一、国库资金风险的概念

二、日喀则地区国库基本情况

三、国库资金风险实例及表现形式

两起案例

（一）、预算收入收纳环节的风险表现形式。

（二）、预算拨付环节的风险表现形式。

（三）、预算收入退库环节的风险表现形式。

（四）、资金报解环节的风险表现形式。

（五）、计算机风险表现形式。

四、国库资金风险的成因

（一）、制度风险

（二）、人员风险

（三）、操作风险

（四）、系统风险

（五）、管理风险

五、对策及措施，建立国库资金风险三级防范体系

（一）、事前防范

（二）、事中控制

（三）、事后监督

尾声

内 容 摘 要

本文引用国库案件为例，以日喀则国库业务为对象，对国库资金风险表现形式，风险形成的原因进行了分析，探讨，并通过“事前防范、事中控制、事后监督三个环节，分别提出风险防范措施。

国库资金风险及防范措施

长期以来国库一直是资金案件的多发地带，也是公认的风险防范的“重地”。近年来，国库资金延压、挪用、被盗等违规违纪案件时有发生，再次给我们敲响了警钟，总行也多次召开会议强调防范国库资金风险的重要性。为此，笔者研究国库典型案件和资金汇划的各个环节，结合地区实际情况，试图建立全方位、多层次的国库资金风险防范体系，以达到有效地防范和化解国库资金风险，保障国库资金的安全为目的。

一、国库资金风险的概念

国库资金风险是指国库部门在经理国库业务的过程中，由不确定性因素导致国库资金被延误、挪用、占压而遭受损失的可能性。在一切社会经济活动中，都不可避免地面临着各种各样的风险，风险是客观存在的。国库资金风险也客观存在于预算收入、退库、库款支拨的每个国库业务环节中，它不以人的意志为转移，始终与财税制度的改革和国库事业的发展、创新相伴而生。人民银行作为政府的银行，代理政府的财政收入和支出，及时集中预算资金，保证财政部门按计划拨款，以维持国家政权正常运转、推动国民经济持续健康发展、维护社会安定。一旦国库资金发生风险，必将影响政府职能的行使，影响国家经济建设的资金需要，造成金融、经济不稳定。防范国库资金风险，杜绝国库案件，维护国库资金安全是国库部门的中心工作，是国库生存和发展的基础。

日喀则地处祖国西南边陲，是西藏第二大城市，现有人口67万，所辖18个县（市）。我地区国库业务量相对较小，国库业务较为单一。2006年全辖完成的预算收入约2亿6000万元，全辖共办理财政支出约34亿6000万元，累计办理各项国库业务约20万笔，其中：缴款书9.5完笔，财政拨款凭证约1.2完笔，更正19笔，退库8笔，没有国债业务。退库原因多为政策性的先征后退和误收税退库。多年来，我们认真履行国库职责，规范国库会计业务，所辖各级国库未发生任何国库案件。但随着青藏铁路通车，亚东口岸开放，日喀则经济也快速发展，税收收入稳定增长，财政支出规模不断扩大，国库在预算收入的收纳、报解、退库以及库款支拨方面扮演着越来越重要的角色；同时财政、税收制度改革的不断深入，国库工作形势也将不断变化，特别是财政收支分类和财政集中支付改革，使国库风险涉及的范围增大、环节增多，风险点前移，资金风险防范难度加大, 给经理国库提出了严峻的挑战。 

二、国库资金风险实例及表现形式

首先，我们来看两起国库案件。

案件一：

中国人民银行四川省某县支行国库股干部廖某、甘某、陈某合伙盗窃国库资金201695.79元。案发期间廖某在该县支行国库股任副股长，甘某在该县支行国库股任复核员，陈某在该县支行国库股任记账员。廖某伙同甘某、陈某于2000年5月从“0207待结算财政款项”转出资金7171.24元后私分，2002年5月截留转移县级“交通附加费”资金71817.35元，用于私存个人储蓄，2002年6月再次采用虚假国债兑付日报表方式虚兑、盗取国债兑付款项122707.20元。

