一、小额贷款近几年发展较快的历史背景及发展过程

二、小额贷款当前存在的主要问题；

三、充分认识小额贷款的重要性和今后深远的社会影响；

四、如何对小额贷款投放过程中存在的问题加以解决；

内 容 摘 要

在我国，到2007年底，我国贫困人口在7000万到8000万之间。农村贫困人口存量为4320万人，其中绝对贫困人口（人均年纯收入785元以下）1479万，低收入人口（人均年纯收入786元～1067元）2841万。这些人构成政府重点扶持的对象。

现在在我国小额贷款发放的四种模式，一种是由政府比如扶贫基金开展的小额信贷；第二种是由国际捐赠等方式形成的民间小额信贷组织；第三种是由农信社等正规金融机构提供的小额信贷。第四种模式小额信贷公司试点。

加强小额贷款管理与规范，通过制定法律和完善政策的途径，支持那些能够为中小企业、农户和贫困人口提供金融服务的地区性中小银行、农村小额信贷机构，以及相关的政府和民间的信用、担保、投融资体系的发展，将是一个长期而坚巨的任务。

小额贷款存在的问题的研究

小额信贷是专门针对一部分低收入群体的一种贷款方式，在我国只有十几年的历史。长期看来，小额贷款是解决微型企业、个体工商户、农户融资问题最有效的方法，金融机构和小额贷款组织都可以通过多种形式参与小额信贷操作，额度、范围和利率等情况根据不同地区的经济发展情况、地区经济结构和整体发展水平的变化而变化。但从目前看来无论从政府引导、行业自律、制度执行和加强监管等多方面都存在要加以解决的问题，下面就小额贷款的问题从四个方面加以论述。

一、小额贷款近几年发展较快的历史背景及发展过程

目前，全球有1亿多人受惠于小额贷款，其中8500万人在亚洲，1200万人在非洲，500万人在拉美。国际小额贷款机构的目标是，到2015年，让全球接受小额贷款的人数增至1.75亿人。在我国，到2007年底，我国贫困人口在7000万到8000万之间。农村贫困人口存量为4320万人，其中绝对贫困人口（人均年纯收入785元以下）1479万，低收入人口（人均年纯收入786元～1067元）2841万。这些人构成政府重点扶持的对象。我国政府一直鼓励小额信贷组织，国务院在近几年的中央1号文件中，都对小额信贷做出了充分的肯定，要求大力提倡，鼓励健康发展并探索多种模式。我国自1993在易县年首次开展小额信贷试点以来，目前已经形成了四种模式，一种是由政府比如扶贫基金开展的小额信贷；第二种是由国际捐赠等方式形成的民间小额信贷组织；这两种机构的最大特点是有扶贫的作用但缺乏后续资金。第三种是由农信社等正规金融机构提供的小额信贷。从2005年10月开始，中央银行开始尝试第四种模式即在山西等3省区开展了小额信贷公司试点。从第一种模式来看，2007年中国社科院扶贫经济合作社审计人员对左权、易县、涞水等地基金进行了全面的资金审计，资金拖欠已成为严重问题，并且到了将要大面积泛滥的时候，如果得不到及时控制，避免不了毁灭性的后果，主要原因是社会上政策和环境都不够成熟，加上诚信不足。第二种模式，由于资金来源有限，只能是在特定条件下，特定的区域内和特定人群的需要。第三个模式是金融机构，以农信社为例，这几年有长足的发展，在小额贷款，特别是农业贷款中所占的比重较高，如黑龙江省海伦市农信社在2007年的贷款发放中小额贷款占全市小额贷款发放的81％，农业小额贷款发放占全市农业小额贷款发放的99％，可也存在资金依赖性强，历史包袱沉重，地区差异性大等系列问题，据统计2007年全国范围内农信社提供的小额贷款也仅覆盖27.3%的农户。第四种模式是小额信贷公司，2005年10月到2006年8月，根据央行的部署，山西省平遥县、四川省广元市中区、贵州省江口县3个试点县(区)成立了4家完全由民间资本构成的“只贷不存”金融机构试点，局限性在于由私人出资，用自有资金发放贷款，但不能吸收存款。

2008年4月24日，中国人民银行、银监会发布《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，对存款准备金管理、支付清算管理、会计管理、征信管理和风险管理等问题做出规定。　2008年5月4日，银监会颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，可以说真正意义上的小额贷款发展进入新的阶段，也正是有一个良好的法律环境，中国的小额贷款也具有了光明前景。从2008年开始现有的金融机构如邮政储蓄银行、农信社及农发行在国家政策的引导下开始扮演更重要的，各种形式的发放模式的作用也越发突出，为快发展奠定了良好的基础。

