一、社会保障体制所面临的压力

 1、人口老龄化速度加快，对社会保障制度的压力加大。

 2、经济体制转轨对社会保障制度的压力。

3、我国的社会经济特征使社会保障制度面临多种两难选择。

4、社保基金短缺是制约社会保障制度运作的难题。

二、社会保障制度存在的问题

 1、社会保障制度的立法极不健全。

 2、社会保障覆盖面狭窄，制约保障功能的发挥。

 3、基础管理工作差，筹资和支付管理机制不健全，社会保障基金管理松散。

三、我国社会保障制度的改革构想

 1、加强社会保障法制建设。

2、扩大社会保障的覆盖面，提高保障能力。

3、完善统一的社会保障管理体制和独立于企事业单位之外的社会保障体系。

4、扩大社会保障基金来源，充实社会保障基金。

5、开征社会保障税，实行社会保障费改税。

6、发挥财政在社会保障中的主导作用，建立社会保障预算。

7、逐步完善农村社会保障制度。

 

内 容 摘 要

 我国的社会保障改革虽然已经取得了长足的进步，但从市场经济体制的要求，从社会保障的需要来看，还仅仅处于初级阶段。同时我国的社保体制还将面临包括人口老龄化、社保基金短缺及经济转型所产生的社会保障方面等等的具大压力。本文通过暴露出一些深层次的问题，并立足于我国社会现状，对社会保障制度的改革方向进行了构想，以使该制度能更适应当前市场经济的需求和社会保障体制的发展。

论我国社会保障制度面临的压力、问题及改革

我国的社会保障改革虽然已经取得了长足的进步，但从市场经济体制的要求，从社会保障的需要来看，仅仅处于初级阶段。所以当前及今后一个较长的时期内，社会保障制度的进一步构建，依然是事关我国社会稳定和可持续发展的重大问题，应当引起全社会的高度关注。中央提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的发展策略，把以人为本作为它的首要的基本内涵和核心，体现了科学发展观的本质。因此，大力推进我国的社会保障制度改革，做好社会保障工作，既是科学发展观的必然要求，贯穿了以人为本的基本宗旨，又是落实科学发展观的重大社会实践。我们既要坚持用科学发展观统领和指导社会保障制度改革，又要不断深化社会保障制度改革和促进社会保障事业发展，促进科学发展观的实现。

一、社会保障体制所面临的压力

1、人口老龄化速度加快，对社会保障制度的压力加大。我国是世界上老龄人口最多的国家。目前60岁以上的老年人口已超过1.3亿，65岁以上的老年人口已超过9000万，分别占总人口的10%以上和8%。未来50年，中国面临的人口老龄化形势将更为严峻，到2030年，退休人员将达到高峰期，届进退休人员将相当于在职人员的40%以上，养老费用将相当于在职职工工资总额的44%左右。到本世纪中叶，中国的老年人口将超过4亿，占到全国总人口的1/4左右。中国的老龄化速度是目前全球最好快的。自2000年进入老龄化社会以来，目前中国的局部地区已经出现了老年人口高龄化的趋势，“一户养四老”的现象也越来越多，人口老龄化的形势十分严峻。老龄化问题不仅是家庭问题，同时也是社会问题。养老保险、医疗保险和失业保险直接受到人口老龄化的影响。此外，人口年龄结构的变化对社会福利、社会救济以及优抚安置等社会保障项目都将产生不同程度的影响。如何更好地建立健全各项社会保障和社会救济、救助制度，使老年人老有所养、病有所医；如何健全老龄组织机构、加强老年法制建设，使老年人自身的合法权益得到维护，都将是我国今后面对的难题。

