内 容 摘 要

我国的金融改革经过了几年的清理整顿，已经走上了比较规范的轨道，但农村金融由于“三农”问题比较突出，致使改革的步伐滞后，而农村改革的迫切性决定了农村金融改革必须抓紧抓早提上议事日程。

一、我国农村金融改革的发展历程 

1996年8月国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》，我国农村正规金融体系基本上形成了政策性功能、商业性功能和合作性功能相区别的三类金融机构；从1999年起，我国四大国有商业银行陆续从农村撤出，目前其农村营业网点基本不存在。2000年8月后着手对信用社进行试点金融体制改革，但仍然存在许多不足。

我国农村金融存在的问题

当前中国农村金融面临两个急需解决的问题：一是商业银行已经退出或正在退出广大农村，二是农村信用社不少处于资不抵债的状态，它们不仅解决不了农村经济发展的融资问题，甚至会成为农村经济发展的拖累。 

三、新一轮农村金融改革的政策取向 

明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务的功能。农村信用社改革要因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。 

四、目前我国农村信用社改革的状况 

从各个试点中得出三个成果：以县为单位组织统一法人、组建农村商业银行和成立江苏省农村信用社联社。

五、农村信用社改革的政策措施 

我国农村信用社的不良资产比例很高。农村信用社的不良资产剥离将成为新整改方案的重要内容。

六、改革农村金融的政策建议

对农村金融改革的思考

我国的金融改革经过了几年的清理整顿，已经走上了比较规范的轨道，但农村金融由于“三农”问题比较突出，致使改革的步伐滞后，而农村改革的迫切性决定了农村金融改革必须抓紧抓早提上议事日程。

我国农村金融改革的发展历程

自从1996年8月国务院颁布«关于农村金融体制改革的决定»以来，我国农村正规金融体系基本上形成了政策性功能、商业性功能和合作性功能相区别的三类金融机构，即分别设立了中国农业发展银行、农业银行和农村信用合作社，并逐步建立和完善以农村信用社形式的合作金融为基础，农业银行代表的商业性金融、中国农业发展银行代表的政策性金融分工协作的农村金融体系。

这种自上而下的改革在运作过程中出现了一些问题，特别是农村金融的主体——农村信用社存在职能不清、运营状况差等弊病。同时我国金融体系也处于不断的改革中，从1999年起，我国四大国有商业银行陆续从农村撤出，目前农村营业网点基本不存在。一方面农村金融领域出现了空白，另一方面农村信用社运营效率不佳，于是2000年8月酝酿已久的农村信社的改革试点工作在江苏省展开，到2001年底江苏省农村信用社体制改革基本告一段落。2001年11月12日江阴、张家港、常熟市三家农村商业银行的挂牌成立，就是农村信用社体制改革的阶段性成果之一，它也标志我国农村金融体制的重大突破。

但是目前农村经济发展投入的资金仍然严重不足，甚至出现资金向城市的倒流，农村金融改革尚未完成。

二、我国农村金融存在的问题

当前我国农村金融面临两个急需解决的问题：一是商业银行已经退出或正在退出广大农村，二是农村信用社不少处于资不抵债的状态，它们不仅解决不了农村经济发展的融资问题，甚至会成为农村经济发展的拖累。

1、农村金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存，但重要力量应是商业性金融。特别是现在农发行、农行、信用社三者的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生了诸多难以协调的矛盾。农发行资金来源不足，业务单一，政策性金融作用有限；农行由于市场定位的变化，原来农村金融的主导地位不复存在；农村信用社组织形式单一、融资能力较差等弱点显著。譬如，农行现在还承担扶贫贷款等政策性银行的任务，这从职能分工上和农行在农村网点的收缩战略方向的转移及商业银行的问题的取向上难以胜任，也一步形成了农行资产和扶贫贷款质量和效率不高问题。