二、小额贷款当前存在的主要问题

一是小额贷款投放机构自身存在的局限性；小额贷款的主要投放机构有三个方面，扶贫基金、金融机构和小额贷款公司，各自存在自身的优势，不足之处也较为明显，从扶贫基金来讲，自成立之初就在政策的夹缝中生存，制度不健全、缺乏有效的监管，抵御市场风险能力差，人员的专业能力与管理水平不高，资金补充能力差，这一系列的因素决定了这种模式作用的发挥，特别是在资金形成拖欠之后，无法进行有效周转势必形成生存危机。金融机构存在主要问题是缺乏积极性，小额贷款金额小，笔数多，较为分散，相对风险高，特别是发放小额信用贷款更提高风险度，所以各金融机构存在“惜贷”心理，在一定程度上也制约了小额信贷及时有效地推广和实施，从横向看农信社在发放小额农户贷款上要好一些，也主要得益于人民银行农户联保贷款的政策和人民银行支农再贷款的资金扶持。村镇银行和小额贷款公司刚刚起步，有很多方面需要健全，从目前了解的资料看村镇银行的实际扶持对象主要是中小企业，小额贷款公司的性质是以自有资金发放贷款，区域性较强。

二是有些地方对小额贷款业务仍不够重视；地方政府要发挥职能作用，做好积极有效的引导与服务，要把小额贷款与市场引导下的资金配置区分开来，因为需要小额贷款的人群相对来讲是弱势群体，这就需要政府或是职能部门与发放部门通力合作，共同管好用好小额信贷，确保其良性运行。同时发放部门在发放过程中受制度的约束如担保条件，金融部门对担保条件不满足的情况下是不会发放贷款的，那么我们的政府是否可以通过运作担保公司、提供担保基金或是协助其它担保方式加以解决。在资金运作上，为扩大小额贷款的发放面，我们的政府或是职能部门完全可以帮助筹集部分资金，如把相关的资金帐户放在投放金融机构开户，帮助金融机构清收部分因政府行为拖欠的贷款或是在自愿的前提下组织储蓄专项存款，这都是我们政府和职能部门可以做好的工作，而部分地方在工作开展不好的情况下一味的把工作推到发放部门不配合或是条件不成熟上也是不对的。

三是小额贷款的资金来源缺乏保障；资金问题是小额贷款发放的一个瓶颈，也是各种发放模式比较普遍存在的问题，以发放农村小额贷款的黑龙江省海伦市农村信用社为例2007年发放农业小额贷款3.8亿元，其中自筹资金只有1.8亿元，海伦市是全国的农业大县，农业是支柱产业，每年农业的资金缺口都在5亿以上，除农信社以外，其它金融机构的贷款投放规模微乎其微，所以在当地，除农民自筹外，融资渠道只有当地的农村信用社，当地政府对信用社的期望也很高，但资金缺口压力是不争的事实，所以每年年初都会围绕资金问题开展筹资大战，信用社内部下达职工储蓄任务，政府号召国家公职人员开展支农存款，跑人民银行多争取一部分支农再贷款，向同业或是其它金融机构拆借一部分资金等等，可以说是八仙过海，各显神通，海伦农信社2007年2亿元的农贷缺口就是这么解决的，其中再贷款1亿元，拆借8千万元，其它途径2千万元。这是一个典型的例子，在其它小额贷款的发放模式中资金问题就更突出了，1993年易县等地扶助基金每年1000万元的投放是保本经营，可现在基本都达不到，到了不改革无法维续生存的边缘。

四是贷款用途没有有效发挥；改变贷款用途的主要形式：一农业贷款被挪用于其它方面，相对其他贷款来说农业贷款相对利率低一些，在相对落后地区其他金融机构放款较少根本无法满足市场的要求，特别是在货币适度适度从紧的情况下控制信贷规模，往往农业渠道就成了获得其他贷款的途径。二其他贷款被挪用于限制性行业，在2006和2007年债券市场非常活跃时期，有部分信贷资金流入股市，在2008年国家从紧的货币政策下，温州等地的高利贷利率水平达到国家政策允许的10－15倍，部分人在合法获取资金的同时，将资金转入非法领域。三国家扶助性贷款无法发放到扶助对象手中，为引导农业基础投入和扶持下岗职工再就业等特定项目，国家出台一些扶持贴息贷款，并对贷款的发放提出一定的要求，可在实际运作过程中部分挪用或是未全部发放到扶助对象手中。四将流动资金贷款挪用到固定资产投资领域，一个是贷户本身将流到资金贷款用于本企业或经营项目固定资产投入，其次是以其他项目获取的资金用于房地产等项目的投资。

