内 容 摘 要

提示：近年来，农村信用社在各级政府和人民银行的大力支持下，各项业务得到快速发展，对支持农村经济发展做出了一定的贡献，但由于历史原因、体制原因和外部环境等多方面因素的影响，农村信用社在经营和管理中还存在许多困难和问题，如：支农的政策性与经营商业化存在矛盾；农业生产的不稳定性带来的贷款的风险问题；存在恶意逃废农村信用社债务的问题；自身历史包袱较重、体制不顺、结算渠道不畅等问题。要化解这些困难和问题。一方面信用社自身要加强内部管理，增强业务经营能力；另一方面，国家和上级有关部门要加大对农村信用社的扶持力度，实施优惠政策，为农村信用社创造较好的外部环境。

关键词：农村信用社 问题成因 对策研究 

 1996年农村信用社和农行脱钩以来，在各级政府支持和上级行、局、办的监管与政策扶持下，通过深化体制改革，加强自身管理，改进服务手段，积极开拓市场，各项业务得到快速发展，对支持地方经济建设，促进农村产业结构调整和经济发展做出了巨大的贡献，充分发挥了农村金融主力军的作用。但是，农村信用社在发展过程中，由于受历史原因、体制原因和外部环境等多方面因素的影响，当前还面临着一系列困难和问题。这些困难和问题，严重影响了农村信用社的业务经营与发展，制约了农村信用社对农村经济的信贷投入。

 一、当前农村信用社面临的突出问题

 当前农村信用社面临的困难和问题很多，但比较突出的问题有以下几个方面：

 （一）农村信用社历史包袱较重、结算渠道不畅、体制不顺，严重制约了自身的业务发展。

 近几年，通过全体员工的努力，尽管农村信用社在业务经营和管理上取得了一定的成绩，但由于自身历史包袱较重、结算渠道不够畅通、管理体制长期不顺，在管理上得不到上级的政策指导，经营上受到地域和自身实力的局限，制约了农村信用社的业务发展，影响了农村金融主力军作用的发挥。

1、历史包袱较重。目前许多地方的农村信用社由于不良贷款损失较多、亏损严重，处于严重的资不抵债的局面。产生这一问题的原因主要有四个方面：一是由于国家出台重大的变革政策，导致农村信用社贷款损失。包括行社脱钩时期，农业银行通过多种形式转嫁历史包袱造成的资金损失;城市信用社、农村合作基金会并入大量不良资产，造成的资金损失；农村信用社在地方政府干预下，支持的重复建设和效益低下的项目工程，造成的资金损失；在经济体制改革中，部分企业借改革之名，行逃债之实，造成的资金损失。如山东省农村信用社不良贷款中，因行政、政策性因素形成的占39.9％；二是由于自然灾害等客观性因素，造成农业减产绝收，导致农村信用社贷款不能收回，形成的贷款损失；三是由于信用社内部经营管理不善，形成的贷款损失。四是由于信用社执行国家平衡物价等宏观政策开办保值储蓄而支付的保值贴补利息，得不到政府和中人民银行的补贴。据统计，截至2003年末，山东省全省农村信用社不良贷款余额436.75亿元，占全部贷款的25.1％。

 2、结算渠道不畅。尽管这几年农村信用社在结算渠道疏通上做了许多努力，但与国有商业银行比，仍然存在很大差距。目前大部分地方信用社没有开通快捷的全国联行和全国银行汇票业务；没有开通异地存款通存通兑业务，有的地方连同城存款通存通兑也没有开通。由于农村信用社结算不方便，在农村信用社开户企业需办理异地汇款业务时，不得不通过他行转汇，增加了资金在途时间，严重影响了企业的正常生产经营。许多由农村信用社贷款扶持起来的企业和个体工商户，因农村信用社结算不畅，最后都转向其他银行开户，造成农村信用社的黄金客户和存款大量流向专业银行，削弱了农村信用社支持农村经济的实力。

 3、管理体制不顺。农村信用社管理体制改革进展缓慢，到现在只有江苏、重庆、贵州、浙江四地省级联社挂牌营业。县市以上管理机构设置也参差不齐。在全国一级，没有成立农村信用社统一的行业管理机构。不利于农村信用社统一管理和农村信用社支持农村经济整体优势的发挥。

