一、加强农村信用社内控机制建设的必要性┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉3

二、当前农村信用社内控机制存在的问题┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉4

（一）思想认识不到位，存在误区┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉4

（二）内控机制建设和执行不到位┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉4

（三）制约机制不健全┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉5

（四）人事管理不到位，人员素质有待提高┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉5

三、加强农村信用社内控机制建设的途径┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉6

（一）建立健全内控制度，有效落实内控措施┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉6

（二）完善制约机制┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉7

（三）规范人事管理，建立责任机制┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉8

（四）改善农村信用社内部控制的外部环境┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉10

（五）构筑多道防线，完善内控机制体系┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉10

内 容 摘 要

随着农村金融体制改革的不断深入，金融风险的积聚越来越大，农村信用社的内控机制面临严重挑战，如何有效地进行制度管理、风险控制，这是摆在我们面前的一个重大课题。本文就农村信用社如何进行内控机制建设作了充分论述。强调加强农村信用社内控机制建设的必要性、重要性和现实性，并分析了当前农村信用社内控机制存在的问题，主要是对内控机制建设的思想认识不到位、内控机制建设和执行不到位、制约机制不健全、人事管理不到位等。针对目前农村信用社内控机制建设存在的种种问题，作者结合工作实际，对如何加强农村信用社内控机制建设提出了对策，即建立健全内控制度，落实内控措施，完善各种制约机制，改善农村信用社内部控制的外部环境以及构筑多道防线完善内控机制体系，通过实施全面监督和再监督，不断提高农村信用社的内控工作质效，从而把农村信用社的发展推上一个新的台阶。

 关键词：农信社 制度管理 风险控制 途径

 

试论农村信用社内控机制建设的途径

农村信用社作为经营货币的特殊金融企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。当前农村信用社积聚了大量金融风险，因此，切实加强农村信用社内控机制建设显得尤其必要和迫切。

农村信用社内控机制是指农村信用社机构内部为完成既定工作目标和防范风险，对各职能部门及其工作人员从事业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称，是由不同部门、不同人员和不同操作环节相互交织、紧密联系的动态过程，是按照一定控制目的而由有关控制所组成的控制体系。

一、加强农村信用社内控机制建设的必要性

内部控制制度是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的工具，抓好内控制度建设有利于强化企业内部管理。由于农村信用社内控制度本身存在诸多缺陷，导致一段时期由农村信用社内部引发的案件不断上升。另一方面，有章不循、有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些农村信用社大量存在，不仅影响了农村信用社业务经营的正常开展，而且使农村信用社面临较大的经营风险。加强和完善农村信用社内控制度是农信社监管的重要组成部分，是规范农村信用社经营业务行为的关键，也是衡量农村信用社经营管理水平高低的重要标志。

加强农村信用社内控机制建设，具有重要的现实意义。

第一，是中央银行实施有效监管的需要。农村信用社是中央银行监管的重点对象之一，加强农村信用社内控机制建设，防范风险，端正经营方向，不断提高经营管理水平，正是中央银行实施有效监管的目标所在，因此，中央银行从监管目标出发，必然特别关注农村信用社的内部控制状况，检查农村信用社的内控机制建设情况，完善的内控机制有利于中央银行监管工作的顺利进行，有利于中央银行监管目标的实现。

第二，是农村信用社走出困境的需要。农村信用社与农行脱钩以后，自身遇到了不少困难，表现在历史包袱沉重；信贷资产质量差，不良贷款占比高；应收未收利息数额居高不下，收回难度大；经营亏损严重，财务状况恶化；员工素质偏低，案发形势严峻。究其原因，固然有外部环境的影响，但一个非常重要的原因就是内控机制滞后，管理松懈。在这种情况下，通过加强内控机制建设，积极防范和化解金融风险，已成为农村信用社的当务之急和重中之重。

第三，是顺应市场经济发展、深化内部改革的需要。市场经济的确立，决定了农村信用社的生存和发展同样面临着机遇和挑战并存的客观现实，尤其是在农村信用社行业自律组织没有建立起来的情况下，客观上要求农村信用社通过加强内控机制建设来修正自身经营管理中有悖于市场经济运行的经营方式，深化内部改革，从而自觉地适应市场经济运行的规则和要求，在顺应市场机制的基础上，完善自身运行机制，为自身的快速健康发展奠定基础。