五是信贷管理滞后，监督不力；一信贷人员的责任心不强。以及业务素质不高，未深入客户的生产经营场所，认真审查、核实借款户的基本情况，随意性大，对小额贷款发放缺乏必要的责任感，贷后检也只是撰写一份贷后检查报告完事（很多时候，连贷后检查报告也没有），只有在对借款户催收贷款时，发现客户不能按时还贷或不能正常结息，才能察觉贷款挪用或存在的风险。二信贷队伍建设滞后。小额贷款的特点就是分散、面广，近几年，随着信贷业务的迅速发展，加之受合并网点的影响，信贷人员不足的矛盾日益突出，各别地区一人至少管一个乡，一人管两个乡、甚至三个乡的现象，这样的人员配置，何以保障小额贷款供需之间的矛盾。三岗位制约和激励机制不健全。绝大多数小额贷款管理部门未认真坚持审贷分离原则，贷款受理、调查、审查、审批、放款、贷后检查、风险管理、资产保全、档案管理各个环节普遍存在岗位混淆、一人多岗的现象，无法形成各岗位之间相互制约的机制，形成小额贷款管理上的混乱。再有激励机制不健全大大影响了工作人员的积极性，小额贷款自身的性质决定了信贷人员付出的工作量和风险性，在对信贷风险约束非常高的今天，对优秀信贷人员的激励机制是必不可少的，更是他们做好小额贷款工作必不可少的动力。

六业务模式单一，业务模式不配套；信贷产品少是不争的事实，从目前看农业小额贷款以农户联保贷款，农业担保贷款为主，其他贷款以担保、质押和抵押为主，十几年来从没改变，现在部分发放机构也在探索新的投放机制，但模式也不配套，或是有信贷产品而执行的不多，主要怕承担风险。由于各地区的差异不同，对资金的依赖程度、获取途径也不会相同，那么就需要不同的地区针对实际情况研究不同的信贷产品，以解决不同的需求，对在信用程度较高的地区可以采取授信的方式，小商业集中区可开展商户联保，在城市化进程较快的农村可开展住宅抵押，农业主产区可实行土地流转权或预期收益权进行抵押，只要是有利于业务创新和业务发展的都可能进行探索和尝试。

三、充分认识小额贷款的重要性和今后深远的社会影响

小贷款，大作用。随着时间的推移，小额贷款多方面的社会效益和经济效益进一步凸现出来，一人就业带动多人就业。据统计申领小额贷款实施创业者，平均1人可以带动3人就业。在经济集约化程度更高的地区，出现了1人创业带动10人就业的可喜局面。在农村农户联保贷款的发放，让更多的农户解决上种上地种好地的问题，经济的稳定，也带来的社会的稳定。

随着国家对小额贷款工作的重视，同时一批正式的法律文件出台，扩展了融资途径，加速小额信贷在我国的发展，近年来全国的各类小额贷款机构如雨后春笋般出现。2007年3月1日，全国首家村镇银行、贷款公司，四川仪陇惠民村镇银行、仪陇惠民贷款公司挂牌成立；10月24日，全国首家外资小额贷款公司--南充美信服务有限责任公司开始试营业； 12月13日，经银监会批准，国内第一家外资村镇银行湖北随州市曾都汇丰村镇银行有限责任公司正式开业。适度开放金融市场，让更多的城市资本、民营资本甚至外资大量进入，已成为小额信贷做大做强的有效途径。

与此同时我们也应看到尽管这两年我国的小额信贷发展很快，但与需要相比仍有一定距离。因此，加强小额贷款管理与规范，通过制定法律和完善政策的途径，支持那些能够为中小企业、农户和贫困人口提供金融服务的地区性中小银行、农村小额信贷机构，以及相关的政府和民间的信用、担保、投融资体系的发展，将是一个长期而坚巨的任务，此项工作的健康与快速发展，将是改善我国金融体系，增加低收入人群收入、培养自主择业和下岗职工再就业的有效途径，也是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要保障。

四、如何对小额贷款投放过程中存在的问题加以解决

一加强法规和制度建设，取得宽松和良好的发展环境；加强对小额贷款工作制度建设，必需有相关的法律法规作为保障，小额贷款工作才能加快发展，通过制度规定将发放小额贷款的机构进行拓展。进一步进行市场放开，让更多的资金流入小额贷款市场， 在贷款用途上，可以进一步扩宽范围，扩展到增加低收入人群生产生活的各个环节，有能力可以扩展到建房或购房、治病、子女上学等消费领域， 在贷款额度上，发达地区小额贷款额度可提高到5万元至10万元，欠发达地区可提高到1万元至5万元，而不是以前对小额贷款定义的5000元以下的贷款； 在贷款期限上，根据生产项目的不同周期和贷款用途以及借款人综合还款能力等合理确定，期限可延长至3年或是可以实行按季按年分期还款。 在贷款利率上，应在法规和政策允许范围内，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素；在贷款手续上，尽量简化小额贷款手续；在小额贷款机机构成立上，能够帮助协调各管理职能部门之间的关系，实行宽进严管；在税收上给予必要的支持，使之能够快速发展壮大，为地方提供更广阔的融资渠道，为加快地方经济发展服务。