2、经济体制转轨对社会保障制度的压力是多方面的。比如，大量应当进入失业行列的人员错位提前进入了养老队伍，把失业保险对社会的近中期压力扭曲为养老保险对社会的长期压力。又如，非公有制经济的迅速发展，要求尽快扩大社会保障覆盖面，但它们用人机制比较灵活，较少遇到养老、医疗等问题，如果为应对社会保障需要而确定较高的缴费率，非公有制企业不愿意参保。再如，本来社会保障制度应当具有缩小贫富差距的功能，但由于着力点没有得到及时调整，还停留在改革启动时期，强调效率高于公平，在某种程度上还加大了贫富差距。例如，出现了一些已经重新谋到职业和工作的人仍然领取失业救济和享受低保（这还导致许多国有经济变相成为非国有经济组织的社会保险机构），住着豪宅、开着私家车、养着宠物领取救济金的不正常现象，而有些企业职工虽身在企业，但企业处于停工或即将破产状态，最低工资拿不到，又不能享受社会保险和福利，以及城乡居民在享受社会保障待遇方面的巨大差异。

3、我国的社会经济特征使社会保障制度面临多种两难选择。由于我国人口多，经济基础薄，各项改革措施的出台必然遇到许多方面的制约，社会保障制度面对的掣肘因素尤其多。（1）经济发展（效率）与社会保障（公平）的两难选择。我国是在人均收入低、社会保障体系不健全、社会保障基金较少的情况下提前进入老龄化社会的，经济发展的资金需求与社会保障的资金需求之间存在着矛盾：实行待遇较高的社会保障，会增加国家财政和企业的支付压力，制约当前经济的增长；注重当前经济发展，集中更多资金搞建设，就要实行低水平的社会保障，这又与社会稳定和社会公平目标相悖。（2）人口政策的两难选择。继续严格控制人口，将会加剧人口结构出现老龄化，性别失调及“一户养四老”等新问题，加大社会保障以及家庭抚养的负担；而放松人口控制，会使庞大的人口增长绝对数出现反弹，增加失业风险，最终也会增加社会保障的负担。（3）退休政策的两难选择。目前我国男性的退休年龄是60岁，女干部是55岁，女工人是50岁，在此基础上，支付退休后养老金的年限按10年的预期设计，但事实上我国人均寿命已达72岁。这就造成我国社保基金缴费期短，支付期长，形成了社保资金的亏空。专家测算，如果所有劳动者的退休年龄在2020都延长到65岁，养老金体系将保持盈余。因此，单从养老金支付体系的自我平衡来说，延迟退休是有好处的。但这意味着更多的就业机会不能释放给社会，不能充分就业的人会与老年人争夺有限的社会保障资源。由此，解决失业问题与解决养老问题形成了一种内在钳制关系。如何找到延迟退休与增加就业的结合点，是我们面对的一个难题。（4）促进企业改制和发展与促进社会保障事业发展的两难选择。如果社会保障改革力度加大，养老、医疗、失业保险以及住房等都加大了企业和在职职工的负担，收入预期减少而支出预期增加，直接影响企业投资和居民消费，从而不利于经济持续增长；反之，如果社会保障制度改革滞后，企事业单位养老、医疗以及冗员负担始终难以减轻，企业改造、改制、优化重组及剥离冗员等项改革就难以推进，建立现代企业制度就是空谈，也不利于企业和经济发展。

4、社保基金短缺是制约社会保障制度运作的难题。由于我国社会保障制度起步比较晚，历史欠账也很多，保险金长期实行现收现付制，没有多少积累，再加上保障的覆盖面不宽，养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、消除贫困、卫生保健以及农村的社会保险等需求接踵而至，社会保障基金支付的压力越来越大，基金的及时征缴和按时足额发放成为一大难题。造成社保基金短缺的原因是多方面的：一是各种社保基金长期以来是多头管理和使用，制度不健全、管理不规范、覆盖面小、效率不高；二是目前社保费征难度大，很多企业和地方欠费严重，养老、医疗保险中的个人账户是“空帐”运行；三是从长远看，解决社保基金的根本办法是开征社会保障税，但是我国没有这样的税种；四是征集上来的社保基金是老百姓的“保命钱”和“养老钱”，它的运作必须遵循“安全至上”的原则，资金保值的要求高，用于高盈利的风险投资的比例受到限制；六是各级政府财政长期处于紧张运行状态，各项事业发展都需要财政资金支持，财政拿不出更多的钱补充社保基金，充分满足各方面社会保障的需求存在着巨大的资金缺口。

