内 容 摘 要

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，在我国农业和农村经济发展中地位和作用十分重要。农村信用社从成立至今，历时50余年，大体经历了四个阶段，本文针对当前我国农村信用社改革与发展中存在的重点和难点问题，从历史原因、自身体制、业务经营、外部环境等方面进行了综合分析，并提出了有关建议，使农村信用社更好发挥其在农村金融服务中的主力军作用，更好促进农业和农村经济的稳定与发展。

目录

论农村信用社的改革和发展2

一、农村信用社体制形成先天不足，滞后于经济发展和经济改革。2

二、农村信用社在发展过程中沉积的问题和矛盾。3

（二）农村信用社支农的政策性与经营商业化存在矛盾，使业务经营处于两难局面4

（三）农业生产的不稳定性，加大了“三农”贷款的风险4

（四）存在恶意逃废农村信用社债务的问题，影响了农村信用社增加贷款投放的信心4

（五）法人治理结构存在缺陷5

（六）股金的管理不尽合理5

（七） 外部环境不利于发展5

三、加快农村信用社发展的对策建议6

（一）加快改革步伐，尽快享受中央给予的优惠政策6

（二）各级政府要增强紧迫感，高度重视农村信用社的工作7

（三）人民银行、银监局要一如既往地对农村信用社进行支持7

（四）转换经营机制，完善法人治理结构。8

（五）以创新的精神，进行股份制改造。8

论农村信用社的改革和发展

农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，在我国农业和农村经济发展中地位和作用十分重要。农村信用社改革发展中存在的问题引起了各级党政和各界关注，现将农村信用社和改革发展进程中出现的诸多问题和发展策略提出意见，以期抛砖引玉。

一、农村信用社体制形成先天不足，滞后于经济发展和经济改革。 

 农村信用社是由农民入股、入股农民民主管理、主要为入股农民服务的合作金融组织，是经中国人民银行批准的合法金融机构，农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，其主要任务是筹集农村闲散资金，为农业、农民和农村经济发展提供金融服务。我国农村信用社发展大体经历了四个阶段，1、农村信用社组建和发展阶段（1951—1959），这段时期基本保持了合作制性质，对当时国民经济恢复发挥了重要作用。2、折腾与发展阶段（1959—1980），众所周知的原因，农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资与分配的重要渠道，也打上了“官办”烙印，合作制色彩被冲淡。3、农行代管阶段（1980—1996），这一时期中国农业银行重建，农村信用社被划归农行管理，信用社与农行属于两套编制，使用两本账簿，但却是同一套领导班子，信用社的主要工作对象为乡镇企业。这一阶段，由各区、镇信用社入股组建了县级联社，对辖区信用社实行统一管理，联社与信用社为两级法人，信用社有独立的经营机制和用人机制。1996年，信用社正式从农行分出，开始独立运营。4、农村信用社改革与发展阶段（1996至今）。1996年8月国务院下发了《关于农村金融体制改革的决定》，人民银行负责对农村信用社直接监管，并承担了行业管理职责。 但人民银行既当裁判员又当运动员的双重身份，对农村信用社的长远发展是不利的，所以去年开始在江苏等8省市进行农信社的试点改革，试图为农信社的发展趟出一条新路来。

 从以上农村信用社发展历程可以看出，农村信用社作为农村金融的主力军，事关农村稳定、农村经济发展和农民增收的大局，农村信用社也必需顺应时代发展的需要，与时俱进，审慎改革，改进服务方式、改革管理体制、以更好的支持三农。但现实情况是，农村信用社体制长期得不到理顺，业务发展滞后于经济发展并受多种外部因素的制约，农村信用社逐渐背离了其经营目的和合作制属性，走上了事实上的“商业化”和“官办”的路子，其管理模式已成为事实上的商业银行模式，减亏增效已成为事实上的经营首选，积累了大量的难以化解的历史包袱。如资产质量恶化、盘活收息难；经营效益低下、历年累亏数额大；资本充足率低、经营实力不强；经济案件时有发生，风险难以控制，直接阻碍了农村信用社的健康发展。靠农村信用社现行的经营管理体制，难以在短期内从根本上解决这些问题。关键是要加快农村信用社经营管理体制的改革，使之端正经营方向，明晰产权关系，完善法人治理结构，落实防范和化解金融风险的责任，以更好发挥其在农村金融服务中的主力军作用，更好促进农业和农村经济的稳定与发展。

