一、目前国家关于农村信用社深化改革的安排

二、当前制度安排上存在的缺陷

三、农村信用社进一步深化改革的初步设想

内 容 摘 要

目前国家关于农村信用社深化改革的安排，包括农村信用社建设成“四自”金融市场主体，进一步加强对“三农”的金融服务，真正成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带。但由于现行金融体制架构的不完善，因此“四自”能力的培育和树立需要作出不懈的努力。农村信用社商业化经营和政策性要求的矛盾，影响为“三农”服务的宗旨和方向；农村信用社“三会一层”内部机制建设有待实践检验。建立“省、县两级各为法人，省、县两级自主经营，省级行对县级行实施行业自律管理”的农村合作银行体系，是农村信用社管理体制改革的核心。省级政府要制订地方行政法规，规定农村合作银行为“三农”服务的信贷任务。农村合作银行必须始终坚持为“三农”服务的经营方向。农村合作金融机构法人治理必须符合中国国情、社情、农情，走具有中国特色的路子。

对农村信用社深化改革问题的思考

农村信用社是农村金融的主力军，是联系农民的金融纽带，是我国金融体系的重要组成部分。深化农村信用社改革，关系到农村信用社的稳定健康发展，事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。以《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号，以下简称2003年改革）文件为标志的这一轮改革，是我国农村信用社建社半个多世纪以来中央政府、地方政府扶持力度和改革力度空前的一次。本轮改革的核心内容是将农村信用社的管理交给地方政府（主要是省级政府）负责，并把农村信用社定位为社区性地方金融机构。

一、目前国家关于农村信用社深化改革的安排

国家2003年关于农村信用社深化改革安排的主要内容有：

（一）农村信用社改革为社区性地方金融机构。

按照国家关于“把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”的精神，国家进一步明确了农村信用社要以民间资本入股组成，办成为“民营银行”；农村信用社要以社区为服务范围，办成为“社区银行”；农村信用社要以“三农”为服务对象，办成为“草本银行”和“零售银行”。社区性地方金融机构最强调的是为社区服务，而不能跨社区经营；为地方经济服务，而不要你不顾地方经济发展为中央服务。

（二）农村信用社建设成“四自”金融市场主体。

国务院深化改革的基本原则之一是要“使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”，但由于种种原因，信用社要成为真正的“四自”金融市场主体，任重而道远。

（三）由省级政府通过成立省级联社对农村信用社实施管理。

2003年改革重点要解决好两个问题：一是改革信用社产权制度，区别不同情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。

按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，省级政府对信用社的管理，通过成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级政府领导下，具体承担对辖内信用社管理、指导、协调、服务职能。省级政府应坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。

在信用社管理体制改革完成后，省级政府要切实履行对信用社的管理职能，指导和组织信用社产权制度改革，承担和落实对信用社的风险防范和处置责任。

（四）农村信用社开展“产权明晰，资本充足，治理完善”的农村商业银行或农村合作银行产权制度改革。

此轮产权制度改革的主要要求是：通过妥善处理历史积累和包袱清理老股金，以及按照股权结构多样化、投资主体多元化原则募集新股金，明晰信用社产权关系；根据不同地区的情况，分别进行股份制、股份合作制、合作制三种产权形式的改革试点；按照农村商业银行或农村合作银行、县级统一法人联社、县和乡两级法人的不同产权形式的组建条件增资扩股，提高资本充足率；按照现代金融企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制。

（五）农村信用社要进一步加强对“三农”的金融服务，真正成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带。

深化农村信用社改革，要求农村信用社坚持为“三农”的经营方向，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，要充分发挥农村金融主力军和联系农民金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，更好地促进城乡经济的协调发展。

二、当前制度安排上存在的缺陷

全国首批8省市改革试点后，第二批21省市区的改革又已经推行。从现行改革试点实践反映，当前改革中碰到许多困难和问题，最主要的是在制度安排上存在缺陷，影响下一步深化改革工作。其主要表现在：

（一）省级政府通过省级联社管理农村信用社存在的法律障碍。

国发[2003]15号文件，目前是省级政府通过省级联社依法管理农村信用社的唯一依据。省级联社的性质是什么呢？既是省内信用社的联合组织，又是省级政府授权下管理信用社的省级管理机构；既是银行金融机构，又不是银行金融机构（因为不得办理对外存、贷款业务），其性质现在还非常模糊。省级联社的职能是什么呢？省级政府的管理权是什么、责任是什么，省级政府授权省级联社哪些管理权、责任如何？现在仍然事是而非。银行业监管部门如何监管信用社，与省级政府的关系、与省级联社的关系，现在还说不清楚。由此，当前省级联社如何管理信用社，“管什么？怎么管？”，已经成为省级政府能否通过省级联社管好信用社的瓶颈问题。

