内 容 摘 要

 

外债是一把“双刃剑”，对一国经济而言，既是一种外部资源，又是一种潜在负担。如果利用得好，可以弥补国内建设资金不足，促进国民经济快速稳定发展；反之，则会导致债务危机，给国民经济带来极大的危害。因此，加强外债管理，防范和化解外债风险，已成为我们管理的重中之重。首先，进一步完善外债管理；其次，构建整个社会信用体系，借助社会信用提高预警效用，防范游资冲击，维护经济安全；再次，加强对金融机构的监管，增强国家债信，减少外债风险。

目录

一、 概述2

（一）外债定义2

（二）外债的分类2

2、按照偿还责任划分，外债分为主权外债和非主权外债。2

二、 我国外债管理的现状2

（一） 我国外债基本情况2

（二） 我国现行外债管理的基本内容3

三、 我国外债存在的潜在风险和问题3

四、 加强我国外债管理的几点建议4

五、 我国外债管理的发展与完善5

六、 对外汇指定银行配合外汇管理工作的几点要求6

浅谈我国外债管理

一、 概述

（一）外债定义

所谓“外债”，是指境内机构对非居民承担的以外币表示的债务。

“境内机构”，是指在中国境内依法设立的常设机构，包括但不限于政府机关、金融机构、企业、事业单位和社会团体。

“非居民”，是指中国境外的机构、自然人及其在中国境内依法设立的非常机构。

（二）外债的分类

1、按照债务类型划分，外债分为外国政府贷款、国际金融组织贷款和商业贷款。

（1） 外国政府贷款，是指中国政府向外国政府举借的官方信贷；

（2） 国际金融组织贷款，是指中国政府向世界银行、亚洲开发银行、联合国农业发展基金会和其他国际性、地区性金融机构举借的非商业性信贷；

 （3） 国际商业贷款，是指境内机构向非居民举借的商业性信贷。包括：

 a. 向境外银行和其他金融机构借款；

 b. 向境外企业、其他机构和自然人借款；

 c. 境外发行中长期债券（含可转换债券）和短期债券（含商业票据、大额可转让存单等）；

 d. 买方信贷、延期付款和其它形式的贸易融资；

 e. 国际融资租赁；

 f. 非居民外币存款；

 g. 补偿贸易中用现汇偿还的债务；

 h. 其它种类国际商业贷款。

2、按照偿还责任划分，外债分为主权外债和非主权外债。

 （1） 主权外债，是指由国务院授权机构代表国家举借的、以国家信用保证对外偿还的外债。主权外债资金由财政部直接或通过金融机构转贷给国内债务人的，国内债务人应当对财政部或转贷金融机构承担偿还责任。

 （2） 非主权外债，是指除主权外债以外的其它外债。非主权外债由债务人自担风险、自行偿还。

二、 我国外债管理的现状

改革开放以来，我国同世界各国的经济、金融、技术合作不断扩大，吸收国外资金用于国内经济建设，成为中国宏观经济政策的主要主成部分，也是中国对外开放的一个重要内容。20多年来，中国举借外债的渠道、数量和种类都在不断扩展和增加，形成外国政府贷款、买方信贷、国际金融组织贷款、对外发行债券等多种债务类型并存、长短期外债合理搭配的外债格局。与此相应，这20多年中，从国情出发，借鉴国外经验，我国逐步建立了计划管理与自主借款相结合，综合运用经济、法律和行政手段调控的、完整的外债管理体系。做好外债管理与监控，保证外债借、用、还的良性循环，一直是资本项目管理的核心内容之一。

我国外债基本情况

 从2001年6月开始，我国在外债统计方面开始采用新的国际标准口径，包括：将境内外资金融机构对外负债纳入我国外债统计范围，同时扣除境内机构对境内外资金融机构负债；将3个月以内贸易项下对外融资纳入我国外债统计；将中资银行吸收的离岸存款纳入我国外债统计；在期限结构方面，将未来一年内到期的中长期债务纳入短期债务。按照新的外债统计口径，截止2003年12月末，我国外债余额折合1936.34亿美元（不包括香港特区、澳门特区和台湾地区对外负债），比上年末增加222.78亿美元，上升13%，其中，中长期外债1165.9亿美元，占外债余额的60.21%，比上年末增加10.28亿美元，短期外债770.44亿美元，占外债余额的39.79%，比上年末增加212.5亿美元