二、农村信用社在发展过程中沉积的问题和矛盾。

 农村信用社在发展过程中，由于受历史原因、体制原因和外部环境等多方面因素的影响，当前还面临着一系列困难和问题。这些困难和问题，严重影响了农村信用社的业务经营与发展，制约了农村信用社对农村经济的信贷投入。

（一）农村信用社历史包袱较重、结算渠道不畅、管理体制不顺，严重制约了自身的业务发展和对农村经济的服务

 1、历史包袱较重。目前许多地方的农村信用社由于不良贷款损失较多、亏损严重，处于严重的资不抵债的局面。产生这一问题的原因主要有三个方面：一是由于国家出台重大的变革政策，导致农村信用社贷款损失。包括行社脱钩时期，农业银行通过多种形式转嫁了一些包袱，造成的资金损失;城市信用社、农村合作基金会并入大量不良资产，造成的资金损失。二是由于旱涝灾害等客观性因素，导致农村信用社贷款不能收回，形成的贷款损失；三是由于信用社内部经营管理不善，形成的贷款损失。

 2、结算渠道不畅。尽管这几年农村信用社在结算渠道疏通上做了许多努力，但与国有商业银行比，仍然存在很大差距。目前大部分地方的信用社没有开通快捷的全国联行和全国银行汇票业务；没有开通异地存款通存通兑业务，有的地方连同城存款通存通兑也没有开通。由于农村信用社结算不方便，在农村信用社开户的企业，需要办理异地汇款业务，不得不通过他行转汇，增加了资金在途时间，严重影响了企业的正常生产经营。许多由农村信用社贷款扶持起来的企业和个体工商户，因农村信用社结算不畅，最后不得不转向其他银行开户，造成农村信用社存款大量流向其他银行，又由其他银行贷向城市企业；造成农村资金流向城市，支农资金向非农产业转移，削弱了农村信用社支持农村经济的实力。 

 3、管理体制不顺。农村信用社管理体制虽然改革多年，但到现在县市以上管理机构设置仍然是参差不齐。在县一级，都成立了县联社。而在市一级和省一级却不一样，有的成立的是市联社、省联社，有的只在人行或银监局内部设立信用合作管理办公室，有的成立的是信用社合作协会，代行行业管理职能。在全国一级，没有成立农村信用社统一的行业管理机构。由于从省一级到各县市农村信用社行业管理机构设置多样，不利于农村信用社统一管理，无法充分发挥农村信用社支持农村经济的整体优势，使农村信用社业务发展也受到一定限制。

 （二）农村信用社支农的政策性与经营商业化存在矛盾，使业务经营处于两难局面

 国家对农村信用社经营政策定位不够清晰。按政策规定，农村信用社主要服务“三农”，不以盈利为目的，这等于把本应由政府和政策性金融机构承担的社会职能交给了独立核算、自负盈亏的农村信用社，但在财政政策、货币政策的具体执行中，又将农村信用社视为商业性金融机构来处理，承受了与商业银行完全相同的税收等负担，未有足够的优惠政策。

 农村信用社服务对象是千家万户的农民，贷款额小分散。并且，农民居住分散，无论贷前调查、贷后管理及催收，工作量都很大，特别是在山区县市，农村信用社贷款管理难度相当大。有的信用社一个信贷员要管几百户甚至上千户农民贷款户，居住十分分散，但贷款额度小，有的贷款只有几百元钱。服务工作量很大，创造的收入很少。像这样的信用社网点,由于服务面广、业务量小、经营成本高，导致亏损严重，即使通过努力，在短期内也难以扭亏为盈。但这些网点又面临着繁重的支农任务，如果将这些网点撤消，又影响为广大农户提供金融服务；如果继续保留这些网点，亏损不断增大的压力，使农村信用社又难以生存。

 （三）农业生产的不稳定性，加大了“三农”贷款的风险

 各地农村信用社在加大对农村贷款投入的同时，由于农业自然灾害和农村市场风险的影响，造成部分贷款不能按期收回，形成逾期风险。

 1、自然灾害频繁，导致“三农”贷款不能按期收回。农村信用社贷款主要投向农业，由于农业属于露天作业，在各种产业中，受自然风险的影响最大。因此，农村信用社贷款与其他金融机构贷款比较，受自然风险的影响也是最大的。近年来,频繁的自然灾害使农产品大面积减产，农民收入锐减，导致受灾地区的农村信用社发放的贷款基本无法收回。