二、社会保障制度存在的问题

1、社会保障制度的立法极不健全。社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，作为社会保障法的相关法律尚未出台，其它组成部分如社会救济、社会福利、优抚安置等则几乎处于立法的空白地带。社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推进行；国家立法滞后，地方立法分散，立法层次不高，现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定，相互间缺少必要的衔接，“法出多门，各行其是”，不能形成配套法律体系；社会保障立法缺乏权威性和稳定性，实践中的许多问题无法可依，统一的社会保障制度被分割。

2、社会保障覆盖面狭窄，制约保障功能的发挥。目前我国的养老保险项目主要限于国家行政事业单位、国有企业和部分集体企业，不能滿足更多的社会成员对社会保障的需要。目前社会保障与就业单位紧密联系在一起，因所有制性质不同，社会保障的水平也不同，个体经济和私营经济在这方面基本还是空白。即使在同一个企业中，由于用工制度不同，固定工、合同工、临时工的劳保待遇也不一样，由此带来了一系列社会问题：一方面是一部分企事业单位职工相对过分的保障，另一方面还有相当数量的劳动者基本处于社会保障的“安全阀”以外，使这部分劳动者的生、老、病、死、工伤、失业等问题不能得到妥善解决，这就是一种“高福利、窄覆盖”的模式。由于各类性质的企业社会保障水平不一样，劳动者的正常流动也受到了限制。

社会保障覆盖面小的另一个突出表现是占全国总人口80%以上的农业人口长期与社会保障无缘，多年处于“真空状态”，只能靠家庭自我保障为主，直近几年，我国才在农村推行社会养老保险事业和医疗保险试点，但覆盖面仍然很窄，且保障水平远不及城市人口。农民社会保障应该是我国社会保障的主体，但当前我国的社会保障制度的重点与关注点还是城市人口的社会保障。据统计，我国社会保障支出中，有90%左右用于城市居民的社会保障，用于农村的不足10%，城乡居民人均社会保障支出相差30多倍。这种现状，显然不利于社会安定。

3、基础管理工作差，筹资和支付管理机制不健全，社会保障基金管理松散。一是对缴费基数、缴费人数、支付项目和标准等缺乏科学、系统的动态管理，底数不清（如对制度外收入、缴费人数等难以全面了解等），致使征收中跑、冒、滴、漏和支付中的虚报冒领现象屡见不鲜，造成社会保障待遇名义替代率高、实际替代率低的局面。二是由于缺乏有效的强制手段制约企业逃费、避费行为，致使欠费现象较为普遍。三是征缴办法不规范，部分地区仍存在协议缴费、随意减免、差额缴拔等问题同，致使社会保险基金的收入流失。四是大部分地区的社会保险仍实行市县级统筹，统筹层次不高，地区之间基金调剂功能受到限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间，对于社会保障的责任划分也来够明确，以致出现企业依赖政府、地方政府依赖中央政府的现象。五是社会化管理和服务程度低，管理成份多于服务成分而且管理方式比较粗放。六是社会保障基金还没有实行真正意义上的预算内收支两条线管理，筹集、管理、支付相分离的管理机制尚未建立。

三、我国社会保障制度的改革构想

社会保障制度改革的基本思路是：“建立起一个全社会统一的、覆盖面广的、筹资用资渠道畅通的、保障有力的、管理科学规范的社会保障制度和保障体系”。它要求具备合法的筹资机制、稳定的保障机制严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制。具体而言，包括以下方面：

1、加强社会保障法制建设。从立法角度看，社会保障基本法的制定应提到全国人大立法的议事日程上来。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急，因此，要把社会保障立法摆在法制建设的优先位置。当然由于我国目前城乡存在着二元结构，基本法的制定应该较粗、较简，然后国务院依据城乡有别原则尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，从而可以由粗到细，由简到繁，逐步实现社会保障法律制度的科学化、合理化，以保证社会保险工作有法可依。当前，要抓紧制定出台相关法律，尽快形成以相关法律为龙头，包括社会保险基金征缴和管理，养老、医疗、失业、生育、工伤等法规和规章在内的社会保障法律框架。同时，社会保障制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。

