估系统和传导机制以防患于未然。

2、构建以统一监管为基本原则的分类监管模式。容易监管标准与实施分类指导的关系实际上就是矛盾的普遍性和特殊性的关系问题。“统一监管标准，是顺应银行业发展趋势，依法、公开、公正监管和提高监管效率的必由之路”，但是农村今日共与城市金融的差异化和农村金融内部的分化使得分类监管实属必要。今后应在以下几个层次实施分类监管：第一，按照东、中、西部区域的经济发达程度不同分类监管。第二，按照机构的性质不同分类监管。存款类和非存款类金融机构，政策性、商业性和合作性金融机构，银行、证券、保险机构，这些不同类型的机构都应实施分类监管。第三，按照金融机构的风险状况和管理水平的不同分类监管。这一点可参照我国证券行业的分类监管措施。第四，对农村信用社的省联社和基层社也要分类监管。

（三）完善农村金融信贷监管法规

目前我国农村信用社改革主要采取了农业股份制银行、股份合作制银行和省级联社制三种模式。针对绝大多数农信社改革采取的省级联社模式，全国人大应尽快制定《农村信用社法》，对此类农村信用社的法人治理、市场准入、市场退出、财务指标、高管任职资格等做出妥善的规定，以不断壮大农村信用社这支农村金融市场的主力军。

（四）对符合条件的农村民间金融合法化

国际农业发展基金在其研究报告中指出：中国农民从民间金融机构得到的贷款大约是从正规农村信贷市场上得到的贷款的四倍。农村民间金融合法化、正规化和系统化的重要性可见一斑。农村民间金融组织良莠不齐，鱼龙混杂，对其合法化和正规化要遵循“堵疏结合”、“加强监管和鼓励竞争”的理念：首先，要合理界定民间金融和非法金融的界限，通过制定相关法规将现有的农村民间金融组织分类，对于像采取诈骗、投机、非法集资、放高利贷的方式的地下金融要严格禁止和取缔，避免对农村金融市场的伤害。其次，要在一定程度上进一步降低农村金融市场准入的标准，继续允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利得各类机构进入农村金融市场，可适当优先考虑事实上已经存在多年、并有良好记录和当地群众口碑的各类小额贷款组织。这些组织经过实践的证明风险较小，在适度的监管下会焕发出更大的活力。再次，对于新纳入监管体系的民间金融组织科资本充足、会计准则、信息披露等方面适当放宽，但是对其信用风险、操作风险和市场风险仍不可掉以轻心。最后，对于符合条件的互助性合作金融机构可鼓励其向正规营利性机构转化。

（五）建立多元化、多层次的监管体系

1、促使监管机构之间形成合力。首先，银监会的基层监管办与人们银行的基层分支行要形成有效、迅捷的协调机制和联动办法，彼此之间要做到信息的共享和业务的协作。同时，农村金融市场已不再局限于信贷市场就，保险、证券等业务也开始向农村渗透，加强与证券、保险等其他金融监管部门的互通有无和协调监管也很有必要。其次，银监会基层部门与地方政府的合作监管也应增强。

2、农村金融机构应加强内控机制建设，要强化内控文化氛围，建立独立和权威的内控机构，通过产权制度的改革构建现代化的法人治理结构和权力制衡机制，完善审慎的授权信贷制度，开展岗位交叉检查，建立权威的内部监察与稽核制度。

3、扩充现有的中国银行业协会农村金融工作委员会，将其升级为专门为广大农村金融企业服务的自律性组织，各地也可根据农村金融企业类型和业务覆盖范围的不同，在监管部门和当地政府的指导下建立代表本行业集体利益的金融工会，通过信息资料的搜集与共享、代表会员同政府沟通等多种措施协助政府监管。

4、强调社会监管的作用。首先，对于条件成熟、发展较好的农村金融机构，监管部门可要求会计师事务所、审计师事务所和资产评估师事务所的介入，对其财务报告、资产质量进行全面和严谨的审计。其次，加快建立对农村金融企业的资信评估工作，要在向社会公布的基础上尽快完善披露耦合风险预警机制。

（六）加大农村金融信贷监管资源投放，促进金融监管的均衡

要解决农村金融机构信贷风险监管不力的问题，第一，要加强基层监管部门的队伍建设，在扩充高学历和有经验人员的基础上，通过职业技能培训提高监管人员的职业素质。第二，丰富监管设施和监管技术，依托现代电子技术建立对农村金融机构的风险监管系统。第三，适当地将监管资源向监管薄弱地区倾斜，使区域间的金融监管状态维持在较为均衡的局面。第四，对于新兴农村金融机构要投入足够多的人力、物力对其专项监管。第五，保险、证券等行业监管部门也应将其监管触角向县级区域延伸，毕竟现有的农村金融体系包含的金融产品已日益丰富。

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