一、如何理解法律制度对金融生态的影响

二、怎样评估我国当前的金融法律制度

三、如何建立符合金融生态发展要求的金融法律制度

内 容 摘 要

2004年末，周小川行长在“经济学50人论坛”上作了《完善法律制度，改进金融生态》的报告，将完善法律制度视为改进金融生态的重中之重，并明确指出：“在下一步金融改革中，我们还需要做很多事情，其中非常重要的就是要完善与金融有关的立法。……法律方面的问题直接影响到我国的金融生态环境。当前这些问题越来越突出，越来越重要。”

 金融法律制度是调整金融关系的各种法律规范的总称，可分为金融主体法律制度、金融业务法律制度、金融监管法律制度和金融环境法律制度等。应该说，随着改革进程的展开，我国金融法律制度在不断的完善。但是，对照金融生态发展的要求，涉及金融领域的一些深层次的法律制度问题还没有得到根本解决。

完善我国金融生态法律制度的思考

 

 2004年末，周小川行长在“经济学50人论坛”上作了《完善法律制度，改进金融生态》的报告，将完善法律制度视为改进金融生态的重中之重，并明确指出：“在下一步金融改革中，我们还需要做很多事情，其中非常重要的就是要完善与金融有关的立法。……法律方面的问题直接影响到我国的金融生态环境。当前这些问题越来越突出，越来越重要。”

 一、如何理解法律制度对金融生态的影响

 按照新制度经济学的观点，制度是“一个社会的游戏规则”，“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”制度包括正式约束和非正式约束，正式约束是指人们有意识地创造的一系列规则，包括政治（及司法）规则、经济规则和合约。从宪法到普通法律，再到特殊的细则，最终到确定的单个合约，它们共同构成了一个约束人们行为的规则等级结构。制度经济学研究成果表明：

（一）交易费用的存在必然导致制度的产生，制度的运作又有利于降低交易费用。制度的作用旨在节约交易费用，人们对法律制度进行选择与改革的动因也是为了节约交易费用。

（二）以社会为基础的制度同时也是社会的基础，制度不再是对社会的静态的适应，而且还能主动地塑造社会，并成为改革社会现实和创造新的社会生活的手段。

（三）制度不是消极被动地反映经济关系，也不是仅从经济关系的外部对经济运行产生作用，而是作为经济发展的内在要素，对经济运行起着至为重要的作用。维持经济的长期增长，需要通过产业结构升级；产业结构升级的基础是技术进步，而技术进步的动因是制度的促进和保障。所以，制度性因素对经济增长起决定性作用。制度是经济发展的内生变量，是土地、劳动和资本这些生产要素得以发挥功能的决定性因素，生产要素的优化配置必须有制度的支持。

（四）制度提供了人们关于行动的信息。制度规定了人们能做什么，不能做什么，该怎么做，不该怎么做，也就等于告诉了人们行动的信息。借助制度提供的信息，人们可以确定自己的行动，也可以预期他人的行动。

根据制度经济学的研究成果，法律制度直接影响金融生态：

1、法律制度是金融生态的基础环境。生态或生态系统的最初含义，是指在一定时空内，生物体与非生物环境之间通过能量交换和物质循环，形成一个彼此关联、相互作用、自动调适的统一体。金融生态是个仿生概念，从广义上讲，金融生态可以指与金融业生存、发展具有互动关系的社会、自然因素的总和，包括政治、经济、文化、地理、人口等一切与金融业相互影响、相互作用的方面，是金融业生存、发展的基础。从狭义上讲，是指微观层面的金融环境，包括法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革的进展及银企关系等方面的内容。在金融生态系统中，一切金融业务都表现为合约的订立和履行，同时金融监管也表现为一个合约（法规）的执行过程。因此，法律制度成为金融生态运行最重要的基础。在现代社会，任何金融机构和金融活动都必须在法制环境下生存和发展，即使是新的金融组织、金融服务、金融产品、金融工具出现，也必须接受法律制度的规范，或者需要新的法律制度给予认定。

2、法律制度决定金融活动的交易费用，减少交易费用是人们对有关金融法律制度进行选择与改革的主要动因。金融生态具有明显的制度结构特征。一个好的法律制度，有利于降低金融活动的交易费用，提高金融交易效率。反之，法律制度的不利变化，会影响金融生态的内部结构，弱化金融功能，削弱金融生产力，甚至破坏金融生态平衡。因此，完善金融法律制度，就是改善金融生态结构，增强金融生态功能，提高金融生态的生产力。事实证明，一个好的法律环境和好的司法和执法，和不好的情况相比，国家需要付出的资源差别可能是几千亿甚至上万亿。