2、扩大社会保障的覆盖面，提高保障能力。扩大社会保障的覆盖面，在于保证全体劳动者都享有社会保障的平等权利，是保障社会稳定的需要。目前，我国的社会保险制度还没有覆盖到城镇所有劳动者，养老、失业、医疗等社会保险还没有覆盖到全部非公有制企业及其职工，即多数外商投资企业、私营企业的职工和个体劳动者还没有参加社会保险。扩大社会保障的覆盖面是提高其保障能力的一个重要方面，社会保障制度的覆盖面愈大，其抵御风险的能力愈强，这就是通常所说的“大数法则”。目前，尚未参加社会保险的外资、私营等非公有制企业，大多经济实力较强且社会保险负担相对较轻，尽快将其纳入社会保险的覆盖范围，即可提高社会保险的保障能力，在一定进期内也可以分担国有企业的社会保险负担。另外，扩大社会保险制度的覆盖面，也是深化企业改革和做好再就业工作的迫切要求。当前，国有企业富余职工的分流难，很多劳动者不愿到非公有制经济领域就业，除就业观念方面的问题外，这些领域没有社会保险，劳动者有后顾之忧也是一个重要原因。将养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度覆盖到城镇所有国有、集体、私营、外资企业职工及个体劳动者，有利于转变劳动者的就业观念，有利于拓宽就业领域，减少由于企业改制对下岗职工产生的负面影响，从而大大推动国有企业改革的进程。

3、完善统一的社会保障管理体制和独立于企事业单位之外的社会保障体系。完善统一的社会保障管理体制和管理机构，革除多头分管、条块分割、政事不分、监督乏力的状况。新建立的社会保障管理机构，应该将各项社会保障职能统一起来，对各项社会保障进行统管。这个机构必须是独立的，专司社会保障事业，不能附属于任何一个部门。同时，新的社会保障管理体制要严格实行政事分开，政府部门只负责制定政策和规定制度，不负责实际操作、经办。为此，应当设立国家级的社会保障专门机构，主要负责制定社会保障事业的发展计划、重大政策和有关法规、规章，制定关于社保的各项基金财务、会计、审计和统计制度等等相关工作。在设立国家级的社会保障专门机构下设立社会保障事业局或社会保障管理中心，由他们承担基本社会保险金和管理社会保障对象的工作。

4、扩大社会保障基金来源，充实社会保障基金。筹集充足的社会保障基金，满足社会保障的资金需要，是各个国家建立现代社会保障制度所面对的最为棘手的难题。我国社保事业起步晚，基金不足的问题尤为突出，如何多渠道筹集资金，解决社会保障的资金缺口，已成为社会保障制度改革面临的重大课题。解决基金不足，主要办法就是增收节支。在节支方面，通过加强基金管理，杜绝挪用、浪费。但总的来说，支出是硬性的，支出数额是不断增加的。所以根本的出路是在于增收。为此，一是要加强基金征缴，把该收的钱收上来；二是要扩大覆盖面，把非国有经济纳入社会保险覆盖范围，增加社会保险资金来源；三是结合我国的实际，探索多种新的渠道，以弥补当前转轨时期社保基金不足。

在养老保险金筹集上，鼓励有条件的企业为职工建立企业年金这样一种补充养老方式，企业年金费用由企业和职工个人共同缴纳，实行基金完全积累，采用个人帐户方式管理，基金实行市场化管理和运营。此外，政府还应鼓励和倡导个人储蓄性养老保险。

医疗保险方面，我国目前实行社会统筹与个人帐户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，基本医疗保险资金来源主要为用人单位和个人共同缴纳医疗保险费。当前要解决的问题与养老保险相似，一是保险费的按时足额收缴，二是做实“个人帐户”。

失业保险金方面，规定城镇企事业单位职工必须参加失业保险。用人单位按照本单位工资总额的2%、职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费；统筹地区的失业保险基金不敷使用时，由失业保险调剂金调剂、地方财政补贴。

