有失业保险制度存在的主要问题

1.覆盖面较小，保险能力较弱

 2.缺乏必要的强制性和统一性

 3.保险基金筹集不足，管理不善

二、完善失业保险制度的迫切性

1. 近年来，职工下岗人数和失业人数呈增加趋势

2.企业富余人员流向社会，受到失业保险瓶颈的制约

三、完善失业保险制度的对策

1.扩大失业保险的覆盖面和保障力度

⑴扩大社会保障制度的覆盖面，提高统筹层次

⑵提高服务水平，完善内部管理

2.积极探索、健全失业保险制度

3.拓展筹资渠道，扩大和充分实全国失业保障基金

⑴鉴于今后一个时期内社会保障资金的供求矛盾很大，尤其是基本养老保险制度的转轨成本在今后相当长时期内必须逐步加以解决

⑵加强失业保险基金征缴。征收失业保险费较好的地区，要通过规范缴费基数，完善个人缴费记录，加强稽核等措施，使征缴工作再上一个新台阶

4.失业救济要与就业服务紧密结合，促进失业人员的再就业

内 容 摘 要

当前，随着国有企业改革力度的加大，减员增效，破产兼并，下岗分流等措施的实施，职工下岗问题、失业问题，成为经济生活中的一个突出问题。面对这一突出问题，在努力发展经济，全面扩大就业机会的同时，如何对下岗人员、失业人员提供有关生活保障的问题，也成为一个值得认真对待的社会热点问题，这就把完善失业保险制度提上日程。

本文按照社会主义市场经济发展要求，结合我国的实际情况，从完善失业保险制度的迫切性出发，针对现有失业保险制度存在的主要问题，阐述了完善失业保险制度的具体措施，使完善后的失业保险制度能够为失业人员提供基本的生活保障，同时促进再就业，以维护社会稳定，也为包括企业用工制度、破产兼并等内容在内的国有企业改革创造条件，铺平道路。 

关键词：失业 失业保险 制度

完善我国的失业保险制度

 

当前，我国的经济改革已进入攻坚阶段。经济改革的重点是国企改革。国企改革不可避免地导致大量失业人员和下岗人员的出现。这些失业人员和下岗人员的生活和就业问题如果得不到妥善解决，将深刻影响社会稳定。因此，我们必须充分认识失业保险的重要意义，并尽快完善这一制度，以解决改革的后顾之忧，保证改革顺利推进。

一、现有失业保险制度存在的主要问题

 失业保险制度是保障非自愿性失业者在失业期间的基本生活需要的一种社会保障制度。上个世纪80年代中期，城市经济体制改革开始，劳动力就业制度也开始改革（主要在国有企业用工问题上），将传统的终身就业制度改革为劳动合同制。与此同时，《企业破产法》也于1986年颁布并实施。为配合有关改革需要并处理改革背景下必然出现的失业问题，1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始了失业保险制度的建设。1999年1月，国务院又发布了《失业保险条例》，明确保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。但事实证明，现有的失业保险制度还不完善，不适应市场经济新体制的要求。主要存在以下问题：

1.覆盖面较小、保险能力较弱

我国自1986年开始实行失业保险制度以来，至2003年底，全国参加企业职工失业保险的人数共10373万人，全国就业人员74432万人，仅占全国企业职工总数的13.97%。 参加失业保险的职工主要是国有企业的职工和部分集体企业职工，而其它形式的企业（如三资企业、私营企业、个体企业及我国80%农业转营人员等）基本上无失业保险。事实上，失业保险在城镇登记失业人员中也没有全面覆盖。2003年，失业登记人员总数为800万，而实际上只有415万人领取了失业救济金，占城镇失业登记人员的51.88%。 此外，还有比登记失业人员的人数还多的、事实上处于非自愿性失业状态的大量企业下岗人员。据最新资料显示，目前已经下岗的人员共有1100万人，占全国职工总数的10%。这些下岗人员，因无法参加失业保险而不能从失业保险中得到救助。至于农民，包括在乡镇企业工作的农民，一般更与失业保险无缘。这样小的失业保险覆盖率是很难与新一轮的全面改革，特别是企业用工制度改革相适应。