2、农村信用社的功能和性质不够明晰。长期来农村信用社实际上就是“官办”的并带有行政色彩的“二农行”，其合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的资金和金融服务的性质体现不多。至于他是否能真正转变为符合国际通行的合作金融原则的机构，一直争论很大。我国农村信用社比较普遍的存在两个问题：一是信贷资产质量低下，拖欠率和风险贷款高，蕴藏较大的金融风险。二是多数信用社处于亏损状态，财务风险高。另外，在中西部地区，普遍存在的问题还有农村信用社占有人民银行数额不小的再贷款。以上这些突出问题形成了一种“吸收存款——贷款沉淀和亏损及耗费占用——再吸储和人行再贷款补充”的恶性循环。

3、金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社等多个渠道，现在基本上只剩下农村信用社。农村资金仍有外流现象，影响农村资金的整体供应。邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道。2001年该系统存款余额5911亿元，其中在县及县以下吸收3781亿元，并直接流出农村。据对河南、山东和浙江农区的调研和相关资料表明，农村信用社的农业贷款只相当城市个人住房贷款的约½。山东农业至少有四成左右信贷资金缺口。浙江农业贷款缺口约为125亿元，对宁波万户农户问卷调查有59%的农户缺资金。

4、各类农村金融机构自身的资产质量和管理水平亟需进一步提高。这是一个与农村金融体系这一宏观问题相关的微观问题，然而也是一个亟待解决的紧迫挑战。尤其我们现已加入世界贸易组织，外资金融机构的进入对我国金融机构已出现并将会继续形成冲击。农村各类金融机构现在较普遍地存在资产质量不高。亏损严重甚至资不抵债，运营效率低下，管理能力和素质欠缺等问题。将来还会遭遇客户资源、人才、中间业务、传统存贷业务、新兴电子商务、个性化新兴零售业务和服务手段等市场方面中外各类金融机构间的竞争。

新一轮农村金融改革的政策取向

2002年2月的全国金融工作会议上确定了农信社改革重点工程：明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务的功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。还特别指出，农村信用社改革要因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。今后要强化农村信用社内部管理，完善贷款审批、风险防范和内部财务等内控制度，要加强和改善对农村信用社的监管。

继续加大信贷支农力度。适当增加对农村信用社的再贷款，在年初确定的260亿元的基础上再增加200亿元。农村信用社要全面推行农户小额信用贷款。支持和帮助和有条件的农村信用社县联社参加资金市场，通过同业拆借和同业借款调剂资金余缺。扩大农村信用社利率改革试点范围。全盘考虑农村金融体制构建的一揽子问题。除财政投入和支持外，应该建立政策性金融引导商业性金融的投入，同时在经济相对落后地区着力发展合作金融。

对农村信用社未来的组织形式，有条件的地区可以发展农村商业银行，农村商业银行会不断增加，但没有必要在全国范围内成立统一的商业银行，可以在已有农村商业银行的基础上，通过联合和并购发展区域性的农村商业银行。

农村信用社在我国一直没有在法律上明确给予保护，其与国有商业银行和股份制商业银行有很大的不同，«商业银行法»的很多内容不适应信用社。在实行全面的改革之前，在法律上要明确农村信用社的性质、地位、依法保护农村信用社的合法权益。

农村信用社是支持农村经济发展的金融主力军。农村金融体系的进一步改革，有赖于对现有农村信用社的改革重组。据统计，截至2001年底，农村信用社各项存款余额17263亿元，占金融机构存款总额的12%；各项贷款余额11971亿元，占金融机构贷款总额的11%，其中农业贷款余额4417亿元，占金融机构农业贷款总额的77%。由于农信社服务对象特殊、产权不清晰、管理水平落后，我国绝大多数农村信用社长期以来处于资不抵债的境地，而且农村信用社提供的金融支持仍然不能满足九亿农民的需要，改革势在必行。