3、法律制度对金融生态发展有重要的保障和推动作用。在金融生态中，无论是解决市场失灵还是避免政府失灵，都要倚重法律制度手段。国家的宏观市场调控和微观市场调节意图，成熟的经济、金融政策，都需要上升到法律层次，以体现其形式上的权威性，延续中的稳定性，执行上的可操作性。金融行业的各种业务、各个业务环节都需要相应法律制度调整，所有的金融活动都离不开法律制度的保障和推动。金融监管的法律制度，可以规范金融机构经营行为，提高金融机构内控水平，防范和化解金融风险；金融业务的法律制度，可以优化金融结构，强化金融功能，推动金融机构创新，催生新的金融物种；金融环境法律制度，有助于优化金融发展环境，提高金融生态生产力；金融自律的法律制度，有助于防止的金融恶性竞争，增强金融生态的稳定性和适应性。

4、法律制度的好坏会明显改变微观经济主体的预期。在金融生态中，一个好的法律制度，可以有效发挥制度的激励作用，增强金融生态的自我调节功能。但如果法律制度功能紊乱、低效率或不公平，微观经济主体的预期就会扭曲。因此，如果法律制度存在漏洞，生态中的一些特殊主体就会利用漏洞谋取不正当利益，破坏金融生态系统的平衡；如果好的法律制度得不到执行，或者得不到严格执行，那么这种制度信息就会对微观主体预期产生强烈刺激，导致集体违法、违规。

 二、怎样评估我国当前的金融法律制度

 金融法律制度是调整金融关系的各种法律规范的总称，可分为金融主体法律制度、金融业务法律制度、金融监管法律制度和金融环境法律制度等。应该说，随着改革进程的展开，我国金融法律制度在不断的完善。但是，对照金融生态发展的要求，涉及金融领域的一些深层次的法律制度问题还没有得到根本解决。当前在改进我国金融生态中，法律制度建设方面存在的最突出问题表现在：

（一）在金融主体方面，法律制度的欠缺，阻碍金融主体的健康成长，破坏了金融生态的自调节机制

 商业银行、信用社、证券公司、保险公司、信托投资公司、融资租赁公司、财务公司等金融机构是金融生态的主体。与自然生态环境中的生物主体不同，金融生态中的主体是由法律构建的（尽管各种金融机构在其产生之初都是自发形成的）。因此，是否有利于设计、构造一个健全、有活力的主体，是衡量法律制度“好”与“坏”的重要标准。对照我国目前的金融法律制度，不难发现，缺乏主体的组织法，法律的规格不高，法律制度落后于形势发展要求，是我国金融主体法律制度的三大明显缺陷。具体来讲，一是在市场准入方面，法律设置了高门槛，尤其是对不同所有制的金融主体采取歧视性态度，使非公有制的金融主体发育很不健全，金融生态主体的多元化和生命力受到严重影响。二是在金融产权制度方面，缺乏股东行使权利的有效制度保障，造成所有者缺位现象和内部人控制的问题非常严重。权责利的严重不对称，使得金融机构一旦出现风险，最后都由政府（中央银行）“买单”。三是在市场退出方面，至今没有一部符合市场化要求的完整法律制度，虽然《商业银行法》、《证券法》、《保险法》已经规定了这些金融机构被接管和终止的基本原则，也制定了《金融机构撤销条例》，但这些法律规定依然难以保证市场经济要求的正常的财务纪律和财务约束，因而在实际操作中，依然难以按市场化要求组织金融机构的市场退出。

 （二）在金融业务方面，法律制度对有关业务的规范不完备，对违法交易惩戒力度不够，金融生态的自平衡常遭破坏

 金融业务法律制度主要规范两方面内容：一方面是规范业务本身，另一方面是约束交易双方，避免欺诈行为的发生。对照这两方面的内容来衡量我国金融业务法律制度，目前存在的主要问题有：一是资产业务管理的法律法规不完善。目前，除十年前人民银行制定的《贷款通则》外，没有专门规范贷款管理的新法律，信贷债权缺乏特别的法律保障。二是公司、企业法亟需改进。目前对企业改制、重组、退出市场等行为缺乏有效法律规制，对企业利用改制、重组逃废金融债务，以及企业被吊销营业执照、被撤销、关闭后清算主体不履行清算义务，悬空信贷债权的行为难以有效制裁。我国现在还没有正式确立法人人格否认制度，在司法实践中运用法人人格否认制度追究真正债务人责任的难度很大，大量借助“公司面纱”逃废债务的行为可以逍遥法外。三是有关担保方面的法律、法规不完善。主要是对一些新的担保物权未作规定，如对以公路、学费、供电、供水、供气等收费权、矿山开采权、出口退税等权益作为质押的，担保法上没有明确规定。还有一个重要的问题是，目前对抵押物的登记管理规定很混乱，很多抵押物没有明确登记管理部门和登记程序，抵押登记达不到“公示公证”的作用，影响了银行贷款的抵押权的实现。四是对金融债权的刑法保护力度不足。对于恶意逃废金融债务的行为不被认定为犯罪。虽然规定了贷款诈骗的罪名，但犯罪构成中对犯罪主体、犯罪主观方面的构成要素限制，使得大量以法人身份出现，或者以冒险投机心态获取贷款的行为，难以给予刑事制裁。