 2、发放小额贷款利率优惠政策，有可能加剧农村信用社亏损。目前人民银行要求农村信用社对小额信用贷款实行利率优惠。这种放贷利率降低的政策固然可能对农户有利，但对农村信用社来说存贷利差的缩小，将可能使多数农村信用社本来就资产质量低下和亏损严重的经营状况进一步恶化，从长远看对农户也不利。信用社开展小额信贷的运作成本比其他贷款更高。

 （四）存在恶意逃废农村信用社债务的问题，影响了农村信用社增加贷款投放的信心

近年来，在我国大部分县市，信用环境有所好转，贷户拖欠贷款的现象正在逐步减少。但在少数县市，少数乡镇仍然不同程度地存在贷户恶意拖欠信用社贷款、逃废信用社债务的问题。主要表现在以下几个方面： 

 1、存在较为严重的企业逃废债问题。近几年来，在企业改制中，由于不规范改制行为的出现，企业逃债废债，导致改制企业贷款悬空，债务难以落实，本息无法收回，形成不良资产。

 2、存在农户逃废债问题。有的农户采取长期举家外出打工的方式，企图逃废信用社贷款；许多外迁户都是在夜里搬家，迁出地址不知下落。农户外迁在一定意义上就有逃债的动机，所以一旦外迁就很难查出所在何处落户。偶有查证住地的，由于单户贷款额度小，一般在5000元左右，加之路途遥远，往返催收，即使收回了贷款，因差旅费用过高，也是得不偿失。 

（五）法人治理结构存在缺陷

 一是法人治理形式表面化。虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会的治理形式，但大部分农村信用社“三会”制度基本流于形式，理事会、监事会、主任分设难以做到，也难以履行程序进行规范化管理，加之社员在客观上参与信用社民主管理的机会少，信用社距合作制要求还有相当的距离，往往是主任“一言堂”，没有民主管理的实质内容。

 二是法人自治职能弱化。特别是监事会，几乎是空置，没有起到对理事会、社务会经营决策和运作行为再监督的作用，有的监事长干脆充当了总稽核、保卫科长的职责。

 三是法人自治能力低下。表现为政治素质、政策水平、法规意识、业务能力、管理水平有限。 

 四是法人自治目标不明确。是按合作制实行自律管理，紧紧依靠“三会”组织，还是在合作制“外衣”下实行法人负责制式的强制管理，目标不明确。 

（六）股金的管理不尽合理 

 目前信用社“入股自愿，退股自由”的募股方式，使信用社股本金缺乏一定的稳定性，也淡化了社员的权利和义务。由于农村信用社的亏损问题，信用社在募股宣传中，大部分仍以“保息分红”或纯支付利息方式宣传，如按规范的“不保息分红”募股，又难以取得农民的信任和支持。如调查某县级市联社账面16673万元股本金中，大约只有不到500万元真实性股金，其余均属存款化股金。大量的存款化股金，不但掩盖了信用社资本充足性，也加重了信用社经营负担。如果按合作制规范要求，大量的存款化股金转入存款科目后，面临的首要问题是农村信用社的严重资不抵债问题；同时由于农村信用社的大面积亏损，规范改造及募集真正意义的股金又有相当的难度。 

（七） 外部环境不利于发展

据对某县农村信用社调查，不良贷款占比高达54%，历年亏损累计达3000万元，资本净额为-4300万元，由此可见，信用社基本上已失去了抵御风险的能力，风险的积聚不是一朝一日形成的，其原因：一是农村信用合作社在农行代管时期，特别是脱钩前的几年，农行大量发放贷款，沉淀了部分资金。二是农行剥离不良贷款造成了不良影响。农业银行剥离不良资产工作，一些农户误认为是国家在进行贷款豁免，并期望自己在农村信用社的贷款也能一笔钩销，即使现在有钱也不还贷还息，在一定程度上导致了农村信用观念的下降。三是支农信贷业务在税赋上未能享受优惠。农村信用合作社的业务是以农为本，而农业其弱质与基础产业的双重属性，决定了对其的投入是一项政策性的扶持，但农村信用社在承担此重任的同时，仍然按商业银行一样标准缴纳营业税和所得税，无法对以扶持农业为已任的农村信用社的任何优惠。四是不良资产的成因与国有商业银行如出一辙，却无优惠政策给予剥离。在计划经济时期农村信用合作社与国有商业银行因大致相同的原因，所放的贷款大量沉淀，现已成为呆帐，目前国有商业银行的不良资产可以按照有关政策进行剥离处置，农村信用合作社的不良资产却没有任何优惠政策的照顾而无法处置，使农村信用社难以轻装上阵。

