一、中央银行内部管理和控制存在的问题

 （一）内部组织结构方面存在的问题

 １、没有建立有效的内部监督系统和内部控制的检查评价机制。

 ２、没有建立合理的奖惩机制。

（二）业务操作执行方面存在的问题

１、中心支行在内控制度的贯彻执行中存在的问题

２、县支行内部管理和控制存在的问题

二、原因分析

内部管理和控制的责任没有落实。

 （二）制度建立不完善，系统设计存在缺陷。

 （三）员工素质不高，风险防范意识淡薄。

 （四）监督机制控制无力。

三、管理措施

 （一）加强学习、理清思路

强化领导的风险意识

加强素质建设

 （二）建立健全内控制度，完善系统设计和管理。

 （三）充分发挥监督作用，准确把握监督力度。

 （四）建立科学的风险管理系统。

内 容 摘 要

 中央银行作为现代经济的核心，其资金往来涉及全社会的经济活动，其资金安全关系着整个国家经济金融活动的正常运行。为了保证国家资金安全、经济不受损失，中央银行应加强其内控制度建设及风险防范。本文就人民银行职能转变后内控制度存在的问题及相关业务操作过程中的风险隐患进行了调查，并分析查找了问题产生的原因和环节，最后提出了加强内控制度和风险防范的建议和措施。

中央银行内控制度及风险防范分析

中央银行内控制度是中央银行的内部管理制约机制，是中央银行的一种自律行为，是中央银行为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、相互制约的各种规章制度的总称。其内容包括：金融机构内部组织结构的内控制度和业务操作执行方面的内控制度。中央银行业务风险是指各业务部门的工作人员在开展业务活动过程中，由于执行制度不到位或制度本身的原因，使得执行结果与预期目标产生背离，形成操作和管理上的风险隐患，从而导致国家资金财产发生损失的可能性。中央银行风险防范则是采取监督、制约方式，对办理业务过程相关环节和风险进行预防和控制，以防止差错事故的发生。中央银行内控制度是中央银行各项业务开展的基础，是保证资金安全、防范风险及案件发生的前提。风险防范则是内部管理的重点环节和重要组成部分。只有内部管理加强了，内控制度得以制定和落实，才能控制风险，排除隐患，促进中央银行职能的发挥。

一、中央银行内部管理和控制存在的问题

 （一）内部组织结构方面存在的问题

１、没有建立有效的内部监督系统和内部控制的检查评价机制。目前，中央银行的内部监督检查机构设有事后监督、内审、纪检监察等部门，但这些监督部门都在本行行长领导下，属于同级监督，不能真正起到监督检查作用。

２、没有建立合理的奖惩机制中央银行的内部管理规章制度中只有对内部违章违规行为的处罚机制，而几乎没有奖励机制，不利于调动央行职工的工作热情和积极性、主动性。

（二）业务操作执行方面存在的问题

１、中心支行在内控制度的贯彻执行中存在的问题

（１）货币信贷业务管理。

一是支农再贷款审批及管理不严。反映在未坚持集体审批制度、再贷款货前审查不严谨，部分行未经中支审贷小组集体研究审批，而是直接由分管行长审批；违规审批将发放的支农贷款用途改为信用社保支付或借新还旧、在信用社农业贷款增加额上于同期借入支农再贷款增加额的情况下再次发放支农再贷款、部分中支发放的支农再贷款存在要素不全、审批资料不齐等情况。

二是对金融机构动用存款准备金、再贷款使用的监督管理不到位。反映在对农村信用社动用存款准备金管理不严、对支农再贷款使用情况监督不力，多数中支对直接管理的农村信用联社使用支农再贷款没有做到按季进行检查，存在查而不纠、整改不力的情况，对地方政府专项借款管理偏松、力度不够。

（２）会计业务管理

在会计业务操作过程中存在内控制度执行走过场、重要业务岗位违规交叉、会计业务交接不合规、系统密码口令及密钥及编押机管理不合规、联行查询查复及信件交接有隐患、事后监督不到位，重要会议密件、营业室及机房和重空凭证、印章、档案及保管点存在隐患等。