 （三）在金融监管方面，法律制度规定存在错位和漏位现象，监管效能受到影响

在金融生态中，监管主体的职责是防范市场风险，维护市场秩序，保障公众利益。对照监管职责，目前的金融监管法律制度存在的主要问题是：一是没有明确及时矫正措施，市场风险得不到及时处置。二是金融机构出了问题由中央银行实施救助，导致金融机构的预算约束机制软化，形成了金融机构倒逼中央银行再贷款机制，使得金融资源没有得到有效、合理使用。三是大量的监管法规渊源是行政规章和部门立法，在立法中过分强调部门利益和监管权利，对社会公众利益关注不够。四是对监管主体监管职权的规定过于原则和宽泛化，监管权力的运作缺乏有效监督，缺乏严格的问责制度。五是监管机构之间的协调合作机制还没有法律规范，监管机构之间更多的是争论而非合作。

（四）在金融环境方面，能够有效推动金融生态不断优化的法制环境还没有真正建立起来

 金融生态的平衡和优化，需要外部环境的支持。因此，规范金融生态外部环境，是改善金融生态法制环境的重要内容。从目前情况看，这方面存在的突出问题主要有：一是规范信用行为的法律制度不健全，尤其是对失信行为惩戒的法律制度不健全，导致信用环境恶化。二是在企业破产过程中，要有效保护合法、正当的金融债权，目前的《破产法》存在许多亟待修改和完善的地方。三是对中介机构法律监督力度不够，导致不少会计、审计、公证等中介机构不但起不到监督作用，反而本身就参与造假，为欺诈者提供欺诈条件。四是如何从法律制度上避免行政对金融业务的不恰当干预，还有很多工作要做。五是全社会，尤其是金融从业人员缺少必要的法律常识，讲法、依法、用法的良好法制氛围还没有真正形成。

 三、如何建立符合金融生态发展要求的金融法律制度

 党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。按照这种科学发展观的要求，在金融生态建设中，金融法律制度建设要树立人本思想，“客户应当成为法律、法规和市场变化的最大受益者”；要定位于提高金融体系的效率，减少交易成本；要坚持市场化的发展方向，充分发挥市场配置金融资源的基础作用；要充分尊重金融运行的内在规律，确保金融生态安全；要大胆借鉴和吸收国外金融立法经验，增强法律制度稳定性和有效性。总之，要按照科学发展观的要求，推进金融生态的法律制度建设。

（一）以完善金融产权为核心，改善金融主体法律制度，促进现代金融企业的形成和发展

 金融产权改革的主要目标就是要加快金融产权多元化进程，构建充满活力的、多元化的金融体系。据此，应重点从以下几方面改善我国金融主体法律制度：一是在明晰产权的基础上，按照权、责、利对等的原则，从严落实股东的法律责任。只有建立由股东对金融机构经营失败负责的法律制度，从法律上割断金融机构转移失败成本的路，金融机构才可能成为完整的市场主体，预算约束才能真正地完全硬约束。二是调整商业银行法、证券法、保险法等涉及金融主体构造的法律规范，在法律上明确股东在法人治理结构中核心地位，赋予股东选择金融机构法人治理结构的法律权利，从根本上解决金融机构所有者缺位和内部人控制问题，使金融企业真正成为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体。三是按照现代企业制度的要求，规范委托—代理法律关系，明确所有者和经营者的法律责任和义务。四是尽快消除金融产权所有制歧视的法律障碍，统一不同性质的所有制资本介入金融的法律规定。目前，法律尤其要鼓励民营金融发展，鼓励金融竞争，为构建充满活力的金融组织体系创造良好条件。