工伤保险方面，规定各类企业和有雇工的个体工商户均应参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，劳动者个人不缴费。工伤保险实行以支定收、收支平衡的基金筹集模式，由地级以上城市建立统筹基金。政府根据不同行业的工伤风险程度确定行业差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。

5、开征社会保障税，实行社会保障费改税。借鉴西方国家的成功经验，在我国开征社会保障税不仅是必要的，而且是可行的。说它必要，一是适应社会主义市场经济体制的需要；二是有利于强化制约手段，从根本上保障基金来源；三是便于统一管理，提高社会保障的社会化程度；四是体现国家、企业、职工个人共同负担的原则，同时相应减轻财政和企业的负担。说它可行，一则是公民的纳税意识正在逐步增强；再则是社会保障税最终受益的是个人，同时又可减轻单位的压力；此外，各级税务机关已具备组织征收的能力。

6、发挥财政在社会保障中的主导作用，建立社会保障预算。社会保障既是个分配问题，又是一项政府行为，单靠市场机制无法完全实现，需要国家财政参与分配和管理。在建立和发展社会保障体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政是国民收入分配的总枢纽，是国家实施宏观调控的重要手段，而社会保障作为以政府为主体参与社会分配的行为，其本身就是构成了财政分配的重要内容，理应纳入国家财政管理范围。据此，一是要建立社会保障预算。将社会保障纳入国家预算有利于强化用款单位和基金经办机构的责任，有利于社会保障资金的专款专用，有利于资金分配的规范性。通过社会保障预算的编制、审批、执行、监督和决算制度对社会保障资金实行全过程监督，改变目前社会保障资金管理上的混乱局面，在编制财政预算时，必须把社会保障预算与一般政府预算分开编制、单独反映。二是加强对社会保障结余资金的管理。社会保障资金的结余处于暂时的闲置状态，是应对未来支付需求的资金，也是经济建设和社会发展的重要财力。为保证这部分资金的安全和保值增值，必须将社会保障结余资金引导到可靠有效的投资上去。

7、逐步完善农村社会保障制度。农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障几乎为零。由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在明显的差别，要把农村这一块完全纳入统一的社会保险管理尚需一段相当长的历程，因而城市和农村的社会保障不可采取一个统一的模式，社会保障的具体办法和标准方面应允许有差别。具体说，鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。从富裕的、接近城市的农村开始，逐步建立农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，国家应给予其较高的税收、政策等方面的优惠，以提高农民参与社会保障的积极性等等。具体操作包括：建立新型的农村合作医疗制度，让农民也能享受医疗保障；建立以县为单位大病统筹合作医疗作为新型合作医疗的主要实现形式，改革筹资方式，实行个人，集体和政府共同负担的机制。建立失地农民的社会保障制度，保障和落实被征地农民的基本生活保障。逐步提高城乡低保对象的待遇，给低保对象特殊的政策。逐步建立农村社会保障养老制度，反家庭养老和社会养老结合起来。创造条件，逐步实现农村社会保障和城镇社保的并轨，同时，建立财政农村低保制度，增加财政对城乡低保和农村社会保障的投入力度。

农民的社会保障，也要本着有利于市场化、都市化、农业现代化的思路，采取各种相应性的针对政策。例如：对于农民工，尽可能地纳入务工所在地的社会保障，如果农民工回乡，所缴个人帐户基金与统筹基金可以随之转移。对于城中村村民改居民，土地改股权，并通过政策提供就业机会，提供养老保险与医疗保险，其中，养老保险保障是关键，甚至可以将部分补偿金转化为保险金。对于农村个体户和商人，可以自愿加入城市社会保障。对于农村一般农民，可以采取不同档次的养老保险政策，缴费项目应当包括职工的个人缴费部分与统筹基金部分，水平可以分为高、中、低、超低水平的档次，从而可以与城市社会保险制度接轨，最终走向一体化。

参 考 文 献

一、国务院新闻办公室：《中国的社会保障状况和政策》白皮书 2004年9月

二、郭士征：《社会保障学》，上海财经大学出版社，2004年5月

三、郑功成：《关于社会保障的几个问题》，2004年11月

四、王名等，《中国社会改革》，社会科学文献出版社，2001年

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