具体反映在：联行业务人员兼办同城票据交换业务、记载联行帐务、查询查复业务和对帐业务、记帐和复核由一人兼办、会计主管和事后监督人员参与日间业务操作，印、押（机）、证交叉管理；会计人员离岗业务交接记载不清、不全或未办理交接手续；一人违规拥有多个代码、未及时删除（或冻结）离岗操作员代码、操作口令变更记载不实、联行查询查复不及时、审核及签章手续不完整、查询查复内容未登记和未配对管理、信件交接操作不合规；事后监督事项的内容不完整、发现的问题未发出整改通知书或没有收回整改回执，内外对帐不及时和对帐不符无原因说明，会计资料交接、内外对帐的签章不全；联行密钥管理不严、编押机及操作手册未分开管理、对重要会计物品未按规定记载保管，重空凭证帐实不符、随便置放，重要会计密件、重空凭证和印章、档案及保管点存在隐患，机房及档案保管室无监控设施、未配备防火设施等。

（３）国库业务管理

存在内控制度落实不到位、印章和重要空白凭证管理存在疏漏、业务管理和控制偏松。

具体反映在：重要物品及系统安全管理不合规，违规兼办业务、离岗未办交接手续或手续不完善、登记不及时，业务操作人员代码、密码管理不合规，内外对账签章不全；重空凭证管理无序、重空凭证实物与登记簿不符或表外科目帐记载不符、重要印章和重空凭证未实行分管；办理退库和拔款业务未严格执行分级审签制度、办理依据不充分、审批资料不全、库主任、部门负责人未履行监督检查职责。

２、县支行内部管理和控制存在的问题

（１）违规兼岗。主要表现：会计核算系统各业务岗位（记帐、复核、联行、综合、事后监督、会计主管）之间、各岗位与办理联行业务和同城票据交换业务（均由一人兼职办理）之间长期存在违规兼岗，联行印、押（机）、证的管理和使用违规交叉、系统维护员和事后监督员参与日间业务处理等情况时有发生，其埋下的隐患是可想而知的，，严重违反总行相关内控制度的规定。目前，支行的会计、国库和发行的业务一般是营业室管理模式。国库业务系统存在综合岗操作员兼办明细记帐岗业务、资金清算记帐岗操作员同时兼办资金清算复核岗业务的情况，形成同一操作员以一个操作代码同时违规兼办两项违规交叉业务的情况。比如我支行基础业务部门由于长期人员紧缺，国库会计科有人请假就需国库主管（兼事后监督）代班（国库资金清算岗或明细岗），严重违反了内控制度相关规定。

（２）代码管理无序。主要表现在相关业务人员个人拥有多个系统操作代码或拥有单个系统操作代码数个，即一个人可以完成整个系统的业务操作；同时，各营业室业务操作口令密码的管理混乱。业务人员使用的业务操作口令密码未交分管行长保管或会计主管保管，密封外壳没有注明密码生效时间。违规设置国库核算系统操作员口令密码的更新周期，其相关业务操作员密码更换周期随意设置为360天、120天、90天、60天等不同的时段，业务操作口令密码更换无序；国库代班人员未另设置操作代码处理业务并进行管理控制。个人业务操作口令密码相互借用，核算系统安全的保险系数大大降低。业务操作代码管理无序，直接为违规兼岗、越权操作，这是不可忽视的风险隐患。

（３）违规操作。会计核算系统未做到“日帐日清”，违规进行当日不轧帐和提前进行日初始化操作。对锁片的管理也较混乱，锁片是使用中央银行会计集中核算系统的县支行每个营业日发生的原始凭证及资料运送包封口的重要物品，是封包和开包之间的控制点，锁片有号码控制、系一次性使用的重要物品。但有的县支行相关业务人员对其专用锁片未按顺序号使用和控制，且对其领用保管的锁片有多少说不清楚，对当前锁片的结余数也心中无数。特别是有的县支行甚至未建立运送包专用锁片《领（使）用情况登记簿》，未对锁片领（使）用情况进行销号登记，存在安全隐患。

二、原因分析

（一）内部管理和控制的责任没有落实。由于有的行操作人员在工作中有章不循、违规操作、领导听之任之、放任自流，业务操作过程存在的风险点没有被相关领导和管理层面所认识和关注、内控机制没有发挥应有的监督作用，业务系统“条条”和“块块”的管理责任均没有真正落实。

