一、中国银行业监管工作面临的新形势和新挑战

监管客体的多样化；

监管内容的复杂化；

监管主体的多元化；

监管支持系统薄弱；

金融全球化对金融监管的挑战。

二、应对策略

转变金融监管理念；

完善银行业监管法规体系，健全金融监管法律框架；

培育中介机构，完善社会中介体系；

健全完善商业银行法人治理结构，加强内控建设；

按照国际统一规则，调整和改进监管工作。

内 容 摘 要

随着中国加入WTO，我国经济、金融呈现出明显的国际化趋势。研究在开放条件下，中国银行业的变化，以及由此引发的对原有监管体系有效性的挑战具有重大现实意义和深远历史意义。为了应对挑战，我们必须转变监管理念，整合监管资源，完善法律法规体系，健全和完善商业银行法人治理结构，加强社会监督力量，构建以国家监管为主体，以金融机构内控为基础，以金融业自律监督和社会监督相配合的“四位一体”的监管组织体系。

论当前中国银行业监管体系的建立与完善

随着加入世贸组织，我国银行业进入了一个前所未有的发展新阶段，可谓机遇与挑战并存。但我们必须清醒地认识到，机遇是潜在的，是蕴含在日趋激烈的竞争中的，而挑战却是现实的，这种挑战，除了中资金融机构要面对日益激烈的全面竞争外，还在于给整个银行监管体系的有效性带来前所未有的影响与冲击。

中国银行业监管工作面临的新形势、新挑战

面对国际金融业的发展趋势，加入世贸组织后，我国将融入金融全球化的历史进程。目前，我国经济、金融呈现出明显的国际化趋势，已成为参与经济、金融全球化的重要力量。研究在开放条件下，中国金融市场的变化，以及由此引发的对监管制度、监管方式、监管理念、监管体制的挑战具有重大现实意义和深远历史意义。

监管客体的多样化

主要表现在境内外资金融机构大量增加的同时，中资银行在境外设置机构数量将明显增加。随着农村信用社改革的逐步深入，市场将出现股份制、股份合作制和合作制的农村合作银行、农村信用社等。总之，监管客体将从国有商业银行扩大到以国有商业银行为主体，股份制银行、外资银行、农村信用社(合作银行)并存。

监管内容的复杂化

 从新金融品种的角度看，因外资银行能在我国经营那些我国

商业银行尚未广泛开展的新金融业务如金融租赁、投资组合、商业代理、保险中介，以及消费信贷和金融衍生工具等。同时，国内商业银行为了应对市场竞争，必然会加快金融创新，改变目前各国有商业银行产品单一、类似和低层次竞争的局面，积极开发新的服务产品，满足不同层次客户对金融服务的需求，如在远期结售汇、外汇买卖、利率汇率保值等方面开发业务品种，适应市场的需求。金融工具的多样化，并由此所致的风险复杂化将挑战我国传统的银行监管。

监管主体的多元化

 完善的金融监管体系应是一个包括政府监管、金融机构内部

控制、行业自律、社会监管四个层面的立体监管体系。目前，我国的金融监管体系存在的问题是：政府监管效率不高，金融机构内部控制不完善，行业自律、社会监管力量极其薄弱。入世带来的冲击和影响将是巨大的，首先是分业监管体制将受到混业经营世界大趋势的冲击，其次是中资金融机构自律能力面临挑战，第三是社会监管力量与监管质量将受到考验。

金融监管支持系统薄弱

目前，中国银行业监管体制改革正处于关键时期，形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监管组织系统尚需不断探索与完善。金融监管法律体系不够完善，存在着法律真空，专业性法律层次低，操作性强的法规缺位情况严重。没有建立起有效的监管信息系统，主要有三方面，一是证券、保险、银行监管当局三方信息资源共享体系，二是银行业监管当局内部信息共享体系，包括纵向与横向，三是监管当局与被监管机构之间的信息沟通、共享渠道，实现实时监管、动态监管。