二是发挥政府与职能部门的作用，做好保障工作；政府的重视与支持程度是小额贷款在该地区能否快速发展的关键，政策与规定并不代表能够得有效实施，正确的引导与服务才能有效推动一项事业的发展，以黑龙江省齐齐哈尔为例，2003至2007年，全市共为23661名下岗职工办理了小额贷款手续，发放小额贷款46064.4 万元，2006年市委、市政府根据实际，提出了鼓励全市机关事业单位工作人员为创业者承担小额贷款担保的工作办法。按照这个办法，对全市各个相关单位和部门下达了一定比例的指标，有力地推进了创业带就业工程的顺利实施。仅2007一年，齐齐哈尔市累计为10734名下岗失业人员发放了小额贷款21094.2万元。其中妇女为2060名,担保金额为4120万元,使享受小额贷款扶持人员成功就业,并带动了3.2万名下岗失业人员实现了稳定就业。

三是加强贷款管理和信用环境建设，分散和化解小额贷款投放部门风险；防范与化解信贷风险是小额贷款机构必需面对的问题。第一，在经营指导思想上要实现由追求“数量”到注重质量的转变，要切实改变追求总量扩张,对安全、质量、效益较为淡薄的经营思想。要树立安全、效益观念,在兼顾小额贷款社会效益的同时,确立效益最大化和资产质量最优化的经营目标以实现自身的可持续发展。建立起信贷风险防范预警系统，从贷前调查入手,通过确立科学的贷前调查分析指标,全面分析贷款的安全性、效益性、可偿还性等指标,提出科学的贷前预报，贷后要建立跟踪检查系统,形成信贷资金网络风险管理,及时发现问题,起到预警、报警作用。第二,要注重开展信用等级评定工作，根据贷户信用等级选择贷款客户,抓住优良客户,压缩中间客户,清理不良客户，并对不同的信作等级进行区别授信。信用等级是对客户质量的综合衡量,也是决定贷款安全性和效益性的主要因素。第三,加大清收不良贷款的力度,积极寻求补救措施,化解风险贷款。借助于各种力量，切实管理好每一笔小额信贷，把握资金投向，改善经营管理，真正实现贷户增收、自身增效的“双赢”格局。

四管理部门发挥各自职能促进监管和发放部门的健康发展；人民银行、银监部门和省级政府主管部门要在小额信贷推广和实施中，发挥主导作用，协助发放部门做好小额信贷的评定审查工作，对其应用过程中存在的问题，按照有关政策要求及时予以解决，适时进行检查，加大监督力度，并实行贷款公开，对贷款条件、贷款对象，利率和自身经营情况进行定期的公开，取得良好的社会认知度。建立信息披露制度，向股东、主管部门、监管部门、向其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，必要时应向社会披露。对从事违规经营的，按照有关规定，由监管部门或主管部门负责处置。违反国家法律法规的行为，依据有关法律法规实施处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任，保障小额贷款工作的健康发展。

五加强借款人培训配套服务，更好的发挥小额贷款作用；一是通过开展创业培训、生产劳动技能培训，开办生产、创业项目库、举办项目推介展示会等形式为创业人员和低收入人群提供合适的创业项目；二是通过组建农业专家、创业专家咨询服务团等形式进一步为贷户提供项目选择、创业方案拟订、市场分析、经营策略等指导服务；三是组织人员参加创业示范基地考查和能人引带进一步激发创业热情，增强创业信心；四是在小额贷款的资金扶持同时出台配套政策，减轻创业压力，更早更快实现经济效益；五是加强后续跟踪服务，一方面为贷户及时解决经营中遇到的实际困难，另一方面帮助其合理使用贷款，使其尽快增加收入，早日还贷，从而实现小额贷款的良性循环。

参 考 文 献

银监会 《关于小额贷款公司试点的指导意见》 2008年5月 

中国人民银行、银监会 《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》 2008年4月

姜智鹏 《望东方周刊》 2008年6月

海南省 中国农村小额贷款国际论坛 2007年12月

杜晓山 《中国小额贷款十年》 2005年5月

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