（二）制度建立不完善，系统设计存在缺陷。就人民银行现行业务而言，部分业务部门制定的管理制度和业务系统的设计仍然存在“缺失”和“滞后”，职能部门之间缺乏相应的信息沟通和制约协调机制，业务交叉点存在职责不清、控制模糊、畸轻畸重的现象，这必然形成风险隐患。

一是制度办法与实际不相适应。如现行的《中国人民银行会计制度》、《全国联行往来制度》、《电子联行往来制度》都与当会计业务网络化不相适应。

二是业务系统设计存在一定缺陷。目前，人民银行基础业务操作基本实现电算化，工作质量和效率有较大提高，但是由于业务系统设计不完善，已成为问题最多、风险最集中之处，其原因主要是业务系统的设计主要考虑了数据处理的准确性、便利性，而相对弱化了安全性和内控管理的有效性，部分重要业务功能未建立。如会计集中核算系统在对电子联行信息接口来帐干预过程中，既可以对汇款所在地和收款行别进行干预，同时还可以更改收款人帐号，且不需经过复核监督，由此对操作员“有意”或“无意”的差错失去控制环节；如中央银行会计集中核算系统中操作员口令修改，制度要求每月更换一次新口令，但由于系统没有自动识别功能，操作员录入原口令同样生效，不能真正起到口令的强制修改作用。该系统的查询查复功能未启用，县支行网点柜办理查询查复需通过所在中支核算中心，收到查复时间较长，延迟了错误发现的时效性。又如国库核算系统2.0版的推广运用，内控要求明细、资金清算岗人员互相不能兼任，完成整个国库核算业务至少要由明细核算记帐、复核、资金清算记帐、复核、综合核算等５个岗位、８个人员来处理，而目前县支行普遍存在会计国库部门人员配置不足，一般为６至７人，客观上形成违规兼岗的情况；且该系统资金清算岗分户账中只自动生成记帐员名字，而复核员名字则不能自动生成，如发生错误，容易形成责任不清的现象。

（三）员工素质不高，风险防范意识淡薄。部分基层行把风险控制简单理解为各种规章制度的制定、汇总，缺乏动作过程中环环相扣、相互制约的动态机制和必要的程序控制，达不到控制风险的要求。人员素质不高影响风险控制的质量。目前，由于人才引进、交流机制不畅，一些基层行对基础业务人员的教育投入不足，必要的职业道德教育和业务培训工作比较薄弱，单位领导、业务部门负责人、业务操作人员在风险意识、责任意识方面的认识还不到位，存在麻痹思想，认为人民银行服务对象是金融机构，来自社会的风险冲击较小，形成风险的可能性不大，加之相当一部分人员对业务操作和管理的要求理解不深不透，从而导致操作不规范、管理不到位，制度执行随意。有的行业务人员明知故犯、自我原谅。相关业务人员特别是会计主管，均知道与总行制度规定不符，但主观思想一致认为，支行业务人员少、操作系统多、设置“多代码、多级别”兼岗的情况在所难避免。每天的业务量不大，随意代班、相互帮忙，满足于账平表等、按时下班。至于违规兼岗、业务操作代码管理无序、重要业务印章存放不安全等重要环节与日常违规操作相互交织、长期存在可能带来的危害几乎无人考虑和担心，自觉执行规章制度的意识极其淡薄，风险意识在习以为常、听之任之的潜移默化下不断退化。

（四）监督机制控制无力。目前事后监督、内审、纪检监察等部门，虽对基础业务的监督和再监督方面有一些效果，但仍然达不到风险防范的有效性。这是由于监督部门是在本行行长领导下行使其工作职责，一些行领导出于业绩考核等综合考虑，加之监督和再监督部门在职责履行中受人情关系因素的影响，往往是检查不认真，检查责任不落实，大事化小，小事化了，或重查轻处、查而不徙，使得该发现的问题未发现，该纠正的未及时纠正，难以达到监督效果。比如有些行管理责任不落实、工作作风不扎实和不深入、监督管理不到位、再监督控制不力。一部分的问题和情况其上级行并不了解或没有引起重视；而上级业务部门对自身存在有章不循可能形成的风险隐患没有清醒的、足够的认识，对所辖支行业务部门的问题也不清楚，日常监督指导薄弱；按照内部管制的要求，中心支行内部管理和控制机制方面应设有三道防线：一是中支行长、分管行领导和支行行长对管辖范围的业务负有日常管理和控制的责任；二是中支相关业务部门之间按照制度规定规范业务操作和相关业务部门之间相互制约及监督控制的自律责任和制约责任，同时，对所辖支行相关业务负有“条条”督导管理和控制的责任；三是中支内审部门按照职责要求和行长的具体安排对本级业务部门和所辖支行履行职责情况负有实施再监督的管理和控制责任。目前，中支在内部控制的三道防线均存在管理责任和监督控制责任不落实、不到位的问题。此管理防线失控的状况应引起中央银行的高度重视。