金融全球化对金融监管的挑战

加入世贸组织，意味着我国金融国际化的程度将逐步提高，国际金融风险将通过各种途径传播到国内，因此，我们不仅要防范内部金融风险，还要防范外部带来的风险。同时，金融市场化与国际化进程及伴随而来的方方面面的变革和冲击，打破了金融业原有的传统格局，使传统的金融监管失去了存在的基层。金融监管若不做出相应调整，采取相应的对策，滞后于金融市场化与国际化的进程，那么，金融业的健康发展必将被严重损害，整个金融业也将付出沉重的代价。因此，金融国际化本身要求实现金融监管本身的国际化。

在国际金融体系经历了几次大的风波之后，加强金融监管成为世界各国共同面临的课题，也是我国经济发展全局的关键。全国金融工作会议提出把监管作为金融工作的重中之重，是新时期对中国银行业监管工作的新要求，是从我国面临的国内外形势出发做出的重大决策，是应对金融全球化，维护国家经济安全的需要。

应对策略

结合中国国情，因地制宜，审时度势进行统一部署，整合监管资源，完善监管体制，健全监管组织体系，加强社会监督力量，构建多层次、多方面的立体监管体系，是我们应对挑战的必然选择。

转变金融监管理念

在市场经济发达的国家，通常由五类机构对包括金融市场在内的所有市场行使监督职能，分别是董事会、中介机构、媒体、行政监管、司法诉讼。越靠前面的机构所起的作用越直接、纠错效果越好，成本也越低；越靠后的，最后补救性质也越强。从系统论、控制论角度看，金融当局的金融监管属于外部、制衡、约束机制的重要组成部分。因此，我们必须正确认识金融监管的地位和作用，既不能包打天下，也不是无所作为，必须更新监管理念，树立监管的成本效益意识，提高监管效率，避免监管失灵和过度，正确引导金融机构的发展和创新。一是金融监管不能保证所有银行不倒闭，个别银行倒闭不能视为金融失败。有效防范系统性金融风险是金融监管的目标，但并不能使得每一家银行都不倒闭，恰恰相反，也只有部分银行不断倒闭，不断的产生，才能保证金融高效运行，降低金融交易成本。二是金融监管重在防范、预测和评估风险方面的专业性和主动性，而非仅仅是对风险损失的被动的最后补救。三是金融监管的效率和生命在于适应金融业发展而变化。在监管中不因循守旧，与时俱进地实现监管创新是新的监管理念在现阶段的内在要求，目前我国理论界在实行金融的分业经营与混业经营之间争论较大，在许多问题上尚未形成共识，如适用法律、有效监管等问题，直接影响到银证合作等金融创新业务的发展。显然，混业经营是国际金融发展的大趋势，但由于监管力量与能力的不足，市场发育不成熟等原因，我国目前仍然只适合实施分业经营、分业监管的体制。银证合作、银保合作、金融机构相互代理业务的出现是金融发展的必然，必须承认其存在的合理性，从降低金融机构经营成本、繁荣金融市场角度出发，在现有体制下，适当调整监管方法和思路，积极寻求现有金融监管法律、法规的支持，加强银监会、证监会、保监会之间的协调与合作，在严格控制风险的基础上采取更加灵活的措施，不断追求监管创新，以此促进金融创新发展，繁荣金融市场。四是金融监管不能替代市场约束和社会中介监督。市场约束和中介监督机制、金融监管等共同构成了外部有效监管，三者之间具有不可替代性。五是金融监管不能替代商业银行内部控制和治理。相对于商业银行内部控制、治理而言，金融监管终究是外因，外因是变化的条件，内因是变化的依据。内外因虽可在一定条件下可以相互转化，但无论如何，外因不能取代内因而发挥作用。六是金融监管要体现成本与效率原则。也就是说，金融监管不仅要考虑技术上的可靠性，还要考虑到经济上的可行性。