案例二：

2006年某中心支行国库会计核算系统因天气干燥，造成生产机短路硬盘被烧毁，科技人员进行了近5个小时的紧急抢修，修复无效，无奈在紧急状态下启用备用机替代生产机，但备机上又没有当天的备份数据，只有恢复三天以前的备份的完整数据，重做了三天的数据。国库业务才得以正常运行。

从以上两例案件中我们可以看出国库风险不仅有人为造成的可控制风险，也有不确定因素造成的自然风险。一般来说，国库风险主要集中在预算收入、退库、拨付、资金报解以及网络、系统故障等环节中。

（一）预算收入收纳环节的风险表现形式。预算收入收纳环节的风险主要有：纳税人不顾国家利益，长期拖欠税款，造成国家税收流失；国库工作人员错划预算级次，延长了库款在途时间；基层国库因人员紧、资金划转不畅和交通不便等因素，延压或延解税款入库。

（二）预算拨付环节的风险表现形式。预算拨付是最容易发生国库资金风险的环节。其主要风险点：一是财政拨款凭证填写不规范，诸如拨款凭证小写人民币前不封顶，大小写不符，小写分位掉零，给不法分子骗取国库资金提供可乘之机；二是拨款对账不及时、不严格，造成财政、国库两部门账务不符；三是财政部门不能及时、准确向国库部门提供各种预算资金拨款计划、预算调整文件等，带来了一定的安全隐患。

（三）预算收入退库环节的风险表现形式。预算收入退库是财政资金流出国库最基本、最主要的渠道之一，不合理的退库不仅会分散国家财力，而且会影响到国家预算资金的正常分配和合理使用。不规范的退库主要有：国库部门对退库审核时，对退库原因与金额依据的可靠性、真实性难以把握，差错在所难免；由于退库名目各异、税种较多、情况复杂，退库政策又出于多处，国库部门难以判断应依据哪个部门、什么时期的文件为准，执行退库政策可能出现偏差。

（四）资金报解环节的风险表现形式。资金报解环节的风险主要表现有：一是钻空子盗窃国库资金；二是由于人手不足，达不到岗位设置的要求，存在违规兼岗和账务处理“一手清”的现象，这个问题在县支库尤其突出；三是事后监督滞后，2006年设立事后监督中心，但事后监督工作主要是监督手工传票，对有关政策制度的执行情况及电算化、网络化操作过程的安全性等方面监督力度不够。 

（五）计算机风险表现形式。表现在：一、不正确的操作。操作人员不按规定程序使用硬件设备，例如不按规定开、关机，可能造成计算机的硬盘损坏，从而造成数据的丢失或破坏；二、计算机病毒。虽然我们为防范计算机病毒下了大功夫，但都是被动的防范，且国库系统半开放式的业务网络和业务机经常读取各种存储设备，加大了计算机中病毒的可能性；三、不可预测的灾害。在复杂的外部条件下，计算机系统和网络安全运行是一个不确定因素。这种灾害虽然发生的概率非常小，但对系统的破坏性极大，所以必须引起足够的重视。

三、国库资金风险的成因分类

国库资金风险表现形式多种多样，追其根源国库风险主要由制度不完善造成的制度风险、操作不规范造成的操作风险、监管手段弱造成的管理风险组成。

（一）制度风险

一是随着电子化建设步伐的加快和财政、税务改革的不断深入，国库内外部都发生了重大改变，国库会计核算程序也在随之变化，改革必然带来新的问题，面临新的形势国库制度存在空白点；二是国库制度存在不可操作性。随着央行职能调整，人民银行在经理国库职责和维护金融稳定、促进经济持续增长中的作用日益凸现，虽然人民银行相继制定和出台了国库工作的文件和规定，但不能完全规范和指导国库业务。如岗位设置与国库人员不足之间的矛盾表现突出，按照新的操作规定要求，各级国库、特别是代理支库人员配备不足，势必造成兼岗现象普遍存在；三是各项制度未能落到实处，制度形同虚设，执行制度也不到位，造成会计核算的质量和风险防范大打折扣。