二、当前农村信用社内控机制存在的问题

当前我国的农村信用社在内控机制建设方面，仍存在不少问题，主要有：

（一）思想认识不到位，存在误区

表现在各级信用社对内控机制的指导思想不明确，内控意识淡薄，对加强内控机制建设的重要性和重要作用认识肤浅，没有形成共识。由于认识上的差距，导致工作中对加强内控机制建设重视不够，经营管理还没有从“粗放式”的经营管理模式里走出来，管理的整体水平不高。一是把规章制度与内控制度混为一谈，认为颁发、制定了规章制度，就是建立了内控制度；二是把稽核监督与内控制度混为一谈，认为健全内控制度就是加强稽核监督工作，忽视了内部各职能部门、各岗位之间的自我约束和相互监督；三是把内部管理与内控制度混为一谈，认为加强内部管理就是健全内控制度，没有明确内控制度是内部管理的一个组成部分，是为完成农村信用社既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的办法、措施和程序，是农村信用社的一种自律行为。

（二）内控机制建设和执行不到位

1.制度落实不到位，执行中存在偏差。在业务经营中偏重于规模发展，实现定量指标，忽视了内控监督的同步进行，导致经营管理中防差错、防案件、堵漏洞、防违规等抵御与纠错能力低下。如在信贷业务操作上缺乏风险防范和控制，同时会计控制作用也没有得到有效发挥。

2.执行不力使制度落实不到位。在业务经营过程中，一些规章制度得不到有效的贯彻执行是普遍现象。一些基层农村信用社负责人对一些员工严重违规行为放任自流，不及时进行严肃处理，造成一些制度形同虚设，使内控制度失去严肃性，并留下极大隐患。

3.有章不循使内控制度失去有效性。制度是对处理业务过程中作出的硬性规定。制定制度的目的是为了明确责任，规范行为，做到有章可循，减少无序行为，达到防范风险的目的。但个别人员在贯彻执行制度时流于形式，人为的减少控制点作业和逆向操作，致使内控制度变形走样，失去应有的监督作用。

（三）制约机制不健全

1.内部管理机制不完善，刚性不强。一是经营决策缺乏必要的程序控制，随意性较大。二是在农村信用社内部部门及岗位的设置和管理中，有些分工不合理，职责模糊，突出表现为一线业务工作身兼数职。三是在一些业务处理中出现反向运作情况，直接自上而下作“指示”，造成必要的审批和经办过程走过场。

2.监督检查不到位，内审工作流于形式。主要是内审部门缺乏与各职能部门的协调配合，监督检查存在一定的盲区和死角。如对传统业务监督检查多，对新兴业务监督检查少；对操作的合规性监督检查多，对合法性、风险性合效益性监督检查少；对一般员工监督检查多，对决策和管理人员监督检查少；对事后监督检查多，对事前、事中监督检查少。

3.规章制度尚不健全、不完善、不规范。多年来农村信用社一直沿用农业银行以前的规章制度，而且很多还是参照执行，没有建立起适合农村信用社经营管理特点的规章制度体系。这些制度大部分已过时，尤其是一些新业务和计算机业务的管理制度滞后，不能适应新形势的需要。行社“脱钩”后，农村信用社虽然由人民银行直接监管，但有关金融规章制度不能直接发往联社和农村信用社，且缺乏具有可操作性的规章制度作为政策依据，致使农村信用社在实际运作中带有很大的随意性和盲目性。由于行业管理组织没有建立起来，没有自上而下的管理制度，且有些制度过于简单、原则，缺乏必要的程序控制和严格的处罚措施，存在制度不规范的问题，适应不了农村信用社管理工作和新形势发展的需要，影响了内部管理水平的提高。

（四）人事管理不到位，人员素质有待提高

首先，农村信用社在员工岗位培训方面没有形成完善的制度，以“不脱产”、“以会代训”、“以老带新”为主要特征的岗位培训为主，难以达到更新知识结构，提高员工素质，从而最终提高整理服务水平，增强竞争能力的目的；其次，岗位轮换制度没有得到普遍推行，未能很好地培养处“一专多能”的业务多面手和综合管理人才，也难以避免因岗位人员固定而产生的种种弊端。