从失业保险对登记失业人员的救助来看，失业保险也没有发挥应有的保障功能。据统计，2003年失业保险基金收入共249亿元，而实际上的失业保险救济金支出只有200亿元，被救济的415万登记失业人员一年内人均只有4819.28元。而这一年全国职工的人均工资为14040元，被救济人员人均领取的失业救济金只相当于在职职工人均工资的34.33%，远低于国际上失业救济金的平均水平（一般为在职职工工资的50%）。这在当年居民消费价格指数为117.1%的情况下，连失业者本人的最低生活水平也难以维持。可想而知，其保障能力是很脆弱的。

2．缺乏必要的强制性和统一性

失业保险作为一种保障因非自愿性失业而暂时中断生活来源的劳动者的基本生活权益的社会保险制度，它区别于商业保险的一个重要特点在于它的法制性、强制性。现行的失业保险制度实施的力度不够强，缺乏应有强制性。尽管现行的失业保险制度已经过了多次修正，但仍不能适应市场经济中不断变化的多种经济形式、多种经营方式、多种用工形式和多种分配方式的要求。在这种情况下，仅靠行政手段是难以保证失业保险制度的强制性的，对“三资”企业更是无能为力。因为相对于国有企业来说，“三资”企业的职工年龄结构较轻，企业的负担较轻，效益一般也比较好，因而这些企业参加失业保险的愿望也不够迫切。在缺乏强制性的情况下，许多“三资”企业不愿意为职工办理失业保险，致使职工在失业时得不到应有的保障。

现行的失业保险制度存在的另一个问题是多样性有余而统一性不足。由于政出多门，在筹资缴费办法、确定保险金计发的标准、实施保险金的管理和保险工作的审计监督等许多方面都没有明确而又统一的规定，连各级、各部门发的文件也有一些不相协调之处。这种缺乏强制性、统一性的局面，必须尽快改变，否则就难以应付种种纷至沓来的新问题。

3．保险基金筹集不足，管理不善

现行的失业保险制度只覆盖国有企业职工，失业保险金的来源是企业按固定费率缴纳的保险费。按照现行规定，参加失业保险统筹的企业缴费率为职工工资总额的1%左右。按照西方国家实施失业保险的经验，能够维持失业保险体系正常运转的缴费率大致要和失业率相当或稍低于失业率。而按目前我国企业的缴费率则远低于失业率。尽管按照“以支定收”的原则，企业缴纳的费用不足，则由地方财政补足，但是在财政普遍紧张的情况下，绝大多数地方政府是难以投入资金的。因此，投入失业保险的基金总量是很少的。即使实际缴上来的保险基金仅用于救济城镇登记失业人员（2003年为4.3%），每人只发给相当于城镇在职职工工资的二分之一的救济金，也只能救济失业人员中的一半。即使那些被救济的失业人员，在享受保险时也大打折扣：统计结果表明，2003年，领取失业救济金的人数有415万人左右。由于刻意控制失业救济金的发放，不少地方还都有失业保险金节余。同时，实际给付标准也很低，实际生活救助能力非常低下。由于失业保险金收入严重不足，不仅无法对失业人员提供有效的生活救济，有关转岗培训等工作也只能流于形式。

由于关系没理顺，权责不明，导致许多地方的失业保险基金管理不善。据有关部门调查了解，许多地方提取的管理费用都超过甚至大大超过规定的2%的标准。同时，挪用失业保险基金的现象也较为严重。有的擅自出借保险基金，有的以办培训中心为名将保险基金拿出来做生意。此外，失业救济金的发放也存在许多漏洞。比如一些登记失业人员事实上已处于就业状态，却领取失业救济金，许多真正的失业者，那些真正需要得到帮助的人却生活无着。