三、管理措施

（一）加强学习、理清思路

随着人民银行体制改革的深入，各项业务的操作和管理也发生了很大的变化，各行目前在办公、公文传输、信贷登记、会计和国库的业务核算、人事和发行的信息管理均采取电算化手段，依靠网路运行，对这些业务的管理和控制是我们面临的新挑战，我们要充分认识这一挑战对自己提出的具体责任要求，要明确管理思路、管理方法和管理重点。

１、强化领导的风险意识。领导重视是风险防范的基础。基层行领导要切实重视加强内控制度的建设，了解本单位业务管理和风险控制的关键点，加强监督检查力度，切实增强风险防范意识。“未雨绸缪”和“亡羊补牢”是两种不同的思维方式，一个是主动的、一个是被动和无奈的。面对中央银行和县支行存在上述有章不循、管理松弛、控制无力的状况，我们必须主动出击。对交通事故大家的评价是“十个事故九违章”，而我们金融系统出现的案件却是“十案十违规”，没有列外，其案件无一不是内部或内外勾结的方式作案。如果我们今天不执行基本制度和内控制度、或执行不到位，那明天出事故、发案件就是必然结果，这只是时间早迟的问题，也许已经发生而没有被发现；如果我们今天没有风险意识、没有抓内部管理和控制的责任意识，那明天业务风险一定不会放过我们。为什么？因为我们的规章制度、特别是内控制度的完善是建立在许多事故、案件的教训之上的，历史的经验和教训告戒我们：执行规章制度、规范业务操作是防范风险的基础、落实日常管理和监督控制是防范风险的保障、单位领导的风险意识是抓业务管理和控制环节的关键。

２、加强素质建设。素质建设是风险防范的根本。要加强对干部职工的政治思想教育及相关金融理论知识的学习，结合当前基层人民银行职能转换后的特点，开展多层次、多渠道、多形式的职业首先教育、业务技能培训，通过学习典型事例、典型案例，增强工作责任心和执行制度的自觉性，提高业务技能和风险识别、防范能力。严格审查重要岗位人员的上岗条件，坚持定期轮换制度，强化奖惩激励机制，在责任与利益对等的原则上，体现“责、权、利”的统一，对严格操作、认真履职的给予精神上、物质上的鼓励，对有章可循、违章操作的坚决惩处。要组织相关业务部门加强学习，不断提高自身综合素质，规范业务操作和管理行为，要在管辖范围内带头学习制度、严格执行业务制度和内控制度、有效发挥认真履职的示范作用。要高度重视眼前存在的问题，要认真反思、分析原因、研究措施、落实整改、排除隐患，要定期或不定期对中支本级重要业务部门和要害岗位的工作进行现场检查或交叉检查，把重要岗位业务人员履职行为纳入重点考核和管理范围。

（二）建立健全内控制度，完善系统设计和管理。健全制度是风险防范的基础，系统完善是风险防范的关键。一是根据人民银行当前业务特点和风险控制需要，对现有规章制度进行清理完善，从基础业务的具体流程入手，补充和细化各项业务环节的操作规则，明确各岗位或人员在业务操作中的责权划分和责任追究制度，增强业务人员工作责任心。二是高度重视计算机业务系统的建设，科技部门要加强与基础业务部门和监督部门的沟通和协调，在系统的设计上要充分考虑操作风险的可能。加快系统的升级更新，增强系统运行的稳定性和权限责任的严密性，定期或不定期地对业务系统进行检查测试，及时评价系统的完善性和安全性，消除计算机信息系统及相关的配套设备管理的安全隐患。