三、加强农村信用社内控机制建设的途径

农村信用社在内控机制方面显露出来的问题，制约了农村信用社的进一步发展，加大了农村信用社的信贷风险。为控制风险，使农村信用社稳健经营，提高经营效益，必须加强农村信用社内控机制的建设。

（一）建立健全内控制度，有效落实内控措施

1.清理、完善原有内控制度。以县联社为单位对各自建立起来的内控制度进行清理，废除失效的制度或条款，对原则性很强的制度应以可操作性为基准制定具体实施细则，同时根据已存在的问题对原有内控制度进行补充和完善。一是对现行的一些内控制度要进行梳理和修订，对已经过时或部分过时的内控制度该废弃的要废弃，该完善的要完善；同时要根据新业务的发展需要和农村信用社民主管理体制的新变化，及时制定与其相配套的新的内控制度，从而形成完整的、系统的内控制度体系。二是要制定和完善内部责任体系。一方面要通过授权、授信明确各部门、各分支机构的职责权限；另一方面要健全岗位责任制，将内部岗位进行职责细分，明确每个员工的岗位责任，使每个员工在其岗，明其责，从而形成完善的岗位责任体系。三是要按照从严治社的原则，进一步完善违规行为和失职行为的责任追究制度体系。一方面要从工作纪律上下功夫加大整顿力度。必须做到有令必行，有禁必止，对在执行有关制度上流于应付，在业务操作上马虎敷衍的员工要进行待岗教育，教育无效者给予辞退。另一方面要从组织纪律上下功夫加大整顿力度。要健全领导班子议事规则和办事程序，对重大情况、重大问题的处置一定要及时向上级管理部门和银监会、人民银行报告，决不可各行其事。同时，要建立健全各个部门的岗位责任制。如财务开支制度、贷款审批制度、安全保卫制度等。把着重点放在抓领导负责制，抓领导责任上，谁分管谁负责，哪个部门出事故，追究哪个部门负责人的责任，对有章不循、违规操作者严惩不贷。

2.建立健全各项管理办法和规章制度。建章立制是构建内部控制机构的基础工作，因此要完善内控制度首先要对原有的管理办法、规章制度进行收集整理、修订。针对当前金融改革的新形势与新情况，要根据业务发展和执行情况进行清理，特别是对那些经过实践检验在操作过程中存在问题较多的规章制度进行补充。在合理合法的前提下，制定业务操作规程和经营管理的各项规章制度。要按照集约化经营的要求，在注重自身经营效益性、流动性、安全性的前提下，完善内部控制措施，使其成为促进自身稳健经营的保证，从根本上保证办理各项业务时有章可循，确保各项业务在操作过程中得到全面控制和相互制约，以风险管理为导向，建立科学的风险防范机制，规范、统一各项业务操作流程和办法，建立部门、岗位间相互制约、相互监督的内控机制，特别是要建立和完善大额贷款、财务支出审批委员会，实行贷款分离、授权授信等制度，加强风险分析、评估、控制并实行风险责任追究制度，堵住风险源头，把风险降低到最底限度。

3.狠抓各项规章制度的落实。加强内控机制建设，就必须把落实各项内控制度作为加强内部管理、防范风险的头等大事来抓。任何管理办法、规章制度以及操作规程，只有当其真正得到认真贯彻执行时，才能充分发挥其应有的作用，而再好的制度也需要人来执行，因此要对员工进行政治思想、职业道德、业务知识和金融法制的再教育，提高其政治业务素质和法律意识，增强遵守执行各项规章制度的自觉性，从而提高全员内控意识。要从增强法制观念入手，把加强全员思想教育活动与加强内控工作有机地结合起来，发挥人的主观因素科学合理地不断完善内控制度，营造一种层层设防、处处把关、事事对照、人人执行规章制度的良好氛围，从而使内控制度得到贯彻落实。