改革农村金融的政策建议

采取措施减少农村资金分流，建立农村资金回流机制

首先要完善和规范各大商业银行设在县级以下农村经营网点的金融服务功能，取消单纯吸储的网点。随着城乡一体化进程的加快，在一些发达地区，农村金融与城市金融的界限将会越来越模糊，因此农村金融将来未必只是农村信用社一家支撑，任何商业银行都可以根据自己的需要参与农村金融市场的竞争。但是个大商业银行设在县以下的营业网点单纯吸储的状况对农村发展很不利，需要进行调整。为此，商业银行可以有两种选择：或是给其县以下网点以响应的农业贷款权，在吸收存款的同时其贷款总额中要有一定比例用于支持农业和农村经济发展；或是取消这些网点，将来条件成熟时可以再增设。其次，调整、完善农村邮政储蓄的功能，农村邮政储蓄对方便农民存款、弥补农村信用社网点布局不均衡有其积极作用，但目前的单一功能造成农村资金大量外流，中西部地区尤为明显。为从资金上支持农村特别是中西部农村经济的发展，对农村邮政储蓄的功能有必要加以调整和完善。为了建立农村资金回流机制，可以以人民银行支农再贷款的形式将邮政储蓄的存款反哺农村。今后邮政储蓄吸收的储蓄存款，主要用于购买国债和政策性金融债，新存人民银行的资金，宜与其他金融机构的存款执行同样的利率，以引导农村资金流向农村，从而缓解农民贷款难问题。同时，要建立科学的商业银行信贷管理体制，充分发挥县域基层商业银行的放贷积极性。当前导致商业银行在农村惜贷的一个重要原因是“贷款责任大而利益小“，在建立开矿责任追究制的同时，应该逐步建立更为科学的贷款激励机制，以增加对县级经济的金融支持。再次，对支农再贷款要进行财政贴息，引导资金进入农村。不论在地方一级还是在国家一级，财政支农资金和信贷资金都缺乏衔接和配合，国家和地方财政可将支农资金给予财政贴息，以引导信用社和农业银行加大农业投入，降低农民的贷款成本。

2、实行灵活的利率政策，政策公开，增加透明度，降低农村信贷门槛

要以市场为导向，使银行利率进一步市场化。要改革个调整现行融资体制和政策。贷款管理要使风险防范与强化服务相结合，贷款应通过法规和措施进行管理制约，不应该把唯一的希望寄托在向上收权上。在贷款条件上，不应该对农民的小额贷款过分苛刻，要千方百计进行支持，使他们走出困境。与此同时，银行政策要尽量公开，要有一定的透明度，能够给予农民平等享有金融服务的权利，农民需要贷款就不用找关系。要降低信贷门槛，防止将“弱势群体”过滤掉。

加大农村信用社的改革和政策支持力度

农村信用社的改革是我国目前解决农村金融问题最为迫切的一项任务。农村信用社的呆坏帐、保值储蓄等历史包袱完全靠自身消化非常困难。政策扶持可从两方面考虑：一方面对历史遗留的保值储蓄和呆坏帐，由于问题多是在信用社“官办”时期形成的，背景与四大国有商业银行并无本质差别，因此处理的方式可以参照四大商业银行的办法，不必过分强调现在的合作金融性质；另一方面，对农村信用社可以考虑给予一定的免税政策。减免税收是许多国家对合作金融采用较普遍的一项政策，而我国农村信用社在税收方面与其他商业银行没有任何区别。这项政策涉及地方财政，在目前条件下，像有些国家那样将信用社的营业税和所得税全部免掉可能会有一定困难，但至少可以免征农业专项小额贷款的营业税，由此不仅减轻了信用社一些负担，还能刺激其发放小额贷款的积极性。

要研究建立农村信用社体制改革和结算系统，建立农村信用社风险准备金制度。逐步建立起地区、省和全国性的合作金融管理机构或行业组织是十分必要的。这些机构或组织本身不必经营存贷款等具体的金融服务，但要对合作金融发展起重要的知道和协调作用。省一级和全国性的合作金融结算体系可以在这一机构的协调下建立，以提供跨地区的融资中介和清算服务。这一机构还可提出和贯彻落实支持农村信用社发证的具体政策等。类似的组织机构在有些国家是以协会的形式出现，有些是以联盟或中央合作银行的形式出现 ，基层信用社作为独立法人一般都是自愿加入。我国由于经济发展不平衡，有些发达地区的信用社近年来已开始有向股份制发展的要求，因此在将绝大部分信用社纳入全国性合作金融行业管理的同时，也可考虑允许少数资产质量很好、长期保持较好盈利的信用社向股份制地方性商业银行过度，不必完全“一刀切”。为减少风险，可以按照农村信用社营业收入的一定比例，提取风险保证基金，并允许税前列支。这笔基金专门用于支付风险，专项管理、分级保管、统一调度。