（二）人员风险

人员风险分为道德风险和业务素质风险。道德风险是指个别国库业务人员由于自身的人生观、道德观发生偏差，金钱主义、享乐主义的腐朽思想严重，以致利用自身职务之便，直接贪污、挪用资金，使国家资金财产遭受巨额损失。道德风险是整个国库风险中隐蔽性最强的风险，且危害性大；业务素质风险是指国库人员对现代国库业务知识和操作手段掌握不够，知识陈旧，满足不了现阶段国库业务需要而形成的资金安全隐患。

（三）操作风险

国库人员在处理国库业务过程中不严格执行制度，不规范操作而使国库可能出现的风险，具体表现为国库人员在办理国库资金收纳、支拨和清算过程中有令不行、有章不循，违反制度规定办理业务。如会计科目使用不准确，入库级次错误；账务处理混乱；各岗位人员不严格执行职责，凭证审核不严；兼岗操作，会计账务处理“一手清”；“印、押、证”的管理不严；对账工作流于形式，不及时核对账务。

（四）系统风险

随着计算机进入中央银行日常工作之后，国库会计核算由传统的手工处理方式逐步转变为先进的电子化处理方式，从2002年国库会计核算系统正式运行以来，经过5年的升级和完善，核算系统已集成了大额支付、小额支付、横向联网、纵向联网、新的财税科目等新功能。可以说计算机系统及计算机网络承担着所有的核算工作，是国库会计核算的载体，也是国库会计核算的核心，对国库会计核算工作起到了至关重要的作用，没有计算机处理就不可能完成国库会计核算。随之而来的是新的系统和网络风险。一是软件和硬件设备的安全性、稳定性、保密性、抗干扰性、抗破坏性还存在漏洞和破绽，成为了国库风险防范中的“软肋”；二是系统设计存在漏洞。如：会计主管权限过大。国库会计主管即是会计帐薄设置和参数的设计者，也是系统用户的管理者，会计主管可以随意进入系统，对重要业务参数进行设置和修改，或增加修改用户所处理的国库业务，系统没有设置对会计主管的再监督、控制、制约的功能，有潜在的风险。

（五）管理风险

国库管理风险是指由于各项体制不完善造成了国库部门对内部、国库部门对代理支库以及国库部门对财政、税务等部门的监督不到位而引起的风险。主要有：一、缺乏全面正确的风险管理理念和风险意识。国库工作人员对国库资金风险认识不足，安全意识淡薄，认为会计、发行才是资金风险的多发地带，国库相对是一个“安全港湾”，内部管理较为松散；且国库部门一直被认为是为财政、税务服务的一个部门，国库只起到了财税出纳的作用，造成了国库重业务而轻管理工作思路。二、风险监管手段落后。尚未建立健全有效的风险预警和管理机制，在对资金的管理上时有漏洞，特别是计算机系统和网络可能引发的风险尚没有明确的风险预警制度出台。三、难以对财政、税务形成有效的监督。国库、财政、税务部门都属于相同级别的国家行政部门，国库对财税的监督又没有明确文件规定，所以国库对财税部门的监督只停留在表面上，无法深入监督其业务，国库只能配合财税工作，对其工作起辅助作用，而没有管理作用，往往造成了不能及时、准确跟踪财政支拨的库款，难以监管税务的各种退库等现象。四、代理支库多风险。人民银行机构收缩与“一级财政一级国库”的原则相矛盾，西部地区受条件限制，只在地区以上级设置人民银行，县级以下国库由当地商业银行代理。商业银行代理国库业务存在对国库业务重视不够，国库资金防范风险意识较为薄弱，会计基础工作不到位，业务不规范，内部管理不力等诸多问题，代理国库是国库监管上的“真空”。如：我地区辖内95％的县都只有1名国库经办人员，国库经办人员兼其它业务时常发生；部分代理支库仍沿用十几年前的手工操作方法，电子化建设落后；不按规定及时、足额报解税款入库，存在积压预算收入的现象；与财政、税务对帐不相符，对帐表也没有签署对帐的结果和对帐日期等现象。