完善银行监管法规体系，健全金融监管法律框架。

金融法律、法规是实施监管、保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证。1995年可以称得上是中国的金融法规年，1995年3月—6月，《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中国人民银行担保法》、《中华人民共和国保险法》和全国人大常委会《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》相继出台，立法进程不可谓不快。但是，这些法律因为各种原因的制约，不同程度地存在一些问题和缺陷，这主要表现在不能很好地将借鉴国际经验与把握中国银行业实际结合起来，法律规定过于原则，可操作性不强；一些金融法律、法规条款弹性较大，配套法律和实施细则不够健全，金融监管处罚依据不足，对许多违法行为应承担的法律责任（罚则）规定不够充分和明确，使得金融法规的法律适用率较低。近年来，中资金融机构防化金融风险的重点主要放在资产风险、财务风险和支付风险上，对法律风险认识严重不足。金融机构忽视法律风险的代价是机构、人员被处罚甚至停业关闭；而金融监管当局则有可能面临着因执法不公、执法不严而被推上被告席甚至要求赔偿的法律风险。我国金融机构的违法行为屡禁不止，一个重要原因是监管当局的执行力度不足，为有法不依的行为提供了“保护”，使经营者无需为其违规行为付出相应的代价。而监管当局为此付出的代价是监管效率低下，监管成本增加。按照我国政府承诺，入世 5年后，对外资金融机构要充分实现国民待遇，取消市场准入中的非审慎性的限制措施，实行透明度原则。因此尽快完善我国的金融监管法律体系，填补金融监管的法律空白，已是当务之急。

为此，必须加快订立完善与世贸组织规则和银行监管国际惯例相符合的法律法规，完善金融监管法规框架，确立监管架构，规范监管准则，统一监管标准，明确监管人员职责和监管规程，必须要加强法规执行的监察力度，以规范法规执行。

(三)培育中介机构，完善社会中介体系。

有效的金融监管还必须借助社会中介力量作为金融监管当

局对金融机构进行现场稽核的重要补充手段，以克服监管当局检查人员力量不足和独立性不强的问题，从而大大提高检查结果的公允性，对金融机构不稳妥的业务活动和不健全的内控机制起到提醒、遏制、监督和约束作用。目前，我国金融监管体系中社会监管力量相当薄弱，社会监督中介机构如会计师事务所对金融机构报表、资料的真实性审查缺乏保障。究其原因有二，一是中介机构自身建设存在问题。近年来，我国资本市场出现的一系列做假丑闻中，都有中介机构的身影。整顿市场，加强监管和行业自律，规范经营行为是当前的一项重要工作。二是银行业运行透明度问题。在亚洲金融危机中，韩国、日本等国家一重要教训就是金融运行的透明度不够。透明度原则是世贸组织的一条重要规则，要适应加入世贸组织和金融开放的需要，必须落实这一基本原则，提高金融运行和金融监管的透明度，而这也是发挥社会监督力量作用的前提条件。当前，我们要认真执行《商业银行信息披露暂行办法》，规范信息披露的原则、标准、内容和方式，创新披露的手段，逐步达到巴塞尔有效银行监管的要求。

(四)健全和完善商业银行法人治理结构，加强内控建设。

如前文所述，国际金融监管理念有一个重大变化，就是金融监管当局不再包揽一切，而是让银行自身、市场承担一部分职能。良好的公司治理结构是每个金融机构和整个金融体系安全稳定的基本保障，监管当局无法而且也不应当代替金融机构的内部管理，否则，不仅不能实现对风险的有效防范与控制，而且还会增加监管的无效成本，阻碍金融业的发展。基于上述认识，并结合国内银行业现状，监管当局应从三个方面着手。一是大力支持国有银行改革，提高抵御风险的能力。对国有独资商业银行进行股份制改造，是公有制多种实现形式的重要内容。可以说，现在的国有独资商业银行体制、制度、经营管理方式不能适应金融全球化的发展要求。国有银行与国有企业一样存在着产权不清、所有者缺位问题。在对基层商业银行调查时，甚至许多职工不知道本行最大十家贷款户是谁，职工也就谈不上关心银行的信贷资产质量。因此，对国有商业银行进行股份制改造是我国金融体制改革的重点。二是指导、督促金融机构，健全和完善法人治理结构。过去，我们在监管中，投入了大量的人力、物力和时间，效果并不理想。经验教训告诉我们，外部监管不能代替商业银行的内部有效控制，因此，监管的重点应是完善商业银行法人治理结构。法人治理结构是管理和控制公司的系统，也就是有关公司董事会的功能、结构以及股东权利等方面的制度安排，它所要解决的是所有者、管理者、监督者和经营者等不同利益主体间的受益、决策、监督、激励和风险分配问题。可以说，完善法人治理结构是国内银行业针对历史积弊和面临的现实挑战提出来的。公司治理结构的原则是长期以来经营管理实践经验的总结。如果公司治理结构不完善，将会损坏银行的竞争力，增大银行风险。目前，我国银行业内部治理结构还有很大的差距，有的流于形式、有的董事会没有发挥作用。当前，作为监管的重点，迫切需要建立良好的公司治理结构，建立一个负责任的董事会，董事会的构成要独立于管理层、以发挥监督制衡作用。同时，要提高外部董事在董事会中的比重。三是继续加强金融机构内部控制建设，从源头上遏制风险。在强调金融机构的内部控制和风险管理体系时，特别强调金融机构应建立和使用内部评级体系与风险管理模型。巴塞尔新资本协议的最重大变革或贡献就在于它充分强调并鼓励商业银行建立内部评级体系，以便及时客观地反映商业银行的业务风险，并针对这些风险提取相应的资本准备。