 （二）农村信用社的合作金融与商业金融、政策金融之间的矛盾，使业务经营处于两难局面

 国家对农村信用社市场定位不够清晰。按政策规定，农村信用社以合作金融为基础，以服务“三农”为己任，不以盈利为目的，这等于把本应由政府和政策性金融机构承担的社会职能交给了独立核算、自负盈亏的农村信用社。但在财政政策、税收政策、货币政策的具体执行中，又将农村信用社视同商业性金融机构来处理，承受了与商业银行完全相同的税收等负担，没有享受相应的优惠政策。有的信用社由于地区经济条件差，信用社服务面广、业务量小、经营成本高，导致亏损严重。但这些网点又面临着繁重的支农任务，如果将这些网点撤消，又影响为广大农户提供金融服务；如果继续保留这些网点，亏损不断增大的压力，使农村信用社又难以生存。

 （三）农业生产的不稳定性，加大了“三农”贷款的风险

 1、自然灾害频繁，导致“三农”贷款不能按期收回。农村信用社贷款主要投向农业，由于我国农业基础薄弱，大部分地区基本还是靠天吃饭，受自然风险影响较大。近年来,湖北省长江、汉水流域多次发生较大洪涝灾害，鄂北、鄂东部分地方连续干旱。频繁的自然灾害使农产品大面积减产，农民收入锐减，导致受灾地区的农村信用社发放的贷款基本无法收回。湖北省某市某镇今年由于长江发大水，使该镇受水灾农户达到4120户，受灾农田面积55500亩，农户减收2450万元。涉及贷款户1750户，今年新增贷款金额1067万元。因农民受灾，有827户、贷款300万元到期难以收回。

 2、因市场风险，导致“三农”贷款不能按期收回。我国农村经济市场发展滞后，农民信息不灵，致使农民生产经营收入不能如期实现，不能按期归还贷款。

3、发放小额贷款和其它政策性贷款，有可能加剧农村信用社亏损。目前人民银行要求农村信用社对小额信用贷款实行利率优惠。政府要求信用社发放下岗职工再就业贷款、独生子女优惠贷款等多种优惠贷款。这种优惠政策固然可能对农户和社会有利，但对农村信用社来说存贷利差的缩小，将可能使多数农村信用社本来就资产质量低下和亏损严重的经营状况进一步恶化。

（四）存在恶意逃废农村信用社债务的问题

近几年来，在企业改制中，由于不规范改制行为的出现，加之政府存在甩包袱思想，对企业改制睁一只眼，闭一只眼。企业借改制之名，逃债废债，导致改制企业贷款悬空，债务难以落实，本息无法收回，形成不良资产。目前，部分更名改制后的企业生产正常，但就是不承接信用社贷款。农村信用社巨额贷款已成事实风险，长期得不到清偿落实。

 （五）外部环境不佳，抑制了农村信用社的发展。

 1、存在歧视农村信用社的政策。一些行业部门对农村信用社采取歧视性政策，纷纷下发文件或与商业银行联合发文，规定所属系统的资金只能存入商业银行，不能在农村信用社开户，不能将资金存入农村信用社系统，人为地减少了信用社资金来源，限制了信用社的发展。

 2、司法部门处理农村信用社债权纠纷执行不力。近年来，许多地方的农村信用社加大了依法收贷力度，但从各地的情况来看，依法收贷执行效果普遍不佳。主要是司法部门在处理农村信用社与企业债权纠纷时执法不力，造成农村信用社债权得不到很好的维护。信用社支付了大量诉讼费，打赢了官司，但却得不到真正执行，形成赢了官司，输了钱的尴尬局面。

 3、存在多头重复性检查的问题。由于农村信用社实行的是农村信用社、县市联社、市州联社多级法人，要多头接待工商、审计、地税、国税、财政等部门的检查。并且，许多部门检查的内容相近，存在着多头重复性检查的问题，加大了农村信用社的接待费用开支和农村信用社人员接待压力，影响了正常业务工作。