四、对策及措施，建立国库资金风险三级防范体系

国库资金风险防范体系是指按照“事前防范、事中控制、事后监督”的原则，以完善规章制度，规范业务操作，加强监督管理为主要形式的防范体系，做到管防并举，实现人控、机控双管齐下，其目的就是要保障国库资金安全无损、及时到位。

（一）事前防范

1以健全制度、落实制度来防范制度风险

建立系统的、及时的、可操作性的制度体系。俗话说，兵马未动，粮草先行。完善国库制度是防范国库资金风险的基础性工作。首先要建立起系统、科学、具有制约力的国库制度，包括建立国库内部控制度、国库操作规程、国库监管制度、代理支库管理办法等，以确保国库业务全部过程得以全面的控制和相互制约；其次，新业务上线时同时出台相应的管理办法，以确保各项业务顺利进行；再次要深入基层调查研究，结合地方实际制定有地方特色、适应地方条件的各项制度。如：西藏由于种种原因，县级代理支库一般只设有1名国库经办人员，完全不能到达国库岗位设置的要求，但西藏地区业务量较少，建议可以制定代理支库人员合理兼岗制度等适合西藏地区特殊情况的制度。

要严格落实制度。严格制度执行是确保资金安全的重要保证，再完善的制度，如果没有人去执行或执行不严，制度就相当于是个空壳，制度建立就毫无价值。因此必需要牢固树立严格执行制度的意识，将制度落实到实处，不流于形式，真正使制度成为铁规章、铁制度，同时要对贯彻落实制度情况进行自（检）查，保证每个环节都有严格的制度执行作保证。

2以加强国库队伍建设来防范人员风险

防范人员风险就是要造就一支政治强、业务精、工作实、作风正的队伍，更好地适应新形势下国库工作的要求。

要做好政治思想工作，加强职业道德教育。经常开展不同形势的思想品德教育，采取一级抓一级，层层落实的方法，从思想上彻底清除享乐主义、拜金主义等腐朽观念，使国库人员树立“诚信为本、操守为重”的理念。要强化国库人员的风险意识、责任意识、守法意识，培养爱岗敬业观念，提高品德修养水准，在思想上筑牢防范国库资金风险的防线。

加强培训，更新知识，提高素质。以工作和学习向结合、个人自学和集体学习相结合、与财税交流学习相结合等形式，多层次、多渠道组织国库人员加强会计基础、专业知识的学习，使其熟练掌握国库业务和财税知识，同时更需要加强对新知识、计算机知识的学习，刻苦钻研新业务，深入研究新问题，潜心探索新手段，不断提高国库人员的适应能力。

（二）事中控制

1以规范业务来防范操作风险

事中控制是指同城提入提出票据、清分票据、支付系统往来等资金清算业务和税款划分报解等明细核算和综合核算业务全过程的控制，以确保国库会计核算的准确性、及时性和安全性。一是要使操作程序标准化，严格按照《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》等有关内容，认真办理预算收入的收纳、入库、报解、拨付、退库，规范国库业务各项操作，使国库各项业务核算与管理做到有章可循，促进工作实效。二是要构筑自控、互控、监控三道防线。既国库会计人员要自我控制；相关国库会计人员之间相互监督、相互管理、相互制约，实行相互控制，共同防范资金风险；国库主任、国库部门负责人、国库会计主管根据各自的国库风险管理责任，对国库会计业务会计管理与操作实施监督，实行国库会计工作全过程监督控制。三是要严把凭证审核、账务复核、部门对账这三关，它是确保资金安全、完整的重要环节，可以保证国库会计核算的准确性，有效的防止国库资金被截留、挪用、延压。