三、加快农村信用社发展的对策建议

 为了加快农村信用社发展步伐，充分发挥农村信用社农村金融主力军的作用，必须尽快化解业务经营中的困难和问题。一方面信用社自身要加强内部管理，增强业务经营能力；另一方面，国家和上级有关部门要加大对农村信用社的扶持力度，实施优惠政策，为农村信用社创造较好的外部环境。解决农村信用社经营中和体制上存在的问题，当务之急是加快农村信用社改革，以适应经济发展新要求。

（一）加快改革步伐，尽快享受中央给予的优惠政策

 去年7月份，国务院出台的《深化农村信用社改革试点方案》，制定了对试点地区农村信用社给予政策扶持的优惠政策。一是对亏损农村信用社开办保值储蓄而支付保值贴补利息给予补贴。二是从2003年1月1日起至2005年底，试点地区农村信用社所得税减半征收；营业税按3%征收。三是对试点地区的农村信用社采取再贷款和发行专项中央银行票据的方式给予适当的资金扶持。这些优惠政策的出台，对推动农村经济的发展将会产生巨大的推动作用。同时，为农村信用社解决了历史包袱，有助于农村信用社加快发展步伐。

 改革对农村信用社的发展是非常有利的，也只有通过改革，才能从根本上解决农村信用社的历史包袱，才能使农村信用社尽快摆脱经营困境。今年，国务院已同意浙江、江西、贵州、山东、吉林、陕西和重庆的农村信用社先行一步进行改革。但全国大部分省市的农村信用社尚未批准进行改革。建议国家加快农村信用社改革步伐，缩短信用社改革过度期，尽快批准尚未进行改革的省份开展农村信用社改革，使全国所有省份的农村信用社和农村经济尽快受益。

 （二）各级政府要增强紧迫感，高度重视农村信用社的工作

农村信用社改革已大势所趋，迟早都要进行。因此，农村信用社移交省级政府只是迟早的事。从现在开始，省级政府应该高度重视对农村信用社的领导和管理工作，如果不加强管理，信用社经营上出了事，最终还是地方政府负责。作为政府部门要增强紧迫感，提高思想认识，进一步坚定农村信用社改革的信心。

1、要真正切实把农村信用社工作纳入重要议事日程，但不干预农村信用社的业务经营。一是要主动帮助农村信用社解决实际困难和问题。要协助农村信用社对辖内金融风险做好防范和处置工作；帮助农村信用社组织存款、清收旧贷，促进农村信用社增强支农实力；要积极创造条件主动帮助农村信用社解决结算问题。二是要充分考虑农村信用社支农任务重的实际，积极向国家呼吁给予农村信用社一定比例的支农政策补贴。

2、积极帮助农村信用社理顺外部环境。一是要取消对农村信用社行业歧视政策。要允许农村信用社在金融市场中公平竞争；允许企业自主选择到信用社开户办理业务。二是司法部门在处理农村信用社与贷户的纠纷时，要坚持公证执法，切实维护农村信用社的合法债权。三是协调有关部门减少对农村信用社的多头检查。四是严格禁止对信用社乱收费、乱摊派现象的发生。

 3、在税收政策上，税务部门要根据农村信用社服务农户和农业的特点，继续降低营业税率，对资不抵债信用社应免交营业税，待其经营好转后再恢复征税，对信用社依法收贷中以资抵贷的土地使用权和房产设备等免交交易环节的各种税赋，对遭受自然灾害严重的地区，当年适当减免营业税。

4、各级政府和相关部门要把打击逃废债、保护债权纳入经济、金融工作的重要内容。今后凡涉及在农村信用社贷款的企业改制，有关职能部门要提前告之原企业的债权农村信用社，相关农村信用社要依法参与企业改制工作，防止企业在改制过程中悬空金融债权。对企业改制不规范、逃废悬空农村信用社贷款的，建议有关部门不得为其办理改制的审批和登记手续。帮助农村信用社依法维护金融债权，加大联合制裁力度，培育良好的社会信用氛围。 