我国现行外债管理的基本内容

 一是计划管理与自主借款相结合。根据偿还能力和国内资金配套能力，对除外商投资企业、外资金融机构以外的境内机构实行计划管理，借用外债必须纳入国家长远规划、年度计划，实行全口径外债管理，以保持适当的规模和合理的结构；外商投资企业可自行对外借款，但短期对外借款余额和中长期外债的发生额不能超过投资总额和注册资本的差额；外资金融机构对外借款没有限制，但应按照审慎经营原则进行自律。

二是审批和核准管理相结合。运用包括项目审批、融资条件审批、对外担保审批、结汇核准、还本付息核准等手段，保证外债项下外汇收支的合规、合法性。

三是登记管理和统计监测相结合。包括外商投资企业、外资金融机构在内的所有借款单位必须按规定进行外债登记。建立和管理外债统计监测系统，定期向国家有关部门提供外债信息，为宏观决策和管理提供依据。

我国外债存在的潜在风险和问题

外债是一把“双刃剑”，对一国经济而言，既是一种外部资源，又是一种潜在负担。如果利用得好，可以弥补国内建设资金不足，促进国民经济快速稳定发展；但如果外债规模过大，债务结构不合理，对外债管理不善，也可能导致债务危机，给国民经济带来沉重的包袱和极大的危害。20世纪90年代以来，中国的外债规模与日俱增，目前已成为世界上第三大债务国之一，其外债风险已初露端倪。

（一）曾一度举债热情高涨。由于我国经济发展过程中，外汇资金长期短缺，使我们外汇管理的观念和政策制定在相当长时间囿于“奖入限出”的思路，这在资本管制的框架中对我国利用外资，促进经济发展功不可没。然而，一些地方和部门存在热衷于引资借债、重数量轻质量、重资金轻汇率利率、重到帐轻管理、重借债轻风险等问题，使高利贷资金趁虚而入，再加上用债效益低下，债务结构不合理，同时又缺乏汇率风险意识，外债中潜在的风险日益呈现。

（二）外债转嫁现象严重。目前，我国对外筹措中长期外债实行的是窗口转贷制，主要由政府和金融机构对外筹措，然后转贷到企业，名义上对境外债务人是财政和金融机构，但最终的债务主体是企业。在1936.34亿美元外债余额中，登记的1570.6亿美元外债余额中，国务院部委借入的主权债务余额为527.66亿美元，占33.6%，中资金融机构债务余额376.23亿美元，占23.95%，因而如果企业出现偿债困难或无法履行偿债义务，将会出现破产倒闭，若是大型企业，甚至可能会影响一方经济发展。企业的债务风险也会影响到转贷银行，并将银行也拖入债务陷阱，承担垫款角色，承担履约责任。

 （三） 隐性外债仍然存在。尽管国家借用外债实行规模控制下的全口径管理，但仍有一些企业借入外债不登记，还本付息不核准；预收贸易货款，变相对外举债，产品出口抵债；借合资之名，行举借之实；一些外商投资企业为获取资金不惜采取各种绕过外债管理而变相借用外债，如短贷长用、保证外方固定回报借债成本等。

 （四） 实物形态外债的风险隐患。实物形态外债在我国的外债余额中占相当的比重，由于相当部分实物外债的借入和偿还分别属于经常项目和资本项目的管理范畴，使得外汇管理局对实物形态外债的监测不完整，存在诸多的薄弱环节，造成逃汇套汇现象发生，给现行

的外债管理规模提出了新的挑战。

 容易出现重复购付汇现象。比如，债务人有可能在进口付汇完毕并办理了核销结案后又以相同内容的假关单到外债管理部门办理外债登记手续，获得外汇的汇兑权进行二次付汇手续。由于外债管理部门没有加入关单联网核查系统，只能审核纸质关单，对关单真伪难于辨别。

实物形态外债风险控制难度较大，因为实物形态外债在前期属于经常项目的管理范畴，属于事后监督，相对于资本项目的管理来说非常宽松，再加上实物外债的偿还往往不确定，无法完整地对某些实物形态外债的资金流出实行监测，因而局部发生债务危机的可能性较大。

（五） 短期外债的管理问题。一是外商投资企业借用短期外债未有限制，企业短贷长用，影响外债结构优化；一些企业借入注册资本的数倍或数十倍短期外债后申请外债结汇或进行外汇质押人民币贷款，加大了涉外风险变数；一些企业通过境外机构提供备付信用证在中资银行进行人民币融资，并常常出现债权债务关系转移的变相借债问题等等。外商投资企业通过借用短期外债的途径扩大生产和经营规模隐藏着潜在风险，直接威胁到国际收支平衡与人民币币值的稳定。二是境内外资金融机构对外负责管理措施一直未出台。三是外债另类问题存在，定性复杂，主要是远期信用证、延期付款、预付货款。