2以完善系统来防范电子风险

加强计算机网络建设。建立独立的大额、小额支付系统网络，在条件允许的情况下，将大额、小额支付系统网络从内联网完全物理隔离，避免相互之间访问；尽快建立国库会计核算系统服务器访问控制，客户端计算机只能通过国库会计核算系统访问服务器，而不能访问服务器内部文件。

强化计算机安全管理。一是要加强计算机用户和系统用户口令管理，对进入系统的用户不仅需要输入个人密码，同时需建立身份认证等高科技手段防范外来人员入侵；二是要设置实事监控功能，当客户端连入服务器时，实事监控自动记录连入人代码和时间，并在计算机日志做完整的记录。

完善国库会计核算系统。要缩小国库会计主管岗职责范围，细化国库会计主管岗工作，将国库会计主管监管部分分离，由监管员独立担任国库会计监管岗工作。会计主管只是会计帐薄设置、参数的设计者和系统用户的管理者，不监管平常业务；增加系统的审核功能,加强对国库收支数据真实性、准确性、合理性的监测。如：对非正常数据（鲜有发生的科目、退库、特别巨大的数字、相同的数字）和非常规操作（数据导入、导出，数据库备份和恢复）进行监测，产生预警信号。

（三）事后监督

以加强监督检查来防范管理风险

事后监督是防范资金国库风险的最后一道防线，对防范国库资金风险起到了至关重要的作用，关系经理国库工作的成败。首先要高度重视国库资金风险防范工作。我们要从全国历年发生的国库案件，特别是典型国库资金案和最近发生的案件中吸取教训，切实加强国库资金的内部控制与外部监管，警钟长鸣，国库资金风险防范需长抓不懈；其次要积极探索国库监督检查的新模式和内容，实现全方位、多元化、多层次监管体系。采取现场与非现场检查相结合、定期与不定期相结合、内部监督与外部审计相结合、自查与抽查相结合的多种检查形势，要由传统的手工检查逐步转变为手工检查和计算机检查相结合的方式，实现人机双重监督；再次要加强于财政、税务、代理支库、经收处的交流工作。建立财税重点联系单位制度，与财税等有关部门定期、或不定期交流信息，与县级代理支库和经收处之间建立双向互动、快捷高效的信息传递机制和联系制度；再次要落实国库会计实地业务检查制度。国库会计实地业务检查是根据国家有关的方针政策对被检查单位进行的一种事后审查，是国库实现和加强国库资金管理的有效渠道和重要手段。我们要通过国库会计实地业务检查，发现核算中存在的问题和薄弱环节，及时采取措施，杜绝违规行为，提高代理支库核算质量和风险防范能力；最后我们要建立国库风险预警机制，及时对有关数据进行分析定期检查，做到有效预防、及时控制和消除各种国库事件的危害，保障国库资金安全，维护正常的工作秩序，履行好中央银行经理国库工作职责。

加强国库资金风险防范，是适应社会主义市场经济体制和完善公共财政建立的要求，是确保国库资金安全行之有效的手段。当前，国库工作正处于深化改革的关键时期，我们要站在为国家、为人民负责的高度，以科学的发展观为指引，不断提高国库资金风险防范的自觉性，进一步增强防范国库资金风险的能力，准确把握国库资金风险防范的意义，不断更新国库资金风险防范管理理念，改进防范手段，推进国库资金风险防范创新。

参 考 文 献

《国库监管案例评析（2005-2006）》中国人民银行国库局编 

《国库会计管理规定》中国人民银行国库局

《国库会计操作规程》中国人民银行国库局

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