 4、收费摊派项目较多，农村信用社负担较重。近年来，有些地方的相关部门为筹措资金巧立名目乱罚款、滥收费，给农村信用社造成很大负担。

 5、邮政储蓄和国有商业银行资金上存后大量流向城市，直接造成农村信用社资金来源减少。一是邮政储蓄从农村抽走大量资金。近年来，由于邮政储蓄转存款利率高，利差大，基层邮政储蓄部门利用这种优势，变相提高代办及协储手续费，使邮政储蓄得到快速增长，直接减少了信用社资金来源。二是国有商业银行的发展战略向大中城市转移以后，县及县以下的机构网点大幅减少，这虽然为农村信用社让出了部分市场，但国有商业银行在县及县以下保留下来的网点，主要任务是吸收存款，然后上存，随着贷款权限上收，几乎不再发放贷款。把支农重担全部压在信用社肩上。

（六）县域企业内在素质低，管理水平低，产品市场竞争力差。影响了农村信用社的投资信心。

目前，在我国大部分地方，县域中小企业大部分经营效益较差，农村信用社对其发放贷款存在较大的风险，对其支持普遍感到信心不足。

 1、县域企业规模小，设备陈旧，技术工艺落后。目前，大部分县市的工业企业，规模小，档次低，市场开拓十分困难。并且，相当一部分企业生产设备陈旧、技术工艺落后，生产效率低下，发展前景暗淡。农村信用社自身经营考虑，一般不对其发放贷款。

 2、企业市场信息捕捉不准，生产的产品缺乏销路。相当一部分企业市场信息不畅，生产的产品找不到销路；有的企业在产品生产时，市场销路很好，但到产品生产出来以后，市场行情就发生变化，产品就没有了销路；有的县市，同一类型的企业，重复建厂的现象比较严重，造成生产的产品市场供过于求，产品大量积压，导致经营严重亏损。

 3、企业信息披露不真实，给农村信用社信贷投放提供错误的信息。有的企业为了逃避上交税款，本来是盈利的，报表反映却是亏损，农村信用社对亏损企业一般不敢提供贷款支持；还有的企业为了套取农村信用社贷款，本来是亏损的企业，报表反映却是盈利，由于信息失真，加大了农村信用社向其发放贷款的风险。

 二、加快农村信用社发展的对策和建议

为了充分发挥农村信用社农村金融主力军的作用。一是要加快农村信用社改革步伐，完善信用社管理体制。二是信用社自身要加强内部管理，不断提高服务功能和水平，加快体制和机制的转变和创新，增强业务开拓能力；第三，国家和上级有关部门要加大对农村信用社的扶持力度，实施优惠政策，为农村信用社创造较好的外部环境。

（一）完善农村信用社管理体制。根据国务院出台的《深化农村信用社改革试点方案》决定精神，建立省政府依法管理、金融监管机构依法监管、农村信用社依法自主经营的管理体系，确保改革工作的平稳过渡。

 改革是农村信用社发展的重要保障，只有通过改革，才能从根本上解决农村信用社的历史包袱，使农村信用社尽快摆脱经营困境。去年，8个省（市）的农村信用社已先行一步进行改革。为全面推进农村信用社改革积累了丰富的实践经验，并取得了良好的社会效益和经济效益。因此，建议国家加快农村信用社改革步伐，缩短信用社改革过度期，尽快批准尚未进行改革的省份开展农村信用社改革，使全国所有省份的农村信用社和农村经济尽快受益。

 （二）农村信用社要坚定支农方向，强化内部管理，加快业务发展步伐

 农村信用社广大干部职工要认真学习和领会中央关于农村信用社改革的有关精神，统一思想，形成共识，以高度的责任感和使命感来认真做好当前及今后的各项工作，做到改革与发展两不误。

 1、始终坚持服务“三农”的宗旨，进一步做好支农工作。农村信用社根在农民、命在农业，其市场定位只能在农村、农民和农业。背离这一定位，既不符合中央的政策要求，也会使农信社成为无源之水，无本之木。因此，农信社要牢固树立支农立社、支农兴社的意识，要始终坚持服务“三农”的办社宗旨，以高度的政治责任心和强烈的历史使命感来对待支持农业、农村和农民的发展问题。紧紧围绕政府产业结构调整方向，加大支农贷款投放力度，全力支持农村经济发展；在支农中求发展，在支农中谋效益。