二、完善失业保险制度的紧迫性

上述失业保险制度的种种不足，表明我们的改革面对巨大的潜在风险。因此，要使改革顺利推进，完善现行失业保险制度迫在眉睫。

完善现行失业保险制度的迫切性主要表现在以下几方面：

 1. 近年来，职工下岗人数和失业人数呈增加趋势

 失业是指在业人员由于种种原因暂时离开生产、经营或工作岗位。失业可分为自愿失业和非自愿失业两种。随着各项经济体制改革的推进，城镇失业人口有了大幅度的增加，城镇失业率也有所上升。这里需要指出的是，国家统计局统计的城镇登记失业人员，是指有城镇户口，年龄在16岁以上，男50岁以下，女45岁以下，有劳动能力和就业愿望并在就业服务机构登记求职的无业人员。而实际上，有更多的非自愿性失业者没有进行失业登记，或者是超过规定的年龄而又未达到退休年龄的非自愿性失业者。如果把这些人也加在一起，那么目前城镇的失业率将会更高，失业人数将会更多。尽管国家正在全国范围内逐步实施再就业工程，帮助一部分失业人员和下岗人员实现再就业，力求用5年时间解决下岗问题。但从目前的情况来看，随着改革的深化，国有企业中严重的隐性失业问题必然逐步显性化，至少在最近几年内，全国的失业人口将会继续增加。

 一方面，失业保险覆盖面狭小，保险能力严重不足，另一方面，失业人口却增加，这就给社会稳定造成越来越大的压力。

 2．企业富余人员的分流，受到失业保险瓶颈的制约

 众所周知，由于历史的原因，国有企业中存在着较为突出的隐性失业问题，即国有企业中存在着大量的富余人员。

 在市场竞争中，企业优胜劣汰，这就要求企业必须要转换经营机制，彻底破除以往就业中的“铁饭碗”，精简机构，对富余人员进行有效的分离，以提高经济效益，增强市场竞争力。但企业要对富余人员进行有效分离，要求社会上有足够的就业岗位或完善的失业保险制度，以解决失业人员的基本生活需要和重新就业问题。目前的现状是，这两方面都是企业分离富余人员的制约因素。就目前国内的经济发展水平而言，在短期内还难以创造出足以避免失业风险的就业岗位，因此，当务之急是要尽快健全适应企业改革需要的失业保险制度。

三、完善失业保险制度的对策

 针对我国现行失业保险制度的不足，我认为可以从以下几方面予以完善： 

1、扩大失业保险的覆盖面并加大保障力度

 为适应社会主义市场经济发展的需要，必须提高失业保险的社会化程度，增强其抵御风险的能力。要做到这一点，当务之急是对失业状况做全面、准确的调查，掌握确切的数据，作出科学的决策。在这一过程中需要注意以下问题：

⑴扩大社会保障制度的覆盖面，提高统筹层次。在进一步提高私营企业和三资企业参保率的同时，认真研究并力求尽快将统筹层次提高到省一级，并创造条件向全国统筹过渡。要按照以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的要求，适应就业形式多样化的需要，积极将非公有制企业纳入覆盖范围。不能因这些企业职工流动比较频繁、失业风险较大、征缴失业保险费困难，将其搁置在外。要将非公有制企业参加失业保险情况与参加养老保险情况相互对照，找出差距，采取有效措施，有针对性地解决问题。对尚未参保的事业单位，要加大工作力度，继续做好失业保险政策宣传工作，强化参保登记、缴费申报、征收管理，以及征缴监督检查工作，力求新的突破。同时，结合医疗保险制度，将尚未参加失业保险的事业单位一并纳入。要密切关注关闭破产、改制改组企业职工的流向，跟踪相关情况，对实现再就业的，要做好工作，使他们按规定继续参加失业保险，防止参保人员流失。不同地区要结合本地本单位实际，确定扩面工作重点，制订扩面计划，提出落实措施。覆盖率较高的地区，要在巩固已有成果的同时，扫清死角，力争使参保人数再有所增加，并长期稳定在较高水平。覆盖率较低的地区，要消除畏难思想，积极挖掘扩面潜力，找准新的增长点，争取有较大幅度增加。对各地区扩面工作进展情况和覆盖状况，不仅要考核年末参保人数，还要逐月考核参保人数。