(五)按照国际统一规则，调整和改进监管工作

20世纪80年代以来，国际组织在推动金融监管的国际化方面发布了各类指导监管实践的文件，引导各国采用统一的监管理念和监管标准，运用先进的监管经验，国际组织出台的这些文件为各国监管当局广泛认可并接受，就成为金融监管的国际惯例，如《服务贸易总协定》及其附录，《巴塞尔协议》等。特别是《新资本协议》、《征求意见稿》，把资本充足率、监管部门的监督检查、市场约束三大要素结合起来，体现了以指标为核心的数量性监管模式向以风险管理为核心的质量监管模式转变。

为提高中国银行业监管工作水平，必须借鉴国际监管经验，向国际监管标准靠拢。

改变单调内向的管理策略，采取综合性的国际性的监管策略、监管政策、手段与全球发展趋势一致，达到国际先进水平。

首先，监管政策的取向要从国际金融业整体来考虑。政策的覆盖面应包括国内金融业、国内金融业的国外分支机构和本国境内的外国金融机构；其次，监管内容要适应金融业跨国经营带来的新问题，出现的新的经营风险，特别是国家风险，国家风险管理已经成为美国、日本、德国等西方国家的监管当局首要关注的问题之一；第三，监管手段应该比照国际标准，监管法规和各项会计、审计制度应该与国际接轨；第四，加强监管的协调与合作。随着金融的全球化和金融机构业务的国际化，以及跨国银行和跨国金融犯罪的迅速发展，加强各国金融监管当局之间的合作就成为必然的要求。因此，国内官方监管机构要积极参与国际金融监管的交流与合作，不断吸收先进的金融技术和经验，顺应监管国际化的要求，积极应对金融风险国际化的挑战。

2、面对监管国际化的挑战，建立完善有效的风险性监管机制。风险性监管的核心内容是通过资产负债比例管理和风险管理，来制约金融机构的资产规模、资产结构和风险度，以达到资产的安全性、流动性和盈利性的统一。在科技日新月异、创新层出不穷的今天，合规性监管不可能先列出所有可能出现的情况以及该情况下具体的处理办法，这时更需要我们进行综合的风险管理。当前，银监会在做好合规性监管的基础上，重点应加强对金融企业法人的风险监管，在不断完善对传统业务监管的同时，逐步加强对创新业务的监管，从侧重对信用风险监管，发展到对市场风险、流动性风险、操作风险和利率风险的全方位管理。当然，在风险性监管方面，我们必须看到与国际水平的差距，对国际上一些比较成熟的风险监管办法，我们都要积极研究和借鉴。

总之，为了应对加入世贸组织给我国银行业监管工作带来的挑战与冲击，我们必须在转变监管理念，完善监管手段，强化官方监管的同时，加强金融同业公会或银行业协会等自律性组织建设，完善社会中介体系，逐步建立起以国家监管为主体，以金融机构内控为基础，以金融业自律监督和社会监督相配合的“四位一体”的监管组织体系。

参 考 文 献

1、周道许 亓丕华《加入世贸组织与中国金融》 时事出版社

2、周道许 和春峰《金融监管原理与实务》 中国言实出版社

3、秦会忠 《构建有效的银行内控系统》 金融时报2003.7.14

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