（二）农村信用社要成为“四自”金融市场主体，现行金融体制架构的不完善。

信用社要成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”“四自”的金融市场主体，客观、主观两个方面都有漫长的路子要走。

客观上，农村信用社形式上是民间资本入股的、社区性的、地方金融机构，但信用社经营的是货币，是特殊的企业，是公共性企业，由于其风险股东只以出资的金额为限承担有限责任，最终全部风险承担者是省级政策或者中央政府，因此，实质上信用社至今仍还是中国共产党创办的，这是由于几千年来中国传统的君主制文化背景长期形成的结果。因为，存款人、入股股东、以及信用社的各种利益相关者，不要说国有银行、地方银行和农村信用社，即使是一般工商企业，银行、企业倒闭了，农民和其他利益相关者的钱肯定是要还的，银行、企业还不了，共产党从社会稳定的大局出发还是付给了农民。但现实中也有了先例，即炒股票损失了，没有直接让共产党埋单。因此，存款保险制度是我国金融业实现“四自”的基础，即使实现了存款保险制度，要调整长期以来的文化背景仍需要长时间的努力。

主观上，不同产权制度的信用社，在产权关系没有真正落实到位和明晰的前提下，法人治理的建立和完善工作是一项艰巨的任务，同时又缺乏现成的经验借鉴，此外，法人治理至今没有国际统一标准样本，即使是私有制国家的公司治理，是否非要“三权分设、三权分开”仍存在理论的争论、实践的差异。因此，“四自”能力的培育和树立需要作出不懈的努力。

（三）农村信用社商业化经营和政策性要求的矛盾，影响为“三农”服务的宗旨和方向。

改革一方面要求农村信用社成为“四自”的金融市场主体，另一方面要求农村信用社坚持为“三农”服务经营方向，信贷资金大部分要用于农业和农民资金需要，相互存在商业化经营和政策性经营相矛盾。前期，尽管在消化农村信用社历史包袱上国家、地方政府给予了一定的扶持，但如果信用社的政策性经营国家不给予法定的政策扶持，如税收、存款资金支持或利息补贴等，今后信用社又会形成新的历史包袱。从现实国情分析，信用社商业性经营和政策性经营的并存的局面将会长期存在，因此对信用社的政策扶持必须尽快以法定形式固定下来，以巩固信用社的改革成果。

（四）农村信用社“三会一层”内部机制建设有待实践检验。

正如前面所说，由于文化背景的影响、产权关系的不明晰、缺乏现成的经验借鉴等原因，信用社社员代表大会（股东代表大会）、理事会（董事会）、监事会和高级管理层（即“三会一层”）的内部机制建设，需要不断摸索，不断磨合，不断实践，并逐步建立具有中国特色的法人治理机制。

（五）地方金融机构风险承担主体和监督管理主体的不一致，导致管理上的严重后果。

目前信用社风险承担主体（即前述的最终风险承担者）是地方政府，而监督管理主体是国务院下属的人民银行、银监会，由于制度安排上的矛盾，导致对农村信用社的管理职责不清，风险责任不明，对信用社管理的部门多，服务少，责任无，最终造成国家、信用社两难境地，必将造成严重后果。

三、农村信用社进一步深化改革的初步设想

一国金融体制的改革离不开一国的国情。我国农村信用社的改革应当与我国的国情、社情、农情相结合。基于中国的国情、社情、农情出发，以省为单位、由省级政府监督管理，通过统一的股份合作制的产权组织形式，实施商业化和政策性并存的经营模式，是下一步深化农村信用社改革的理想目标。

（一）以统一的股份合作制的产权组织形式，将农村信用社改造为社区性地方金融机构——农村合作银行。

通过中央和地方政府（特别是省、县两级政府）的扶持、民间资本的投入、法律制度的建立和完善等共同努力，逐步将农村信用社组建成为以股份合作制产权形式的农村合作银行，是农村信用社下一步深化改革的现实选择。其主要理由有：