⑵提高服务水平，完善内部管理。推行失业人员管理服务社会化是建立和完善社会保障体系的一项重点工作，各级劳动保障部门领导要高度重视，积极支持，经办机构负责人要亲自抓、负总责。充实调整管理服务人员，根据工作岗位的业务量合理调配人员，组织失业保险业务理论学习和岗位技能培训，增强服务意识。按照《失业保险金申领发放办法》要求，建立和完善管理服务工作制度和政策。做到政策公开、程序严密，办事透明、廉洁高效，服务规范、管理有序。 

2、积极探索、健全失业保险制度

要认真总结《失业保险条例》实施6年来的工作，工作做得好的，要发扬光大；做得不好的，要积极改进；发展不平衡的要在薄弱环节上下功夫，关键是要发挥失业保险的应有作用。同时，要在逐步完成并轨和实施积极的就业政策大框架下，加强理论研究，不断进行新的探索，使失业保险工作取得新的进展。

 继续强化失业保险基础管理。要结合“金保工程”的实施，推进劳动力市场“三化”建设试点，加快失业保险信息化建设，使其与就业服务工作有机结合、与就业服务计算机网络建设同步发展。要认真执行社会保险基金财务、会计制度，做好失业保险基金预决算编制工作，加强失业保险基金管理，继续落实收支两条线，加强财政监督，确保基金的安全与完整。要在现有工作的基础上，进一步提高失业保险统计的时效性和准确性，搞好统计分析，为制定政策、指导工作提供依据。

此外，还加强制度建设，使真正因失业而陷入生活困境的人能够得到失业保险的救济。

 3、拓展筹资渠道，扩大和充实全国失业保险基金

⑴鉴于今后一个时期内社会保障资金的供求矛盾很大，尤其是基本养老保险制度的转轨成本在今后相当长时期内必须逐步加以解决。为保证社会保障对象基本生活所需支出，须研究开拓新的筹资渠道，在我国建立起以社会保障税为主体、以多种筹资手段为辅助的社会保障筹资体系。2000年底，国务院已正式成立了全国社会保障基金理事会，并于2001年6月正式颁布实施减持上市公司国有股筹集社会保障资金办法。要根据该办法努力争取财政多收超收，整合政府彩票发行，适时开征财产税、遗产税等新的税种，参考国际惯例开展全国社会保障基金的多元化投资运营，扩大和充实全国社会保障基金。

⑵加强失业保险基金征缴。征收失业保险费较好的地区，要通过规范缴费基数，完善个人缴费记录，加强稽核等措施，使征缴工作再上一个新台阶。征收失业保险费后进的地区，要与养老保险费征收情况对照，认真查找原因，针对薄弱环节，采取有效措施，使基金收入有较大幅度增加。企业缴费基数应不低于养老保险，事业单位缴费基数应不低于医疗保险。要避免产生新的欠费，对历年陈欠要实事求是地制订清欠计划，并认真加以落实。积极推行几项社会保险费统一合并征收，并协助和督促征缴机构按规定费率的比例分账，将失业保险应得的数额划拨到失业保险基金账户。实行税务机关征收的地区，要做好各工作环节的衔接与配合，加强沟通，及时将征收到的失业保险费划拨入账。对各地区基金征缴工作的评估，主要是考核基金收入总量。要争取全国基金总收入每年的增幅达到10%。

4．失业保险要与就业服务紧密结合，促进失业人员的再就业

失业保险金的发放目的，一是保障劳动者在失业风险期间的基本生活；二是帮助和促进失业者的再就业，使劳动力得到合理的流动，以适应社会主义市场经济体制建立的需要。事实证明，解决失业问题的关键在于再就业，即帮助下岗、失业人员尽快重新走上工作岗位。

失业保险管理机构的任务除按规定发放失业救济金外，更重要的任务是搞好服务，如职业介绍、就业培训、组织扶植生产自救、鼓励失业者自谋职业等，使失业保险成为促进失业者尽快再就业的重要手段。

总之，我们必须充分认识我国改革和就业形势的紧迫性，积极完善失业保险制度，以助改革顺利推进并取得成功。

参 考 文 献

1．2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报

2．2003年劳动和社会保障部——统计与公报

3．佛山社会保险信息网

4．《广东省失业保险条例》

5．财政部社会保障司

6．劳动保障部办公厅新闻处《中国劳动保障报》

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