（三）人民银行、银监局要一如既往地对农村信用社进行支持

中央银行要加大对信用社的支持力度。人民银行对信用社要“热情扶持”，要把农村信用社作为金融的“弱势群体”和“幼稚产业”倾注扶持之情。可从以下几个方面给予适当支持：一是再贷款支持。由于农村信用社在同业竞争中势单力薄，对外部救助的依赖性较强，这种比较劣势，容易导致支付危机，中央银行需要加大再贷款支持力度，根据农村信用社需要及时给予再贷款支持。现实需要解决的现实问题是要合理确定使用期限，以适应农业生产周期和自然灾害影响的需要；二是实行优惠利率，适当提高农村信用社存款准备金利率；三是在现金和开户上，结合实际取消一些限制性规定；四是以县为单位，将邮政储蓄转存人民银行款项，有偿调剂给农村信用社用于支持“三农”发展。 

（四）转换经营机制，完善法人治理结构。

 取消基层农村信用合作社法人地位，原县（市）农村信用联社及其所属农村信用社的全部债权债务，由实行统一法人管理体制后信用联社承担，对外统一纳税，实行联社统一法人核算制度，建立新的法人治理结构。

 按照“农民入股，由入股社员管理，主要为入股农民服务”要求，要体现合作制特性，信用社所有权归广大入股农民，社员代表大会、理事会、监事会按规定发挥应有作用。 

 转换经营机制，不仅仅是核算方式的改变，其中包括利益分配机制、经营考核机制、网点管理机制、资金营运机制、效益核算机制等各个方面。这就要求农村信用社尽快适应统一法人体制要求，从转变思想观念入手，大力推行客户经理制和全员营销制；从集约化经营入手，改进网点管理机制和效益核算机制；从提高资金运用率入手，加强资金营运机制；从合理配置人力资源入手，健全用人机制和经营考核机制。

（五）以创新的精神，进行股份制改造。 

 农村信用社的体制改革必须选择一个符合市场经济规律，优化资源配置，有竞争机制的产权明晰、法人治理结构完善、风险责任明确的体制来保障。鉴于目前农村信用社经营发展中存在的诸多问题，我们应该用历史唯物主义观点，分析我国合作金融所依存的社会经济环境的变化、经济思想的变化和科学技术的发展，从新认识合作金融，大胆对农村信用社进行股份制改革。

 改革模式之一是组建农村商业银行。特别是对大中城市内及城郊地带，商品经济发展较快，农村信用社业务实际上已经商业化，且服务对象以城镇工商企业和个体工商户为主的农村信用社，建议从实际出发，组建农村商业银行，可实行股份制。其业务范围可以城郊地带的农村及城镇工商企业、城乡居民、个体工商户为主。 

 改革模式之二是改组为股份合作制金融企业。以合作制为基础，以劳动合作与资本合作相结合，一方面引入股份制成份，使信用社产权关系由模糊不清变为明确的按股共有，明晰信用社与投资人的之间的经济利益关系；另一方面，引入股份制成份，使信用社职工变成了劳动者和所有者的结合体，理顺企业与职工的利益关系。按股份合作制改制信用社，既坚持了合作制的基本原则，又赋予了股份制企业的积极因素，具有较强的生命力和适应性，有利于明晰信用社的产权关系，加强对信用社经营者行为的监督，把民主管理真正落到实处，是对合作制的有益补充和发展。

综上所述，对农村信用社的改革问题，也不能“一刀切”采取同一模式，应该因地制宜，将一些经营状况差不多的省市并在一块，认真研究制定出切实可行的改革方案。就我省而言，根据我省农村信用社现状，我认为一是将一些经营效益好的地市农信社组建股份合作制的农村合作银行；二是对达到同一法人条件的联社及所属农村信用社，实行县一级统一法人体制；三是对仍不具备以上条件的信用社，仍然实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。

参考文献

谢平，2001，《中国农村信用合作社体制改革争论》，《金融研究》2001年期刊。

《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社县级联合社管理规定》，中国人民银行银发（1997）390号文件。

《银监会有关部门负责人就深化农村信用社改革试点工作答记者问 》，中国银行业监督管理委员会网页，2003年8月18日。

《深化农村信用社改革试点方案》，2003年6月27日，国务院国发[2003]15号文件 

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