加强我国外债管理的几点建议

 （一） 把握时机，调整债务结构。外汇管理要适应不断发展和变化了的形势，支持国民经济和企业发展，不断创新和调整管理的政策、方式，提高服务水平。2002年7月8日国家计划委员会、中国人民银行、国家外汇管理局关于《国有和国有控股企业外债风险管理及结构调整意见》的颁布和实施，为探索中的企业外债重组提供了政策依据。2002年下半年美联储第11次降息，美国联邦利率已降至1.75%，处于40年来的最低点。国内银行外汇存款上升，存贷差加大，外汇资金充裕；对外贸易稳定发展，国家外汇储备大量增加；人民币储蓄继续增长，金融机构人民币贷款利率已下调到近20年最低水平。国内外资本市场的变化，为我国企业外债结构调整带来机遇。

 债务结构的调整，不仅有效的降低企业财务成本，提高了经济效益，也有利于银行拓展外汇业务，用活用好外汇资金，从企业的成功中间接受益。如我省截止2003年底共有10家企业实行外债重组，重组金额12786万美元，其中以外汇贷款置换6556万美元，提前购汇偿还7430万美元，经测算，通过外债重组使借债企业减少利息支出952万余美元，经济效益显著。

（二） 外债规模要适度。债务规模问题是外债风险管理的一个核心内容。作为新兴市场国家，我国面临的系统风险较大，单个部门的个别流动性问题往往会演变成系统问题，因此选择较为保守的风险控制与防范手段可能更为稳妥。中国通过严格的外债计划管理，控制了外债规模的过快增长。与采取借用外债或鼓励有价证券投资的新兴市场国家不同，中国政府更倾向于鼓励中长期的、股本性的资本流入———外商直接投资，这也是中国主动规避流动性风险的一个重要手段。

（三） 外债投向要优化。过多的外债流入非生产性领域，将引发较高的债务风险。中国对外债的使用采取审慎态度，通过审批、登记等手段，使外债主要流向国内经济建设亟需的基础建设、能源、农业等领域，从而在控制风险的前提下，推进了国民经济的持续增长，也就从根本上保证了偿债能力。

。险了场****************************************************************************************************************************（四）借债责任要强化。在新兴市场国家，金融机构通常是境内机构进入资本市场的一个重要载体，在加强外债风险管理、引导外债流向等方面负有重要责任。缺乏有效监管的金融机构往往出于趋利动机，违背安全性和流动性原则在国际资本市场上大量举债。一旦国际资本市场出现逆转，这些机构的脆弱性便暴露出来，并向整个金融体系扩散，形成系统风险。为此，加强对国内金融机构的监管对于控制外债风险具有直接的作用。中国通过强化借债机构的责任与义务，使外债运用的质量和偿还得到了保证，因而从整体上增强了国家债信，减少了外债风险。

我国外债管理的发展与完善

我国加入WTO以后，资本项下特别是外债项下的交易量和频率逐步增加，真实性、合规性审核难度加大，事前逐笔审批的管理成本升高，外债将面临全面的挑战。同时，伴随外债统计口径的调整和外资金融机构广泛地进入我国金融领域，我国总体外债规模的可控度受到影响，计划外的外债规模会有所扩大。新形势、新情况促使我们必须与时俱进，不断地发展和完善现行外债管理方式，主要包括以下几个方面：

（一）转变观念，尽快调整管理重点。管理不应再是全面铺开，而是有所侧重主要应针对短期资本交易以防热钱冲击和资本外逃。由于在当前现有的条件下，投机和非正常资金流动是不可避免的，国际收支仍受潜在风险威胁，因此，有必要改革现有的管理方式，开“正门”堵“后门”。一方面采取有效措施正确引导投资者按照合法的汇兑制度安排完成短期外债的借用；另一方面采取法律手段和借助国际协作打击非法资本跨境流动和洗钱行为。同时，应该更多地利用电子化手段完善短期外债监测体系，抓紧建立预警系统，防范和化解可能发生的风险。

（二）清理规章和文件，完善外债管理法规体系。要协调有关部门尽快制订统一的外债管理条例，现行的各部门规章与文件要及时清理并统一到这个条例之下，并修订相应的操作规程，以更好地规范和协调各部门的外债管理业务。

（三）用发展的眼光解决经济转轨时期短期外债管理的“差别待遇”问题。短期外债管理在不同的行为主体之间存在着差别化管理问题。解决此类问题的原则是善意对待、缩短差别、求同存异。一是利用政策调整为外商投资企业借用短期外债附加条件限制，克服借债的随意性；二是降低中资机构借用短期外债的门槛，扩大融资范围。具体作法：放宽指标需求条件，适当扩大短贷指标的使用范围，包括不限于贸易融资的短期流动资金贷款；严禁恶意的短债长用行为。短期外债主要用于补充流动资金，其使用和结汇有着相当的灵活度，在借、用、还环节上的管理较为宽松，短贷长用现象直接影响到债务结构优化和外债全口径监管。