一是巩固农村信用社农村金融主力军和联系农民金融纽带核心地位，为“三农”服务提供坚强后盾。半个多世纪的实践证明，农村信用社对“三农”具有地缘、人缘、血缘“三缘”天然关系和优势，县及县以下全部金融份额中，农村信用社具有绝对优势。农村信用社对农民相当的了解，信息对称性处于绝对的优势，现在所有金融机构中没有一家可以与农村信用社相提并论。处于广大农村的农民、微小企业此类弱势群体的小额信贷服务，只有农村信用社愿意、也真正有可能给予充分的支持和满足，其他金融机构既不愿意也不经济。

二是体现合作制精神，为广大“三农”弱势群体提供生活和生产便捷、全面的金融服务。合作制最主要的是体现合作精神，社员（股东）合作办农村信用社，以小额入股，其本意不是获取资本回报；获得贷款便利、存款方便服务，才是他们的真正的主要意愿。通过社区合作，社区的入社居民将获得所需应有服务；通过更大合作，更大范围的入社居民将获得所需应有的服务。合作是共同发展、共同富裕、构建和谐社会的基石。

三是在合作制的基础上，吸收和发挥股份制优势精华，体现为股东合理回报，符合资本趋利原则。股份制最主要的体现资本回报最大化。在合作制的基础上引入股份制的机制，目的是让更多的股东从资本回报的角度，更关心农村信用社的经营、管理、可持续发展，使农村信用社不仅由“内部人”管理，由行家理财；更由“外部人”监督，由更多的利益相关者关注，使农村信用社经营的方向不偏、服务的宗旨不变、市场的定位不移。

四是建立银行体系，为客户提供全方位而不是单一的金融服务。随着城乡一体化的进一步推进，农村、农民的客观需求不满足于单一贷款等，代收代付、中间业务、委托理财等多样化的金融需求应运而生，因此，客户的客观需求需要农村信用社办成现代金融企业，办成综合性银行，与之的需求相对应、相匹配、相适应。

五是便于国家、地方政府研究制定农村合作金融机构优惠扶持政策。农村信用社政策性经营和商业化经营并存将长期客观存在，这需要国家、地方政府必要的政策扶持。保持农村合作金融机构完整的体系，既有利于农村合作金融机构自身长期的健康发展，又有利于国家、地方政府研究制定相关扶持政策，同时，也有利于确保我国农村经济的健康发展、农民的真正富裕，城乡一体化的格局形成，全面建设小康社会的最终实现。

对于已经以股份制产权形式组建的农村商业银行，本人认为这一改革模式产物，不符合农村信用社的最终发展方向，不符合中国国情。现行的农村商业银行要么在不久的将来仍回归于农村合作金融机构体系，要么将从农村合作金融机构体系中游离出去。如果农村商业银行确实从农村合作金融机构体系中游离出去，从这之后，可以预计，某地某时，类似于农村信用社的、新的一个又一个的农村合作金融机构组织必将重生、茁壮成长！

（二）建立县级农村合作银行——省级中央农村合作银行，省、县两级各为法人的管理模式。

农村信用社改造成为以股份合作制的农村合作银行产权制度后，建立怎么样的监督管理体制是农村信用社改革的又一重大问题。本人认为，建立“中央部门监管、各级政府扶持、省级合作银行自律管理和自主经营的监督管理体制”，是农村信用社管理体制的理想目标。

中央部门监管的主要内容是：一方面中央部门对省农村合作银行实施直接监管；另一方面中央监管部门授权省农村合作银行并由省农村合作银行实施对县级农村合作银行的间接监管。

各级政府扶持的主要内容是：中央政府从税收、货币政策（如存款准备金率及其利率、存款保险金率及其费率、再贷款、中央银行票据及其贴现等）等方面给予扶持，省（市、区）、市（地）、县（市、区）政府结合实际，从资金、政策、环境创造等方面给予支持。

建立“省、县两级各为法人，省、县两级自主经营，省级行对县级行实施行业自律管理”的农村合作银行体系，是农村信用社管理体制改革的核心。省农村合作银行，也可称省农村联合银行，或称省农村合作银行集团公司，由全省辖内县级农村合作银行入股组建。实行合作制或者股份合作制。省农村合作银行的基本职能：对成员行实施监督管理；为成员行提供全面服务（尤其是信息技术服务）；办理成员行无法办理的信贷业务（主要是支撑农村经济发展的重大项目）；维护成员行的合法权益，作为成员行的国内国际政策代言人。其基本理由有：