根据人民银行基础业务不断改革变化的现状，我们应把握以下管理重点和风险控制环节。

１、核算组织。业务岗位人员安排及操作员代码及口令密码的设置和管理（正常的、代班的、过期的）、以及对代班人员的安排及操作代码及密码口令的设置、业务人员请假离岗业务交接及如实记载、加班的审批及人员管理，重要业务岗位操作人员的管理和考核。２、资金汇划。联行业务（含联行记帐、查询查复、手工联行业务、联行对帐等）操作流程、国库内部资金汇划及清算业务操作，同城票据交换的操作方式、资金清算及业务进出环节和记帐方式。３、内外对帐。日常会计、国库、发行业务部门之间内部对帐，特别是已兑付国债实物券与相关帐务的序时核对；会计和国库与开户单位之间外部对帐，特别是国库业务“不动户”的核查，以及对帐责任人签章和情况记载。４、业务把关。事后监督事项的内容及范围，网点原始会计资料的送达方式、送达时间及签收，对要求整改事项的跟踪监督落实情况；国库资金退库及更正业务的审批权限、审批程序、特别是退库依据有效性的相关资料、审批人签章等。５、印、押（机）、证的管理。办理会计和国库业务的重要机具和密件、印章、重空凭证、会计档案的管理控制及存放地点。６、监督检查。分管行领导和部门负责人定期和不定期对管理的部门和业务进行现场检查，重点检查各重要业务环节操作员是否存在违规交叉情况，并注重机房及营业场地安全。

（三）充分发挥监督作用，准确把握监督力度。一是建立长期有效的、分层次的、责任明确的监督机制。基础业务部门负责人或会计主管要切实履行各自的岗位职责，坚持日常检查制度，对各业务环节及操作人员进行监督检查；同时要通过强化事后监督工作来弥补可能出现的漏洞。单位领导应重视监督和再监督成果的运用，统筹运用各类监督资源，对业务主管部门、上级和同级再监督部门检查发现的问题要引起高度重视，督促认真整改，并落实自身的监督检查责任，对所辖要害部门、岗位的检查要常抓不懈，及时发现存在的问题和隐患，有效遏制案件的发生。上级系统业务管理部门要认真履行业务的监督管理职责，对所辖机构存在高风险的部门、风险环节要重点关注，深入基层了解情况，做好系统业务的现场督促和指导，及时解决业务运行中的问题。加强再监督部门的监督力度，监察、内审部门要有计划、有侧重地分别对基础业务部门进行再监督，通过了解业务人员的政治业务素质和思想状态，检查业务操作，及时发现各类违规违纪问题。二是实行“监督责任追究制度”。对监督检查不到位，管理、指导和监督责任不落实的，要追究有关部门和责任人不作为的责任，形成系统业务管理部门、单位领导和业务部门的管理控制与再监督部门定期监督相结合的有效控制机制。

（四）建立科学的风险管理系统。为达到科学评测，可建立“基础业务风险评测和控制领导小组”等，主要负责各项基础业务内控机制风险评估，修改完善内控制度及突发风险处置预案，确定各类风险问题的定性和科学、有效的整改方案，指导和协调各类监督资源的运用、收集、整理和交流。可开发和运用风险管理系统，对“操作风险”、“资金风险”、“管理风险”、“道德风险”等各类风险进行持续监控，如开发对上述四类风险的计算机分析系统，确定正常或非正常情况下会发生的风险，对整体工作带来的影响，应采取的内控防范措施，哪些风险是可以控制的，整个机构的风险控制程度和风险承受能力的比率等，通过采集历史数据与现实数据进行比较，形成一个量化模型，并与定性相结合，准确反映局部和整体的风险状况，从而使计算机广泛地运用到风险管理中。

内部管理和风险控制任重而道远，中央银行要以牢固树立责任意识和风险意识为基本点、以建立有效的业务管理和风险控制机制为切入点、以落实领导管理和控制责任为立脚点、以规范业务操作和风险控制为重点、以求真务实的工作作风为起点，把内部管理和风险控制的各项工作真正落实到实处，有效堵塞管理漏洞、控制风险、排除隐患，促进辖区人民银行履行央行职责的发挥。

参 考 文 献

１、《中央银行会计制度汇编》

２、《金融会计》

３、《现代中央银行学》

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