（四）改变外债管理方式，提高管理效率与效果。严把外债登记和还本付息核准两个中心环节，弱化事前审批；对短期外债管理，可以考虑借助税收等间接管理手段加大短期外债的成本，以控制短期贷款规模和防范热钱冲击；对中资企业借用中长期外债的金融条件不再采用逐笔审批，可以考虑对借款合同的金融条件和相关偿还还安排条款进行逐笔登记，并在登记过程中强化外债流入的真实性和合规性核对。此外，还可以研究和鼓励企业做好外债风险管理与结构调整工作。

（五）尽快建立实物形态外债的价格评估机构。加强对实物价格评定的规范管理，确保作为实物形态外债的价值评估主要依据的有关报告的真实性、合规性和严肃性。外汇管理局对出具的虚假报关单应有否决权。另外，国家应不断完善各行业有形资产和无形资产的评估体系，为企业对实物形态外债的评估工作提供权威性的参考。

我国实现人民币经常项目下完全可兑换之后，避免资本项目和经常项目交易的混同，防止资本项目逃避管制是外汇管理的一项重要内容，因此，实物形态外债管理存在的问题应该引起高度重视。同时，实物形态外债的占比和企业资信的整体水平应该作为预警外债风险的重要指标之一。随着知识经济时代的到来，高新技术产业的兴起，实物形态外债资产和无形资产的评估将变得更加复杂，更加重要，为实物形态外债的管理增加了难度。因此，进一步完善外债管理的法律、法规，进一步规范外债管理的操作程序是当务之急。

（六）培育市场，化解风险。一是推进结售汇制度改革，变强制结售汇制为意愿结售汇制。实行意愿结售汇制有利于扩大外汇市场交易主体，活跃市场，增加市场难度；有利于满足真实用汇需要，让企业更多拥有外汇，增强抵御风险的能力，同时也减缓一定时期人民币升值压力。二是鼓励金融创新，增加外汇交易品种，为交易主体创造更多的避险工具。三是增强外汇管理部门对外汇市场指导和有效干预的能力。一旦市场出现变数，监管部门完全可以实施对市场的操作，确保市场主体能够承受较大的汇率变动，从而有效地防范风险。

（七）构建整个社会信用体系。借助社会信用能够提高预警效用，主动防范游资冲击，维护经济安全。一是打造中介机构“品牌”。今后几年内应该下大力气改善中介市场环境，提高中介机构验资、询资、审计、代理、咨询等业务水平。二是建立企业信用等级评估制度。根据企业信用等级评估制度。根据企业信用等级评定实现与企业融资业务的挂钩。三是完善社会担保体系。注册专门的担保公司和担保代理公司承担一部分的融资担保业务，并与金融机构担保、相关企业担保形成竞争态势，从而促进担保市场不断规范与完善。

对外汇指定银行配合外汇管理工作的几点要求

第一，各外汇指定银行要认真执行各项外汇管理政策。在外汇管理的审批由外汇局下放给外汇指定银行办理后，各银行不仅总行要重视，也要求分行和底下营业网点重视。我们在过去的检查中就发现，总行执行外汇管理政策的情况要好于分行，而分行又要好于下面的营业网点。另外，现在各行都加强了对业务风险的内控制度建设，但对执行外汇管理政策的内部控制还比较薄弱。我们强调，要加强前台一线员工的外汇业务培训和内控制度建设，防止出现内部人与外人串通违法的事件发生。在实施轮岗制度时，各银行要注意对新上岗的外汇从业人员的培训，要让他们及时熟悉和掌握外汇管理政策和具体的规定，防止误操作和管理失控，外汇局将定期和不定期地检查银行执行政策的情况。

第二、银行与外汇局要彼此沟通，加强配合。外汇局在重大外汇管理政策调整前，事前要向外汇指定银行进行征询，听取银行的意见，尽量考虑银行的执行成本。在实施过程中，也欢迎各银行及时反馈意见和建议。

资 料 来 源

1. 国家外汇管理局文告 2003年1月20日 第1号

2. 国家外汇管理局文告 2004年4月28日 第4号

3. 中国外汇管理2002年8期 马德伦《认清形式 改革创新 提高外汇管理水平》

4. 中国外汇管理2003年1期 王自力《推进企业外债重组 促进经济快速稳定发展》

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