一是取决于我国现行的政治、经济、财政体制。以省级为单位，有利于中央宏观调控、地方具体实施。

二是广大农村和农民的金融需求，需要种多机构、相当人员与之服务，省、县两级各为法人的体制，有利于更好地进行自身管理，更好地为客户进行服务。

三是省、县两级各为法人的管理体制，有利于发挥省级政府、县级政府两个方面的积极性，共同维护和促进农村合作银行的长期发展。

（三）省级政府制订地方行政法规，规定农村合作银行为“三农”服务的信贷任务。

农村合作银行必须始终坚持为“三农”服务的经营方向。为了使农村合作银行方向不偏、宗旨不变、定位不移，在国家没有相应政策规定之前，省级政府必须制订地方性行政法规，结合各地省情、县情，规定农村合作银行支持“三农”的具体信贷任务，规定为社区城乡经济发展提供信贷的总量或比例。与此同时，明确对农村合作银行业已支持的政策性金融政府给予扶持的政策等。

（四）在国家存款保险体制的框架下，建立省级政府项下的农村合作银行存款保险机构和农村合作银行内部风险互助救济制度。

存款保险制度是金融体制改革的重要组成部分，也是农村信用社深化改革健康发展的必然要求。在国家统一的存款保险体制的框架下，结合各省情况，建立省级政府项下的农村合作银行存款保险机构和农村合作银行内部风险互助救济制度，有利于农村合作银行可持续发展长效机制的建立。

根据县级农村合作银行小法人的特点，在省级农村合作银行的联合下，各成员行要建立相互担保机制；省级政府要通过财政等多渠道资金形式，成立专门为省、县农村合作银行存款进行保险的机构，以增强抵御突发性存款支付风险和不可抗力自然灾害所造成的损失。

基于农村合作银行对“三农”的政策性贷款支持，省级政府应当建立“补贴基金制度”，对政策性贷款的利差损失以及部分本金损失给予一定数量的存款资金支持，或者利差补贴。基于农村合作银行不可抗力的自然灾害损失，通过各成员行营业收入的一定比例集中统筹，建立“互助自救基金制度”，统筹时资金所有权仍归属县农村合作银行，救助时分摊处理，体现全省行业整体优势和合作精神，有利于化解单个成员行短期内无法克服的特殊困难。基于农村合作银行经营过程中临时性资金不足，建立“风险调节基金制度”，充分发挥全省农村合作金融机构资金一盘棋优势，调节余缺，互通有无。

（五）建立具有中国特色的农村合作银行法人治理结构。

在完全的市场经济条件下，在明晰的私有制机制下，股份制的法人治理结构有其较强的生命力，是农村合作银行法人治理结构的理想目标和学习借鉴重要内容。但是，我国的国情不一样，我们的文化背景不一样，我们的法律制度不完善，我们的产权关系还不明晰，等等，因此，我们不能抄袭或者教条地照搬他人的法人治理做法，而应当扬弃地接受。“决策、执行、监督相制衡，激励、约束相结合”是法人治理的精髓。

如何安排“三会一层”职权和责任，是法人治理的重点。 “社员（股东）代表大会”是农村合作银行的最高权力组织，其在闭会期间，授权理（董）事会行使职权。“理（董）事会”是农村合作银行的决策组织，决策内容由法律法规和农村合作银行章程赋予或者规定，是制度安排的，不是某个人人为的，其闭会期间，授权理（董）事长行使职权。“高级管理层”是农村合作银行的执行组织，执行内容由农村合作银行章程、“社员（股东）代表大会”或者“理（董）事会”决议作出，也是制度安排的，不是理事长（董事长）一个人要求的。“监事会”是农村合作银行的监督组织，按照法律法规和农村信用社章程规定监督决策层是否依法决策及其正确与否、监督执行层是否尽职执行及其结果如何等等，监督结果对“社员（股东）代表大会”负责，其闭会期间，授权监事长行使职权。“重大事项”应当由“社员（股东）代表大会”或者“理（董）事会”作出并授权“理（董）事会”或“高级管理层”行使。从当前我国国情出发，决策、执行、监督是“三权分设、三权分开、有效制衡、协调发展”，是制度安排的，而不是某一组织对某一组织的“授权”关系，更不是某人对某人的“给予”关系。

正确处理好“三会一层”与“党委”的关系，是农村合作银行法人治理工作的核心。基于我国的国情，农村合作银行的党委，对农村合作银行的经营和管理起着政治核心作用。因此，涉及“重大事项”，在农村合作银行党委的统一协调下，对具体管理和经营活动，按照既定的“三会一层”模式去运作，是符合中国特色的法人治理的现在选择。

参考文献

1、《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）；

2、《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发[2004]48号）；

3、《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》（2004年3月11日）；

4、中国人民银行关于落实《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》有关问题的通知（银发〔2002〕330号）。

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