 （二）以强化信用管理为中心，完善金融业务的法律规范，为金融生态生存和发展创造良好环境

在金融生态中，信用管理的核心就是要使债权能得到完整有效的保护。因此，信用管理立法的核心就是要明确借贷授信关系，保护债权人利益。从我国目前情况看，当前要理顺的法律关系有：一是完善信贷管理法律制度，制定《贷款法》等规范贷款的专门法律，对贷款程序、贷款质量管理、相关责任人的责任、贷款债权的保全和管理等作出明确的规定，从法律层面上对金融机构的信贷行为进行规范。二是完善公司法，引入人格否认制度。鉴于目前我国经济生活中利用法人人格逃废债务的情况非常严重，建议在公司法修改中引入法人人格否认制度。明确规定适用法人人格否认制度的具体条件，使债权人可以直接追究隐藏在法人背后的真正债务人的民事责任。三是制定统一的企业清算办法。规定企业终止后的普通清算程序与特别清算程序、清算组织的组成、清算责任人、不履行清算义务的法律责任、对企业清算工作的管理等等，规范企业终止后的退出市场秩序，保护债权人的合法权益。四是进一步完善担保法。适当扩大担保物的范围，对经济生活中普遍存在的具有财产性质的权利质押纳入担保法调整的范围；统一抵押物的登记机关，由专门机关负责财产的抵押登记，既方便债权人办理抵押登记手续，也有利于抵押物的公示；明确无效担保的法律责任及法律后果，对无效担保的具体情形及法律后果作出更明确的规定，使银行充分认识相关行为的法律责任。五是完善金融资产的刑事保护制度，遏制金融犯罪。扩大贷款诈骗罪的犯罪主体范围和适用条件，将贷款诈骗罪的主体扩大到包括法人在内，以遏制企业法人骗贷行为；取消以“非法占有为目的”作为贷款诈骗罪的主观要件，以借款人的客观欺诈行为作为认定贷款诈骗罪的标准，解决对贷款诈骗罪定罪困难问题；增设故意逃废债务罪，将在经济往来中故意逃废债务，情节严重的行为以犯罪论处，以遏制经济生活中故意欠债不还，逃废债务风气的蔓延；完善拒不执行法院判决罪，维护司法裁判权威，解决执行难问题。六是完善企业破产法律制度。金融机构对欠债不还的债务人应享有无条件的破产起诉权。

（三）以提高市场效率为重点，完善金融监管法律制度，促进金融生态平衡和优化 

 监管是维持市场秩序的手段，也是提高市场效率的保障。按照这个原则，我国金融监管法律制度需要调整的法律关系主要有：一是要以增强监管有效性为重点，建立和完善监管问责制度，落实监管责任；同时，为加强风险控制，应建立启动及时矫正措施的法律制度。二是围绕如何提高监管效能，尽快研究设计金融稳定法律框架，合理配置金融稳定协调机制、金融风险预警和处置机制的相关法律制度，落实《人民银行法》关于“建立金融监督管理协调机制”的原则安排。三是按照市场原则，尽快出台金融机构破产的法律，恢复金融机构的企业本性，完善金融机构优胜劣汰的竞争机制，有效引导金融资源的高效配置。四是充分借鉴国际经验，尽快建立适应我国国情的存款保险法律制度，解决完全由国家承担金融机构破产风险的问题。五是从提高宏观调控效果和货币政策有效性出发，研究制定《中央银行贷款法》，从法律高度制约中央银行无限制承担风险金融机构救助责任机制。从国际经验看，不少国家的央行在履行最后贷款人角色时，开始贯彻一种模糊策略，也就是说，从央行对于商业银行的最后贷款人支持的角度看，央行应扮演一个模糊不清、摇摆的最后贷款人角色，目的是不能让商业银行形成出现问题就肯定可以得到央行支持的错觉，促使商业银行转向依靠自身的经营管理、提高资本管理和风险管理水平来抵御风险。

（四）以优化金融环境为目标，推动相关法律制度调整和完善，建立和谐金融

金融生态是一个开放系统，其运行受到各种“外生变量”的影响。因此，在金融生态发展中，必须配套推进相关法律制度建设，以提高金融生态的适应性和稳定性。一是加快诚信法制建设。尽快出台征信管理、信息披露等法规，加快推进企业征信系统、个人征信系统和企业银行账户管理制度的建设，完善社会信用征集与评价体系，加大对失信行为的惩戒力度。二是完善中介机构管理制度，强化中介机构及人员的责任追究及惩罚制度，提高中介机构的信用，使中介机构成为独立承担民事责任的市场主体。三是完善行政制度，规范行政行为，防止行政对金融非正常干预。四是完善司法制度，提高司法效率。在司法制度中，要强化权利保护的理念、合同自由的理念、适用法律与适用国家政策相结合的理念和效率理念，确保公正司法。五是应有意识地推动以有形的法制促进无形的制度建设，培育社会法制意识。

参考文献：

1、《经济史中的结构和变迁》，诺思著，陈郁、罗华来等译，上海三联出版社、上海人民出版社1997年版。

2、《新制度经济学》，卢现祥，武汉大学出版社2004年版。

3、《完善法律制度 改进金融生态》，周小川，《金融时报》2004年12月7日。

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