引导民间资金，组建民间银行，拓展支农再贷款发放范围

随着我国加入WTO，金融也应加快农村的发展，实现金融经营多元化。对于一些经济基础较好，经济比较发达的地区，可以积极引导民间资金，组建民间银行，既可留住地方资金，又方便了农民贷款。要进一步增加支农专项贷款，拓宽支农再贷款发放范围。目前中央银行加大了支农再贷款的力度，各地普遍反映，这是当前增加农民收入最有力度的举措之一，不仅农民表现出很高的需求，而且贷款运转质量很好，还贷率高。山东省淄博市农村信用社发放的1亿元支农再贷款，至今还没有出现一例呆帐问题。支农再贷款用作小额贷款居多，主要贷给低收入的农户进行养殖业和其他多种经营，包括一些小本生意。这部分农民通过小额贷款发展各种生产经营，收入增加后多树通过建房、婚嫁等形式即期消费，在启动内需方面的作用不亚于增发国债。目前看来，各地的支农再贷款仍很紧张，应再适当增加一些额度。另外，对一些以农业为主导且生产经营场地在乡镇村的农业实体，凡是能促使实体本身、农户和农村信用社“三赢”的贷款需求，均应给予再贷款支持。

转变工作作风，增加业务品种，完善服务功能，提高服务水平

农村信用社要切实转换经营机制，加强各项内部管理，进一步健全完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，降低不良贷款，压缩人员，减少费用，努力扭亏为盈，防范和控制新的经营风险。要进一步增加业务品种，改善金融服务。农民们对“春贷秋收冬不贷、一次偿还”的方式怨言颇多，非常向往城里人消费贷款、按揭贷款的方式，也希望农村金融机构能够开办代收电话费、水电费的服务，还希望有适合农民投资的金融产品。同时，要建立农村金融信息中心，完善农村金融服务。农村信用社作为农村金融的主力军，不仅是为“三农”提供信贷服务的融资机构、农村资金的运作中心。只有这样，才能使支农资金和农业科技紧密结合起来。要尽量利用已有的金融科技条件，推进农村信用社的业务联网，实现农村信用社存款“通存通兑”，满足广大农户对现代金融的需要。要加强农村信用社与有关农村科技部门的联系，精心选择好农村小额信用贷款项目，为“三农”经济发展提供高效的金融支持，促进农村经济的健康发展。

6、加强信用体系建设，优化农村金融环境

加快农村信用体系建设，探索建立良好信用环境的工作方法，确定农户的信用等级，建立完整的农户资信档案，对符合条件的予以发放贷款证，使农户真正享受到方便快捷的农村金融服务。要动态地评定信用户，防止发生新的信用风险。特别要根据农业生产发展的实际情况实行动态考核，及时调整对信用户核定的信用贷款额度，增强农村信用社对农户小额信用贷款风险控制的能力，尽量避免产生新的不良信贷资产，有效防范信贷风险。农民贷款难是导致民间高利借贷沉渣泛起的主要原因，农村信用不能走“正门”，当然堵不住“邪门”，只有创建良好的信用氛围，使多数农户能够从“正门”得到贷款，才能使广大农户不再寻求民间信贷，将大量的民间信贷转化为信用社贷款，从而打击高利贷等破坏信用社环境的违法行为。只有这样，农村金融秩序才能得到好转，农民的根本利益才能得到保障。

资 料 来 源

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论文专题(一)、(二)、(三)«关于我国农村金融改革的几点建议»、«我国农村金融改革的现状及其发展趋势»

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