2、建设严密有效的内控制度。

一方面，要根据农信社业务发展需要和管理体制的变化，及时完善已有制度，制定新的制度，从而形成覆盖信贷管理、财务会计、安全保卫、稽核检查等全部业务、全部岗位、和各个工作环节的、严谨科学的内控制度体系。另一方面，是要狠抓既定制度的落实，按照从严治社的方针，坚决纠正和从严查处有章不循、有令不止的行为。特别是要加大对高管人员的监督力度，通过完善法人治理结构，加强稽核审计，逐步推行会计委派制，对一把手进行约束。使农信社形成严密有效的内控制度体系，从而避免各类案件和违规行为发生，避免业务经营风险。

3、要加速形成灵活高效的经营机制。

农信社要在当前的产权制度改革中，不论采取何种形式，都要彻底改造陈旧、僵化的经营机制，成为充满生机和活力的市场主体。真正形成“资本自聚、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，成为按照现代金融企业制度建立起来的新型农民银行。

 （三）各级政府要增强紧迫感，高度重视农村信用社的工作

 农村信用社改革已大势所趋，农村信用社移交省级政府只是迟早的事。各省级政府应高度重视对农村信用社的领导和管理工作，如果不加强管理，信用社经营上出了事，最终还是地方政府负责。作为政府部门要增强紧迫感，提高思想认识，进一步坚定农村信用社改革的信心。

 1、要真正切实把农村信用社工作纳入重要议事日程，但不干预农村信用社的业务经营。农村信用社改革后，将正式成为省级政府的一个重要经济部门，抓好对农村信用社的各项管理工作非常重要。一是政府部门召开会议，安排部署经济工作时，应把农村信用社工作列入重要内容。二是要主动帮助农村信用社解决实际困难和问题。要协助农村信用社对辖内金融风险做好防范和处置工作；帮助农村信用社组织存款、清收旧贷，促进农村信用社增强支农实力；并积极创造条件主动帮助农村信用社解决结算问题。三是要充分考虑农村信用社支农任务重的实际，积极向国家呼于给予农村信用社一定比例的支农政策补贴。

2、地方政府要科学定位，规范行为，正确处理好于农信社的关系。

国家把农信社交给省政府管理，目的是要落实地方政府责任，为农信社的发展创造良好的环境。因此省政府在对待农信社问题上要切实转变政府职能，一不要干预农信社的经营活动；二是不要撤手农信社的人事安排；三是充分发挥政府对经济运行的宏观调控能力对信用社进行调控、指导和监督。

3、积极帮助农村信用社理顺外部环境。一是要取消对农村信用社行业歧视政策。为农村信用社创造公平竞争的金融环境；允许企业自主选择到信用社开户办理业务。二是司法部门在处理农村信用社与贷户的纠纷时，要坚持公证执法，切实维护农村信用社的合法债权。三是协调有关部门减少对农村信用社的多头检查。四是严厉打击逃废信用社债务的现象。五是严格禁止对信用社乱收费、乱摊派现象的发生。

 （四）人民银行、银监局要一如既往地对农村信用社进行支持

在货币现金供应方面、在结算方面、在信贷政策扶持方面，要加大对农村信用社的支持力度。

加大再贷款扶持力度。特别是对资金比较紧张、支付比较困难的信用社要及时提供再贷款的支持，帮助农村信用社化解风险，加大支持力度。

要调整邮政储蓄业务范围，降低邮政储蓄转存利率，严禁变相提高协储手续费。并考虑停办县城及县以下的邮政储蓄业务。

调整支农小额信用贷款利率政策。国内外经验表明，对小额农贷只有采用市场利率，即略高于其他一般性贷款利率，才可能实现运作机构和这项业务的可持续发展。或者说，应实行在规范信用社业务经营和对其加强经营监管的基础上，相对其他金融机构，首先放开对信用社的利率管制；或者，实行先加大其存贷利率浮动幅度，再逐步实现利率放开的政策。

资 料 来 源

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