（二）完善制约机制

1.强化内控自律意识和自我约束能力。内控机制建设，人员是关键。良好的内部控制即是经营管理者设计创造的产物，也是其遵循维护的结果。只有农村信用社人人自律意识牢固树立，其内部控制才能安全到位。一是要增强每位员工按规章制度办事的观念，不再是凭“经验”操作，且从多方面、多角度了解掌握职工的思想状况，通过营造企业文化氛围，提高员工内在素质；二是要建立制度面前人人平等的信念，树立内部控制人人有责，从我做起的思想。三是着力加强对内控人员素质的培训，提高员工对内部控制的认识，激发其责任感，造就一支政策性强、业务精、纪律严的高素质内控队伍；四是严格执行上岗培训和考核制度，所有上岗人员都必须熟练掌握各项业务操作流程和有关规章制度，提高自我约束和相互监督的能力，保证各项内控制度的自觉执行到位。五是规范管理体制，完善法人治理结构。目前大部分地方还没有成立一级信用联社（譬如汕头潮阳联社、特区联社），使得农村信用社缺乏经营灵活性，自我发展、自我约束的能力受到削弱与限制。县（市）级联社与乡镇信用社之间虽是两个独立法人，但联社把乡镇农信社视为其分支机构，在人事、财务费用、资金融通等方面都进行统管，要彻底改变这种现状就必须加大力度规范管理体制，完善法人治理结构，把经营决策权交还给乡镇农信社，才不至于“法人代表权”名存实亡。建立了的“三会”才能发挥作用，不要让理事会不“理事”，监事监不了事。

2.加强稽核，全面规范、促进内控机制不断完善。首先，从体制、职权、人员配备和管理机制上树立稽核工作的权威性，减少各方面的行政干预和人为因素的影响。一是实行稽核人员由上一级管理部门派驻，形成独立完整、上下对应、相互约束、赋有权威的稽核组织体系，解决稽查队伍受制约的矛盾；二是针对农村信用社点多、面广、线长的特点，加强自控及监控防线建设。通过稽查队伍的工作，监督决策系统正确执行政策，督促执行系统和反馈系统的操作层、管理层的每位人员都能按照各自的行为准则、岗位职责的要求规范自己的行为；三是扩大检查监督面，增加检查频率，突出风险性、效益性监督，各稽查人员将定期将稽查情况、检查评价的结果书面呈决策层，便于其全面掌握内控整体情况，发现问题严肃查处，不断增强内控机制的有效性。其次要加强监督，尤其是要加强对权力的稽核监督。对联社和信用社主要负责人实行年审制度和离任审计制度。年终由稽核部门对下级信用社的年度经营管理、权力使用、制度执行、工作绩效等情况进行全面审计。第三，加强会计检查辅导工作，促进会计基本制度的执行和落实。第四，实行干部交流和重要岗位轮换制度，在保持相对稳定的情况下，加强对干部和重要岗位人员的横向交流，规定领导干部和重要岗位人员的任职期限，定期交流和岗位轮换。第五，实行强制休假与临时换班相结合的检查制度。通过强制休假和临时换班进行业务交接，进行账账、账表、账实、账据、账款、内外账的核对，达到及时发现问题的目的。通过内控机制的不断完善，促进农村信用社经营管理水平和效益的提高，行业管理和监管工作成效才能确有保证。

（三）规范人事管理，建立责任机制

1.完善人事内控制度。要改革农村信用社内部的人事管理制度，制定并完善岗位责任制，全面推行内部工作目标管理。根据岗位赋予相应的职权，对重要岗位和重要业务、重要空白凭证等，要特别加强监控和管理，使每个员工在其岗、明其责，从而完善岗位责任体系。对关键岗位的工作人员要做好任职前的资格审查，任期定期审查和离职后的稽核工作。对联社和基层农村信用社主要负责人要定期进行干部异地交流，对要害岗位的员工要实行岗位轮换或强制休假。通过干部异地交流，在一定程度上可避免“小圈子”、“小团体”的形成，清除犯罪滋生的土壤，防范和杜绝利用工作便利犯罪。员工岗位轮换既可拓宽员工的知识面，又可以避免因长期负责一项业务或一个部门而产生各种弊端。轮岗能优化员工的队伍结构，促进廉政建设。要认真执行领导干部离任稽核制度和全员考核制度，严肃内部纪律，将那些有严重问题或思想动机不纯的人及时清除出队，防止由于个人作案而造成的风险。

2.规范人事管理，实行岗位择人。首先，改革用人制度，实行岗位择人，根据岗位需要确定人员，择优聘用。在人员招聘上，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，在干部使用上，要做到能上能下，以工作业绩为依据，按照得才兼备和优胜劣汰的原则，竞争上岗。其次，实行岗位轮换，培养复合型人才。它可以使有关人员了解更多的业务致使，从而得到全面的发展和锻炼，成为农村信用社的复合型人才，并且也可以避免一个人长期负责一个部门过从事一个岗位而产生的各种弊端。再次，完善人事考核制度。农村信用社一是应当定期或不定期地安排职工进行系统的业务培训，以提高员工的政治业务素质，实行岗位考试，从业人员持证上岗。二是建立员工业绩考核制度，对考试不合格的人员，在进行必要的调整和学习后，仍不符合岗位要求的应劝其下岗；对违规操作人员应严肃处理；对造成重大经济损失的部门应追究连带责任。三是要建立起有效的激励机制，明确奖罚手段，打破分配制度上的大锅饭、铁饭碗，实行多劳多得，奖勤罚懒，调动员工的工作积极型。

3.合理分工，明确职责。首先，分开管理岗位和操作岗位。管理岗位人员职责就是对操作人员的操作程序进行监督、管理和约束，防止由于违规操作带来的风险，管理岗位人员可随时对操作岗位人员作出评价，并根据具体问题进行合理挑战。操作岗位人员职责就是按照业务操作流程，具体操作各项业务。每一个具体操作过程都是产生风险的过程，操作程序越不完善，违规操作的可能性就越大，就越需要管理人员的监督评价，以减少操作岗位风险的发生。其次，建立岗位人员相互制约机制。农村信用社每一项业务活动从发生到完成都是由不同部门、不同岗位、不同人员相互制约、相互配合共同完成的。因此，内部控制是对操作过程各业务进行明确分工，并且制定相互制约的程序，把相容的职务交由不同部门或不同人员去完成。与此同时要对农信社各级领导实行严格的任期目标责任制，其正做到能者上，庸者让。建立特种岗位和特殊人员高薪制，重大贡献特别奖励制度，并实行严格的责任追究制度，只有分工合理，职责明确，才能保障各项制度的贯彻执行。

（四）改善农村信用社内部控制的外部环境

1.加强金融监管。监管部门要重视农村信用社内控制度的建设，建立对农村信用社内部控制的综合评价制度，实行分类监管。对内控薄弱的农村信用社在新业务审批、机构设置和调整高级管理人员等方面加以制约。

2.创造公平的竞争环境。对农村信用社与国有商业银行在金融政策和金融市场准入上实行同等的待遇，不分国有、地方，一律按市场原则扶持，按商业原则管理，抑制垄断，鼓励竞争，使农村信用社与国有商业银行在同一政策下自主经营，自求发展。

（五）构筑多道防线，完善内控机制体系

联社和基层农村信用社内部各岗位之间要恪尽职守，各施其责，形成相互监督机制。基层信用社与联社各部门之间要实行责任挂靠，要制定严格的部门职责及相互牵制的内控制度，出了问题或发生经济案件要追究相关部门的连带责任。要充分发挥员工的聪明才智，对农村信用社经营管理中的一些热点问题与敏感问题，要主动让职工参与，接受员工监督。只有全面实施监督和再监督，才能不断提高农村信用社的内控工作质效，才能使一些案件消灭在萌芽状态。

农村信用社内控制度的建设是一项复杂而庞大的系统工程，只能因势利导，因地制宜，实事求是，从实际出发，循序渐进，建立和完善内控机制，从而把农村信用社的发展推上新的台阶。

参 考 文 献

1、林永军：“农信社内控机制存在的问题与建议”，《中国农村信用合作》杂志社，2006年2月

2、朱庆平：“强化内控机制 防范经营风险”，《中国农村信用合作》杂志社，2006年6月

3、章正平、俞宝青：“全方位构筑农信社内控防线”，《中国农村信用合作》杂志社，2007年8月

4、王新声、黄爱东、赵保修、曹洪涛：“农信社应建立有效内控机制”，《中国农村信用合作》杂志社，2008年10月

5、李德贤：“试述农村信用社内控制度存在的问题及其建议”，中国金融出版社，2004年5月

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